II GSK 496/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant Emilia Wiązowska po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "A." Sp. z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 29 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 1416/15 w sprawie ze skargi "A." Sp. z o.o. w B. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w Toruniu z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie obciążenia kosztami badania sprawdzającego automatu do gier o niskich wygranych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 29 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 1416/15 oddalił skargę "A." Sp. z o.o. w B. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w Toruniu z [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie obciążenia kosztami badania sprawdzającego. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Wydział Laboratorium Celnego Izby Celnej w Przemyślu – jednostka badająca upoważniona przez Ministra Finansów – przeprowadziło badanie sprawdzające automatu [...], nr fabryczny [...], nr rejestracyjny [...], zakończone wydaniem opinii technicznej potwierdzającej, że automat ten nie spełnia warunków określonych w ustawie z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 612, zwanej dalej: u.g.h.). Naczelnik Urzędu Celnego w Toruniu, mając na uwadze negatywny wynik badania sprawdzającego, postanowieniem z [...] maja 2015 r., na podstawie art. 267 § 1 pkt 4, art. 269, art. 270a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 613, zwanej dalej: O.p.), w związku z art. 8 i art. 23b ust. 5 u.g.h. w związku z § 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 26 kwietnia 2004 r. w sprawie ryczałtowych stawek opłat za badania lub analizy przeprowadzane przez laboratoria celne (Dz. U. Nr 94, poz. 913 z późn. zm., zwanego dalej: rozporządzeniem Ministra Finansów z 2004 r.), obciążył "A." Sp. z o.o. kosztami tego badania w wysokości 900 zł. Skarżąca złożyła zażalenie na postanowienie Naczelnika Urzędu Celnego, podnosząc, że art. 129 i art. 135 u.g.h. nie zostały poddane notyfikacji Komisji Europejskiej w trybie art. 8 ust. 1 dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. WE L 204 z 21 lipca 1998 r., s. 37 ze zm.; dalej zwanej: dyrektywą 98/34/WE) i wobec tego nie mogły stanowić podstawy do przeprowadzania czynności sprawdzających, ani tym bardziej obciążenia skarżącej kosztami wykonania takich czynności. Dyrektor Izby Celnej w Toruniu postanowieniem z [...] października 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Naczelnika Urzędu Celnego w Toruniu. Organ odwoławczy zauważył, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w toku postępowania o cofnięcie rejestracji automatu do gier o niskich wygranych, a rozstrzygnięcie o kosztach badania sprawdzającego wymagało wyłącznie ustalenia, czy zostały spełnione przesłanki określone w art. 23b ust. 5 u.g.h. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy opisanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w Toruniu z [...] października 2015 r. Sąd pierwszej instancji uznał, że w rozpoznawanej sprawie były podstawy do zastosowania art. 23b ust. 5 u.g.h., który stanowi, że koszty badania sprawdzającego obciążają podmiot eksploatujący automat do gier, jeśli w wyniku badania sprawdzającego zostanie potwierdzone, że automat ten nie spełnia warunków określonych w ustawie. Badanie automatu wykonane przez upoważnioną przez Ministra Finansów jednostkę badającą zakończyło się wynikiem negatywnym - stwierdzono, że automat do gier o niskich wygranych nie spełnia warunków określonych w ustawie o grach hazardowych (w tym w art. 129 ust. 3 u.g.h.). W ocenie WSA, skarżąca nie zakwestionowała w skardze ani samego obowiązku poddania spornego urządzenia badaniu, ani kwalifikacji jednostki badającej, ani też kwoty, do której uiszczenia została zobowiązana. Sąd pierwszej instancji podniósł, że w tym postępowaniu kwestia braku notyfikacji art. 129 ust. 1 i 3 u.g.h. nie podlegała badaniu, gdyż była ona nieistotna z punktu widzenia obciążenia kosztami badania sprawdzającego. "A." Sp. z o.o. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz orzeczenia o kosztach postępowania, w tym zastępstwa procesowego. Wyrokowi Sądu pierwszej instancji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) poprzez niezgodne z prawem zaakceptowanie dokonanego przez organy celne naruszenia art. 129 ust. 1 i 3, art. 135 oraz art. 23b ust. 5 u.g.h. wyrażającego się w przyjęciu niezasadnego rozstrzygnięcia, iż przepisy te mogą stanowić podstawę dla przeprowadzenia czynności sprawdzających w niniejszej sprawie. Dyrektor Izby Celnej w Toruniu w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, niż podniesione przez skarżącego naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 129 ust. 1 i 3 oraz art. 135 u.g.h. nie może odnieść skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą kasacyjnie. Według autora skargi kasacyjnej powołane przepisy ustawy o grach hazardowych nie mogły stanowić podstawy dla przeprowadzenia czynności sprawdzających, gdyż nie zostały notyfikowane w Komisji Europejskiej, pomimo ich technicznego charakteru w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu należy w pierwszej kolejności podkreślić, że zarzuty skargi kasacyjnej, aby były skuteczne, muszą odnosić się do tych przepisów prawa, które legły u podstaw rozstrzygnięcia zawartego w skarżonym wyroku Sądu pierwszej instancji, bowiem skarga kasacyjna jest skierowana przeciwko wyrokowi sądowemu, a jedynie pośrednio przeciwko rozstrzygnięciom administracyjnym, które podlegały kontroli sądowej (por. wyroki NSA: z 17 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 1057/15 oraz z 7 września 2016 r., sygn. II GSK 283/15). W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonego do Sądu pierwszej instancji postanowienia, jak również poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji był przepis art. 23b ust. 5 u.g.h. Sąd pierwszej instancji oceniał więc legalność zaskarżonego postanowienia wyłącznie z punktu widzenia ziszczenia się przesłanek do obciążenia strony kosztami badania sprawdzającego automatu do gier o niskich wygranych, o których mowa w art. 23b ust. 5 u.g.h., a nie przepisów art. 129 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 135 tej ustawy, które z oczywistych względów nie stanowiły i nie mogły stanowić normatywnych wzorców kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. Wobec tego Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć art. 129 ust. 1 i 3 oraz art. 135 u.g.h. w sposób, w jaki przedstawiono to w skardze kasacyjnej. Zauważyć przy tym należy, że art. 129 ust. 1 u.g.h. reguluje zagadnienie prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy o grach hazardowych i nie ma zastosowania przy rozstrzyganiu kwestii obciążenia - na podstawie art. 23b ust. 5 u.g.h. - kosztami badania sprawdzającego. Z kolei art. 129 ust. 3 u.g.h. zawiera definicję gry na automatach o niskich wygranych, która stanowi punkt odniesienia dla jednostki badającej podczas badania sprawdzającego automatu do gier o niskich wygranych. Nie ulega wątpliwości, że opinia jednostki badającej z badania sprawdzającego nie podlega weryfikacji w postępowaniu dotyczącym kosztów badania sprawdzającego (jak w rozpoznawanej obecnie sprawie), lecz w postępowaniu w sprawie cofnięcia rejestracji automatu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezrozumiały jest przy tym argument dotyczący naruszenia art. 135 u.g.h. Przepis ten określa reguły zmiany zezwoleń udzielonych przed wejściem w życie ustawy o grach hazardowych, podczas gdy kontrolowane przez Sąd pierwszej instancji postanowienie nie dotyczy zmiany zezwolenia. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, wbrew stanowisku skarżącej, że możliwość obciążenia - na podstawie art. 23b ust. 5 u.g.h. - kosztami badania sprawdzającego w razie, gdy automat nie spełnia ustawowych wymagań, nie jest zależna od uprzedniego ustalenia, że przepisy ustanawiające te wymagania mogą być stosowane (takie stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny przyjął m.in. w wyroku z 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2743/14). Podkreślenia wymaga, że Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, iż stanowiący materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonego postanowienia art. 23b u.g.h., został dodany ustawą z dnia 26 maja 2011 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw, która została notyfikowana Komisji Europejskiej w dniu 16 września 2010 r. pod numerem 2010/0622/PL, zgodnie z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. U. Nr 239, poz. 2039 oraz z 2004 r. Nr 65, poz. 597), które wdraża dyrektywę nr 98/34/WE. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 207 § 2 p.p.s.a. postanowił odstąpić od zasądzenia na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając że w sprawie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w powołanym przepisie. Sąd uznał, że aktualna sytuacja skarżącej, która uchwałą nadzwyczajnego zgromadzenia wspólników z [...] listopada 2017 r. została rozwiązana i obecnie jest w stanie likwidacji, zaś jej pełnomocnik - autor skargi kasacyjnej - wypowiedział pełnomocnictwo, uzasadnia odstąpienia od zasady odpowiedzialności za wynik postępowania kasacyjnego na rzecz zasady słuszności.