III SA/Kr 8/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie: WSA Halina Jakubiec (spr.) WSA Maria Zawadzka po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Wojewody z dnia 27 października 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Zaskarżonym przez M. K. - dalej skarżącą - postanowieniem z dnia 27 października 2015 r. nr [...] Wojewoda, działając na podstawie przepisu art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) stwierdził, że odwołanie skarżącej od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2014 r. nr [...] o utracie przez skarżącą statusu osoby bezrobotnej z dniem 31 marca 2014 r. jest niedopuszczalne. Z uzasadnienia powyższego postanowienia wynika następujący stan faktyczny: Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] 2014 r., znak: [....], uwzględniając wniosek skarżącej z dnia 20 marca 2014 r. o wykreślenie z ewidencji osób bezrobotnych z dniem 31 marca 2014 r., orzekł na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2015 r., poz. 149 ze zm.) o utracie przez skarżącą statusu osoby bezrobotnej z dniem 31 marca 2014 r. Skarżąca pismem z dnia 3 lutego 2015 r. wystąpiła z wnioskiem o przywrócenie terminu do "wniesienia zażalenia na decyzję z dnia 31.03.2014 roku znak: [...]" oraz o przywrócenie terminu rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy. Wojewoda uznał, że wskazane wyżej pismo jest odwołaniem i go rozpoznał, wydając w tym zakresie decyzję w dniu 9 marca 2015 r., znak: [...], na mocy której utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej znalazły się stwierdzenia, że decyzja pierwszej instancji z uwagi na to, że w całości uwzględniała wniosek skarżącej, została wysłana bez zwrotnego potwierdzenia odbioru. Organ odwoławczy przyjął, mając na względzie interes strony, iż odwołanie zostało złożone terminie. Organ nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania, wskazując, że zgodnie z przepisem art. 33 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy "Starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego, który: (...) 6) złożył wniosek o pozbawienie statusu bezrobotnego (...) ". Powyższa decyzja została zaskarżona przez M. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 25 czerwca 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 435/15 uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd przyjął, że zaskarżona decyzja została podjęta przedwcześnie z naruszeniem reguł określonych przepisami art. 7 i 77 § 1 Kpa. Sąd nakazał organowi podjęcie czynności wyjaśniających zmierzających do ustalenia czy od decyzji organu pierwszej instancji zostało złożone odwołanie, w tym zwłaszcza, czy są podstawy do przyjęcia, że pismo skarżącej z dnia 3 lutego 2015 r. zawiera w swojej treści takie odwołanie, czy odwołanie zostało złożone w ustawowym terminie, a także nakazał rozpoznanie wniosku skarżącej z dnia 3 lutego 2015 r. o przywrócenie terminu od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2014 r., znak: [...]. Organ w wykonaniu powyższego wyroku skierował do skarżącej wezwanie w piśmie z dnia 8 października 2015 r. o sprecyzowanie zawartego w piśmie z dnia 3 lutego 2015 r. żądania, to jest czy określenie "zażalenie" oznacza, że intencją skarżącej było wniesienie odwołania od decyzji z dnia 31 marca 2014 r. oraz o udzielenie informacji kiedy odebrała ona decyzję z dnia [...] 2014 r. Skarżąca odpowiedziała na piśmie z dnia 15 października 2015 r., że pismo z dnia 3 lutego 2015 r. stanowi odwołanie od decyzji z dnia 31 marca 2014 r., natomiast nie jest w stanie podać, w jakiej dacie odebrała tę decyzję i czy w ogóle ją odebrała. Organ ponowił wezwanie w piśmie z dnia 7 grudnia 2015 r., wobec którego skarżąca przedstawiła oświadczenie teściowej, która wskazała, "iż mogła odebrać w imieniu synowej decyzję z dnia 31 marca 2014 r., ale nie ma pewności, gdyż do synowej przychodzi wiele korespondencji". Organ następnie wydał opisane na wstępie postanowienie. W uzasadnieniu przyjął, że skoro skarżąca nie jest w stanie wskazać daty odbioru decyzji pierwszej instancji, a wręcz podaje, że nie pamięta, czy ja odebrała, to decyzja nie weszła do obrotu i złożone przez skarżącą odwołanie jest niedopuszczalne w rozumieniu przepisu art. 134 Kpa. M. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na to postanowienie. Skarżąca uznała, że organ dokonał błędnej interpretacji jej stwierdzenia wyrażającego przypuszczenie, że prawdopodobnie nie odebrała korespondencji zawierającej decyzję z dnia [...] 