II SA/Wa 1837/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska Janusz Walawski (sprawozdawca) Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Rosińska-Czaykowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego o wyznaczeniu na stanowisko służbowe - oddala skargę - K. S. w dniu [...] lutego 2013 r. złożyła do Ministra Obrony Narodowej wniosek o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego nr [...] Szefa Sztabu Generalnego z dnia [...] września 2012 r. w zakresie przyznanej grupy uposażenia U:14A, poprzez przyznanie w tym zakresie grupy uposażenia U:16A i wypłacenie wyrównania za okres od dnia [...] października 2012 r. W uzasadnieniu wniosku podała, że od dnia [...] września 2011 r. uzyskała prawo wykonywania zawodu radcy prawnego, a na stanowisku służbowym referenta prawnego, na które została wyznaczona zaskarżonym rozkazem personalnym, wykonuje obowiązki radcy prawnego, określone w art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 10, poz. 65 z późn. zm.). Jej zdaniem, zaskarżony rozkaz personalny rażąco narusza prawo, gdyż wbrew zasadzie określonej w art. 224 wymienionej ustawy, mającej na mocy art. 75 tej samej ustawy zastosowanie do radców prawnych będących żołnierzami zawodowymi, do wymienionego stanowiska służbowego przypisano grupę uposażenia U:14A, niższą od grupy uposażenia przysługującego głównemu specjaliście (U:16A). Minister Obrony Narodowej, działając na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 268a Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z pkt 2 ppkt 2 lit. o) upoważnienia Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 sierpnia 2011 r. (Dz. Urz. MON Nr 17, poz. 256), w dniu [...] maja 2013 r. wydał decyzję nr [...], którą odmówił stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Szefa Sztabu Generalnego WP nr [...], dotyczącego wyznaczenia K. S. na stanowisko służbowe referenta prawnego w Inspektoracie Ministerstwa Obrony Narodowej do spraw [...] ([...]). W uzasadnieniu decyzji organ podał, że podstawę prawną zaskarżonego rozkazu personalnego stanowił m.in. art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 z późn. zm.). Na podstawie tego przepisu wyznacza się żołnierza zawodowego na stanowisko służbowe o określonych parametrach, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 3 tej samej ustawy. Parametry stanowiska służbowego (w tym grupa uposażenia) są natomiast określone w etacie jednostki wojskowej, a tym samym żołnierz zawodowy jest wyznaczany decyzją administracyjną na konkretne stanowisko służbowe przewidziane w etacie jednostki wojskowej i o parametrach określonych w tym etacie. Określenie parametrów stanowiska służbowego w decyzji w sprawie wyznaczenia żołnierza zawodowego na stanowisko służbowe nie stanowi zatem elementu rozstrzygnięcia tej decyzji, lecz wynika z etatu jednostki wojskowej. W myśl art. 35 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, żołnierza zawodowego wyznacza się na stanowisko służbowe, w drodze decyzji, stosownie do potrzeb Sił Zbrojnych, w zależności od wymaganych kwalifikacji zawodowych określonych w karcie opisu stanowiska służbowego oraz posiadanej oceny w opinii służbowej, a żołnierza zawodowego w służbie stałej również od ustalonej dla niego indywidualnej prognozy przebiegu zawodowej służby wojskowej. K. S. zaskarżonym rozkazem została wyznaczona na stanowisko referenta prawnego zaszeregowane do stopnia etatowego majora z grupą uposażenia U:14A. W karcie opisu tego stanowiska, wśród wymagań dodatkowych, niewymagalnych do spełnienia, nie wymieniono posiadania kwalifikacji radcy prawnego. Podkreślenia wymaga, że brak jest normy prawnej nakazującej wyznaczenie żołnierza zawodowego posiadającego uprawnienie radcy prawnego wyłącznie na stanowisko służbowe radcy prawnego ani też zakazującej wyznaczenia takiego żołnierza na stanowisko inne niż stanowisko radcy prawnego. W tej sytuacji, zaskarżony rozkaz nie narusza art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych ani też pozostałych przepisów powołanych w jego podstawie prawnej. Odnosząc się do zarzutu o rażącym naruszeniu art. 224 ust. 1 w zw. z art. 75 ustawy z dnia 6 lipca o radcach prawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 10, poz. 65 z późn. zm.), to o takim naruszeniu można by mówić w sytuacji, gdyby żołnierz zawodowy