I OSK 525/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Cmolas od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 października 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 827/14 w sprawie ze skargi Gminy Cmolas na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie nabycia nieruchomości postanawia: oddalić skargę kasacyjną Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę Gminy Cmolas na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny: Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], Wójt Gminy Cmolas stwierdził nabycie przez [...] w likwidacji na 99 lat prawa użytkowania wieczystego działek nr [...], [...], [...] i [...], stanowiących własność Gminy Cmolas, będących w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie [...], z przeznaczeniem na funkcjonowanie zakładu wydobycia i uzdatniania wody, a działki nr [...] również na cele gospodarki komunalnej i mieszkaniowej. Ponadto rozstrzygnięciem tym stwierdzono, że [...] nabyło odpłatnie prawo własności budynków i budowli usytuowanych na działce nr [...] i ustalono kwotę należną za nabycie prawa własności tych obiektów w wysokości 6.266.393 zł oraz zobowiązano wieczystego użytkownika do uiszczania opłaty rocznej. W zakresie wniosku o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego działek nr [...] i [...] Wójt umorzył postępowanie z uwagi na fakt, że nieruchomości te nie stanowią własności Gminy Cmolas. Po rozpoznaniu odwołania [...] w likwidacji, decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu: – w pkt 1. uchyliło decyzję organu I instancji w części dotyczącej pkt 2 i 3 sentencji, tj. dotyczącej stwierdzenia odpłatnego nabycia prawa własności budynków i budowli na działce nr [...] oraz ustalenia kwoty należnej za nabycie prawa własności tych obiektów; – w pkt 2. umorzyło postępowanie pierwszej instancji w części objętej w pkt 2 i 3 sentencji decyzji, dotyczącej budynków i budowli na ww. nieruchomości; – w pkt 3. orzekło o nieodpłatnym nabyciu przez [...] w likwidacji z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. własności budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z jego ogrodzeniem, zlokalizowanego na działce nr [...] oraz własności ogrodzenia działki nr [...]. Skargę od powyższej decyzji wniósł Wójt Gminy Cmolas, wnosząc o jej uchylenie i zarzucając naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 kpa poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący zebranego w sprawie materiału dowodowego i błędne przyjęcie, że [...] nabyła obiekty budowlane nieodpłatnie. Odrzucając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazał na uchwałę siedmiu sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, w której przyjęto, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza co do zasady możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, gdzie Wójt Gminy Cmolas najpierw występuje jako organ wydający decyzje, a następnie wnosi skargę jako strona. Zaakceptowanie takiej sytuacji musi budzić wątpliwości co do bezstronności postępowania, a ponadto narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Sąd wskazał też na fakt odrzucenia postanowieniem WSA w Rzeszowie z dnia 11 stycznia 2010 r., II SA/Rz 1006/09, skargi Wójta Gminy Cmolas, złożonej na zapadłe w toku niniejszego postępowania administracyjnego postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 22 września 2009 r. w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania. Powodem odrzucenia skargi było wniesienie skargi przez Wójta będącego jednocześnie organem I instancji. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł Wójt Gminy Cmolas, prawidłowo reprezentowany, zarzucając naruszenie art. 58 § 1 pkt 6, P.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 P.p.s.a., art. 28 kpa, art. 45 ust. 1, art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez uznanie, iż niedopuszczalna jest skarga administracyjna jednostki samorządu terytorialnego w sprawie gdzie właściwym do orzekana w I instancji organem administracji jest organ wykonawczy tej jednostki. Pozbawienie jednostki samorządu terytorialnego przymiotu strony w sprawie, która dotyczy jej interesu prawnego tylko dlatego, iż jej organ jest właściwy do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia tej opłaty w I instancji pozbawia ją prawa do sądu, zagwarantowanego w art. 45 ust. 1 Konstytucji, przez co gwarancja samodzielności przewidziana w art. 165 ust. 2 Konstytucji zostaje unicestwiona przez ten organ władzy publicznej, który tej samodzielności powinien strzec. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w niniejszej sprawie podziela w całej rozciągłości wyrażony w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, pogląd, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kpa przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 kpa. Wtedy będzie on niejako bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to w na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Stanowisko to podtrzymane zostało także w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15. Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest stanowisko, że jednostka samorządu terytorialnego może zajmować różną pozycję – raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania – w zależności od etapu załatwiania sprawy Należy zatem podzielić pogląd, że gmina, której organ wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tejże sprawie. Z tego powodu jej skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), o czym słusznie orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi .