II OSK 2082/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółka z o.o. z/s w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 302/16 w sprawie ze skargi K.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 maja 2016 r. sygn. II SA/Ol 302/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, w wyniku rozpoznania skargi K.C., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] stycznia 2016 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wójt Gminy Kozłowo decyzją z dnia [...] września 2010 r., po rozpatrzeniu wniosku [...], ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni wiatrowej wraz z placem montażowym, drogami dojazdowymi i towarzyszącą infrastrukturą: techniczną, energetyczną, telekomunikacyjną, na działce nr [...] w obrębie geodezyjnym [...], gmina [...]. Wnioskiem z dnia 11 lutego 2015 r. K.C. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, zarzucając, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wnioskodawca zarzucił, że ww. decyzja jest obarczona kwalifikowaną wadą prawną, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199), dalej: u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Kozłowo z dnia [...]września 2010 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że przy ustalaniu warunków zabudowy dla elektrowni wiatrowej, jako urządzenia infrastruktury technicznej, zastosowanie znajduje art. 61 ust. 3 u.p.z.p., który wyłącza stosowanie przy tego typu inwestycji zasady dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wywiodło, że w tych sprawach analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, której sposób wykonania reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., ma na celu wykazanie, że inwestycja spełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3-5 u.p.z.p., w związku z czym nie ma potrzeby wyznaczania granic obszaru analizowanego, jak również ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jak również geometrii dachu. W tych okolicznościach Kolegium za nieuprawniony uznało zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Oceniło także, że w sprawie nie miały miejsca także inne naruszenia prawa objęte art. 156 § 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2015 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że w skład działki, dla której ustalone zostały warunki zabudowy, wchodzą grunty sklasyfikowane jako użytki rolne w klasach: RIVa, RIVb, RV, RVI i LzRV. Zauważyło, że postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. właściwy Starosta bez uwag uzgodnił przedstawiony przez Wójta Gminy Kozłowo projekt decyzji o warunkach zabudowy, a w uzasadnieniu tego postanowienia oceniono, że wymienione użytki rolne wytworzone są z gleb pochodzenia mineralnego i nie podlegają ochronie. Wywiodło, że użytki sklasyfikowane na działce, objętej rozstrzygnięciem Wójta Gminy Kozłowo, nie zostały objęte obowiązkiem określonym w art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 212 ,poz. 1266 ze zm.), dalej: u.o.g.r.l., zatem nie było dla nich konieczne – według stanu na dzień wydawania decyzji – uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, a okoliczność tą potwierdza uzgodnienie starosty. Za chybiony Kolegium uznało więc zarzut skarżącego dotyczący naruszenia przez Wójta Gminy Kozłowo art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Uchylając decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] stycznia 2016 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że skarga K.C. podlegała uwzględnieniu jednakże z innych powodów, niż sformułowane w jej zarzutach. Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji, a zatem w trybie nadzwyczajnym uregulowanym w przepisach art. 156-159 k.p.a. Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jeżeli postępowanie w tym trybie zainicjowane zostanie, tak jak w niniejszej sprawie, wnioskiem o stwierdzenie nieważności, organ administracji publicznej obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy został on złożony przez podmiot legitymowany, czyli będący stroną w sprawie. Stosowne rozważania w tym przedmiocie, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., powinny znaleźć się w uzasadnieniu wydanej w sprawie decyzji, chyba że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje na posiadanie przez wnioskodawcę legitymacji procesowej strony. Tymczasem, jak zauważył Sąd, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest jakichkolwiek rozważań organu nadzoru wskazujących na dokonanie przez ten organ oceny w zakresie posiadania przez skarżącego legitymacji procesowej w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2010 r. Także zgromadzony przez Kolegium w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie jest wystarczający do oceny tej kwestii. Sąd zauważył w tym zakresie, że we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji skarżący podał, iż jest właścicielem działki nr [...](obręb [...]), zaś z wyrysu mapy, przesłanego na wezwanie Sądu przez Kolegium wynika, że skarżący jest właścicielem działek o nr ewid. [...] i [...] (obręb [...]), położonych w znacznej odległości od działki, dla której ustalono warunki zabudowy (k. 36 akt sądowych). W tych okolicznościach, zdaniem Sądu, zaniechanie przez Kolegium oceny posiadania przez skarżącego legitymacji procesowej strony stanowi naruszenie art. 157 § 2 k.p.a. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji, gdy nie wiadomo, czy istniały podstawy do przeprowadzenia postępowania w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy będą zawsze wnioskodawca oraz właściciel lub użytkownik wieczysty działki, na której ma być realizowana inwestycja. Stronami tego postępowania mogą być także właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich, jeśli decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wkracza w sferę ich praw i obowiązków (por. wyrok NSA z 10 lutego 2011 r. sygn. II OSK 268/10). Podzielić należy przy tym pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowym, że stroną postępowania w sprawach warunków zabudowy mogą być, w zależności od okoliczności, także właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. O interesie prawnym tych osób przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2012 r. sygn. II OSK 2105/10). Na etapie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy brak jest zatem miejsca na jakikolwiek automatyzm, a stwierdzenie, czy żądanie pochodzi od strony, wymaga indywidualnego podejścia i oceny, czy planowana inwestycja oddziałuje na nieruchomości wnioskodawcy w stopniu powodującym uciążliwości dla tej nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...], zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 50 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy poprzez zaniechanie przez Sąd poczynienia i omówienia w uzasadnieniu wyroku ustaleń odnośnie do posiadania przez K.C. interesu prawnego we wniesieniu skargi do Sądu na decyzję, której uchylenia dotyczy zaskarżony wyrok. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca spółka wskazała, że w uzasadnieniu wyroku Sąd zawarł obszerne wywody odnośnie do ogólnych zasad i kryteriów oceny istnienia interesu prawnego, ale owych wywodów nie przeniósł na grunt niniejszej sprawy, tj. nie odniósł ich do interesu skarżącego, co pozwalałoby stwierdzić, czy skarga została złożona przez podmiot do tego legitymowany. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Za nieuzasadniony należy uznać zarzut naruszenia art. 50 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. W złożonej skardze kasacyjnej skarżąca spółka zarzuciła Sądowi I instancji, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd skoncentrował się na wątpliwościach związanych z przyznaniem wnoszącemu skargę interesu prawnego do skutecznego zainicjowania postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji Wójta Gminy Kozłowo z dnia [...] września 2010 r., nie wyjaśnił natomiast co stanowiło podstawę przypisania K.C. legitymacji skargowej w niniejszym postępowaniu sądowym. Jakkolwiek zgodzić się trzeba z twierdzeniem, że w zaskarżonym wyroku Sąd nie zawarł we wskazanym zakresie odpowiedniego wyjaśnienia, to powyższe zaniechanie, jeżeli traktować je za wnoszącym skargę kasacyjną jako błąd procesowy wynikający z niedostatku wypowiedzi zamieszczonej w orzeczeniu Sądu (art. 141 § 4 p.p.s.a.), nie mogło wpłynąć na wynik sprawy, albowiem w świetle art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnienie skarżącego do wniesienia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] stycznia 2016 r. miało charakter oczywisty, a więc niewymagający dokonania przez Sąd złożonych ustaleń interpretacyjnych, które powinny znaleźć następnie odzwierciedlenie w treści uzasadnienia. Zasadnicze znaczenie przypisać należy w sprawie temu, że stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż w kontrolowanym postępowaniu nie został dostatecznie zweryfikowany interes prawny K.C. do żądania wszczęcia przez organ nadzoru postępowania nadzwyczajnego nie przekładało się na ustalenie, iż w następstwie tejże oceny prawnej skarżący był pozbawiony legitymacji skargowej z art. 50 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie był upoważniony do odrzucenia skargi lub jej oddalenia z powodu braku interesu prawnego skarżącego do poddania kontroli sądowej decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r., jeżeli rozpatrywana skarga pochodziła od podmiotu, któremu nie tylko zaskarżona decyzja została formalnie doręczona, ale - co istotniejsze - którego podanie zainicjowało postępowanie nadzorcze zakończone wydaniem decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Kozłowo z dnia [...] września 2010 r. Przyjęta przez Sąd ocena, iż dokonane przez organ nadzoru ustalenia faktyczne nie pozwalały stwierdzić, czy K.C. przysługiwało materialnoprawne uprawnienie do wszczęcia i udziału w postępowaniu, nie wyłączała tym samym uprawnienia skarżącego do kontroli sądowej rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie wydanego w następstwie złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 2010 r. Interes prawny skarżącego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. może być oparty nie tylko na przepisach prawa materialnego, ale może wynikać również z przepisów prawa procesowego. Adresat decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy decyzja ta dotyczy jego interesu opartego na przepisach prawa materialnego, czy też wyłącznie takiego, który wynika z faktu błędnego uznania go przez organ prowadzący postępowanie za stronę postępowania, ma interes prawny umożliwiający mu zakwestionowanie tej decyzji w drodze skargi do sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że odrębną kwestią pozostaje w takim przypadku to, że wskutek rozpatrzenia skargi sąd administracyjny, kierując się dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. i nie będąc związany zarzutami skargi, może doprowadzić wbrew intencjom skarżącego do podważenia jego uprawnienia do udziału w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym. W sytuacji, gdy skarżący nie kwestionuje faktu uznania go za stronę, ale wyłącznie podejmuje polemikę z wydanym rozstrzygnięciem dla siebie niekorzystnym, orzeczenie sądu uchylające decyzję z powodu nieustalenia interesu prawnego wnioskodawcy do domagania się wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie nadzwyczajnym - oparte na przyznaniu temu wnioskodawcy (skarżącemu) legitymacji skargowej - należy traktować jako instrument nakierowany na ochronę obiektywnego porządku prawnego. Powyższe stanowisko odnoszone do art. 50 § 1 p.p.s.a., co wymaga podkreślenia, nie budzi wątpliwości w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2017 r. sygn. II OSK 282/16; wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2017 r. sygn. I OSK 2685/16; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2016 r. sygn. II OSK 557/15), jest także aprobowane w piśmiennictwie (por. W. Chróścielewski [w:] System prawa administracyjnego. Sądowa kontrola administracji publicznej. Tom 10, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2016, s. 241-242.). W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.