posiadający kwalifikacje radcy prawnego został wyznaczony na stanowisko radcy prawnego i zaszeregowany do grupy uposażenia niższej niż przewidziana dla głównego specjalisty lub równorzędnego. K. S. złożyła do Ministra Obrony Narodowej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w który zarzuciła że decyzja została wydana z naruszeniem: 1) prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 4-7, art. 224 w zw. z art. 35 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, polegającą na przeprowadzeniu wykładni ww. przepisów ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych pomijając treść i znaczenie ww. przepisów o radcach prawnych; 2) przepisów postępowania, którego uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niezastosowanie art. 7, 8 i art. 80 Kpa, polegający na ocenie dowodów w sposób dowolny, a nie swobodny. Skarżąca, podnosząc powyższe zarzuty, wniosła o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Szefa Sztabu Generalnego WP nr [...] (punkt [...]) z dnia [...] września 2012 r. i wypłacenie wyrównania od dnia [...] października 2012 r. wraz z ustawowymi odsetkami od tej daty do dnia wypłaty oraz uchylenie decyzji nr [...] Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] maja 2013 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności określonego powyżej rozkazu personalnego i wypłacenie wyrównania od dnia [...] października 2012 r. Minister Obrony Narodowej, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 268a Kodeksu postępowania administracyjnego, w dniu [...] lipca 2013 r. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję poprzedzającą. W uzasadnieniu decyzji organ powtórzył argumentację przedstawioną w uzasadnieniu decyzji poprzedzającej i ponownie stwierdził, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Szefa Sztabu Generalnego WP nr [...] (punkt [...]) z dnia [...] września 2012 r., albowiem zaskarżony rozkaz nie jest obciążony żadną z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 Kpa, a w szczególności rozkaz ten nie narusza rażąco prawa. Decyzja Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lipca 2013 r. stała sie przedmiotem skargi wniesionej przez K. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca w skardze ponowiła zarzuty, które podniosła we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i wniosła o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Szefa Sztabu Generalnego WP nr [...] (punkt [...]) z dnia [...] września 2012 r. i wypłacenie wyrównania od dnia [...] października 2012 r. wraz z ustawowymi odsetkami od tej daty do dnia wypłaty oraz uchylenie decyzji nr [...] Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] maja 2013 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności powyżej określonego rozkazu personalnego i wypłacenie wyrównania od dnia [...] października 2012 r. Ponadto wniosła o zobowiązanie organu do określenia uposażenia radcy prawnego odpowiadającego grupie uposażenia U:16A oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Minister Obrony Narodowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podać należy, że zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznego rozstrzygnięcia jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa) lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 Kpa. Postępowanie takie - o stwierdzenie nieważności decyzji - ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno - prawnego. Jednocześnie zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie sądowo-administracyjnym podkreśla się, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 Kpa. Oznacza to, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej może nastąpić li tylko w sytuacji, gdy organ ponad wszelką wątpliwość ustali, iż decyzja taka dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., przy czym przesłanki te wymienione są enumeratywnie i nie podlegają wykładni rozszerzającej. Jednocześnie w doktrynie i orzecznictwie sądowo-administracyjnym utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki. Przy korzystaniu z tej wywołującej najdalej idące konsekwencje instytucji wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane (tak m.in. NSA w wyrokach z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 878/10, LEX nr 992652 oraz z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, LEX nr 746680). Z kolei nie można mówić o oczywistości naruszenia normy prawnej w przypadku rozbieżności interpretacyjnych przepisów. Nawet zatem uznanie, że inna interpretacja zostanie uznana za lepszą, słuszniejszą albo bardziej racjonalną, nie może być ocenione jako rażące naruszenie prawa (tak m.in. NSA w wyrokach z dnia 2 września 2011 r., sygn. akt 743/10, LEX nr 965221; z dnia 8 września 2009 r., sygn. akt II GSK 1061/08, LEX nr 596660, z dnia 30 maja 2008 r., LEX nr 505307; z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 28/06, LEX nr 319171). Przedmiotem postępowania w sprawie niniejszej są decyzje odmawiające stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Szefa Sztabu Generalnego WP z dnia [...] września 2012 r., który został wydany na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 1, art. 35 ust. 1, art. 37 ust. 1, 2 i 5 oraz art. 44 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 w zw. z art. 45 ust. 2 pkt 1 i ust. 2a ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 z późn. zm.) i § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 15 grudnia 2009 r. w sprawie wyznaczania żołnierzy zawodowych na stanowiska służbowe i zwalniania z tych stanowisk (Dz. U. Nr 218, poz. 1699 z późn. zm.). W tym miejscu podkreślić należy, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją było prowadzone w trybie postępowania nadzwyczajnego. Istotą sprawy nie było dokonanie właściwej wykładni prawa materialnego, a w tym przypadku przepisów ustawy o radcach prawnych, a zbadanie, czy powyżej określony rozkaz personalny został wydany z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 z późn. zm.), żołnierza zawodowego wyznacza się na stanowisko służbowe, w drodze decyzji, stosownie do potrzeb Sił Zbrojnych, w zależności od wymaganych kwalifikacji zawodowych określonych w karcie opisu stanowiska służbowego oraz posiadanej oceny w opinii służbowej, a żołnierza zawodowego w służbie stałej również od ustalonej dla niego indywidualnej prognozy przebiegu zawodowej służby wojskowej. Natomiast w art. 6 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy, ustawodawca wyjaśnił, że stanowisko służbowe to usytuowanie żołnierza zawodowego w hierarchii służbowej jednostki organizacyjnej, z określonymi dla tego stanowiska: a) nazwą, b) stopniem etatowym, c) grupą uposażenia, d) korpusem osobowym, e) grupą osobową, f) specjalnością wojskową. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że rozkaz personalny, którego unieważnienia domaga się skarżąca spełnia wszystkie warunki określone w powyżej przytoczonych przepisach, a tym samym nie można przyjąć, że został wydany z naruszeniem prawa, a tym bardziej z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, stwierdzić należy, że są one całkowicie chybione. Organ nie mógł naruszyć, a tym bardziej rażąco, przepisów prawa materialnego określonych w skardze, gdyż przepisy te nie miały w sprawie zastosowania. Przedstawiona przez skarżącą argumentacja byłaby zasadna, ale w sytuacji, gdyby została wyznaczona (zatrudniona) na stanowisko radcy prawnego, a nie referenta prawnego. Dopiero wtedy mogłaby odwoływać się do prawa wynikającego z art. 224 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, zgodnie z którym radca prawny wykonujący zawód na podstawie stosunku pracy ma prawo do wynagrodzenia i innych świadczeń określonych w układzie zbiorowym pracy lub w przepisach o wynagradzaniu pracowników, obowiązujących w jednostce organizacyjnej zatrudniającej radcę prawnego. Wynagrodzenie to nie może być niższe od wynagrodzenia przewidzianego dla stanowiska pracy głównego specjalisty lub innego równorzędnego stanowiska pracy. Jeżeli prawo do dodatków uzależnione jest od wymogu kierowania zespołem pracowników, wymogu tego nie stosuje się do radcy prawnego. Podkreślić należy, że samo posiadanie uprawnień radcy prawnego jest niewystarczające, aby korzystać z uprawnień wynikających z przedmiotowej ustawy. Niezbędnym elementem jest zatrudnienie na stanowisku radcy prawnego. Tego warunku skarżąca nie spełnia. Samo wykonywanie przez skarżącą w ramach stosunku służbowego czynności przypisanych radcy prawnemu nie powoduje, że wykonuje ona zawód radcy prawnego. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w związku z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.