2014 r. Nie podjął zdaniem skarżącej działań zmierzających do wyjaśnienia czy weszła w posiadanie tej decyzji w inny sposób niż jej odbiór, zwłaszcza, że nie potrafi co prawda wskazać dokładnego terminu przekazania jej decyzji, ale pamięta, że została jej przekazana przez teściową, która odebrała przesyłkę od doręczyciela pocztowego. Skarżąca zwróciła uwagę, że nie może ponosić ujemnych skutków działania organu podjętego z naruszeniem przepisów art. 40, 42 i 43 Kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z treścią art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Orzekanie - w myśl art. 135 powołanej wyżej ustawy - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Kontrolując zaskarżone postanowienie zgodnie z przywołanymi wyżej zasadami należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia ma okoliczność, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w konsekwencji wyroku Sądu z dnia 25 czerwca 2015 r. uchylającego decyzję z dnia [...] 2015 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 31 marca 2014 r. o utracie przez skarżącą statusu osoby bezrobotnej. Zgodnie z przepisem art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie Zgodnie natomiast z przepisem art. 170 p.p.s.a orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Jakkolwiek z zasady mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu stan związania ograniczony jest do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia, to jednak jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 października 2014 r. sygn. akt sygn. akt I GSK 93/13, Lex nr 1598190, dla prawidłowego odczytania treści sentencji orzeczenia należy kierować się treścią jego uzasadnienia i zawartych w nim motywów. Sąd właśnie w uzasadnieniu wyroku wyraźnie przedstawił sekwencję wymaganych dla prawidłowego rozstrzygnięcia ustaleń. Najpierw organ miał ustalić czy pismo skarżącej z daty 3 lutego 2015 r. stanowi odwołanie od decyzji z dnia 31 marca 2014 r. czy innego rodzaju pismo procesowe. W przypadku ustaleń wskazujących, że rzeczone pismo stanowi odwołanie, organ miał zbadać czy został zachowany termin do wniesienia odwołania, przy czym Sąd zaznaczył, iż w przypadku ustalenia, że decyzja została wysłana w drodze zwykłej przesyłki listowej, bez potwierdzenia odbioru, organ miał podjąć się wyjaśnień i analizy pism składanych przez skarżącą ewentualnie poprzez odebranie od niej oświadczenia o tym, czy i w jakiej dacie doręczono jej decyzję. Sąd uściślił, że brak tych ustaleń uzasadnia przyjęcie domniemań na korzyść skarżącej. Sąd podkreślił, że przed merytorycznym rozpoznaniem sprawy konieczne jest rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Wskazania Sądu były zgodnie z zacytowanymi wyżej przepisami wiążące dla organu odwoławczego. W ocenie orzekającego w niniejszej sprawie Sądu organ odwoławczy wskazań tych nie wykonał. Mianowice, z treści pisma skarżącej z dnia 3 lutego 2015 r. oraz z dalszych jej pism odnoszących się do jego treści i precyzujących przedmiot tego pisma wynika w sposób niezbity, że skarżąca, mając świadomość znacznego upływu czasu od dnia wydania decyzji w przedmiocie utraty przez nią statusu osoby bezrobotnej wynikającej ze złożenia w tym zakresie wniosku złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Jednocześnie w sposób niepozostawiający wątpliwości wyjaśniła, że pismo z dnia 3 lutego 2015 r. stanowi odwołanie od decyzji z dnia 31 marca 2014 r. Nawet gdyby przyjąć jak przesądził o tym stanowczo organ, że decyzja z dnia 31 marca 2014 r. nie została skarżącej skutecznie doręczona, choć pozostaje to wątpliwe ze względu na brak ustalenia, że przesyłka pocztowa została zwrócona nadawcy, to stwierdzenie, że odwołanie skarżącej jest niedopuszczalne jest nadal przedwczesne, gdyż nie rozpoznany został wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Ustalenie, że decyzja organu pierwszej instancji nie weszła do obrotu prawnego ze względu na jej niedoręczenie nie czyni bezprzedmiotowym wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Podlega ocenie pod kątem dopuszczalności zgodnie z przepisem art. 58 Kpa. Ponadto należy zwrócić uwagę, że zgodnie z przepisem art. 39 Kpa organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz.U. poz. 1529 oraz z 2015 r. poz. 1830), przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Wysłanie skarżącej decyzji z dnia 31 marca 2014 r. listem zwykłym stanowi uchybienie powyższemu przepisowi, a jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dni 8 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1750/10 nie można wywodzić negatywnych skutków dla strony w postaci przyjęcia poglądu, że decyzja nie weszła do obrotu prawnego z tego względu, że jej doręczenie nastąpiło z uchybieniem przepisów postepowania administracyjnego. Powyższe uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia z uwagi na uchybienie przepisom postępowania administracyjnego art. 134 oraz przepisom art. 153 i 170 p.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy uwzględni wskazówki Sądu zawarte w niniejszym uzasadnieniu, w szczególności podejmie rozstrzygnięcie dotyczące wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.