II SA/Rz 827/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 października 2014 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie nabycia nieruchomości -postanawia- I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącej Gminie [...] kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem uiszczonego wpisu. II SA/Rz 827/14 UZASADNIENIE Postępowanie objęte skargą w niniejszej sprawie toczyło się przed Wójtem Gminy [...] na wniosek Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej (PGKiM) w [...] (obecnie w likwidacji) z dnia 15 grudnia 1993 r. o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonych w miejscowości C. oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr 3505, 3529, 3522. Postępowanie to było zawieszone z uwagi na toczące się jeszcze w trybie zwykłym i nadzwyczajnym postępowanie komunalizacyjne w zakresie wymienionych działek. Po jego podjęciu Wójt Gminy [...] czterokrotnie wydawał decyzje w sprawie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego przez PGKiM w [...] w likwidacji ([...] października 2010 r., [...] maja 2011 r., [...] maja 2012 r. i [...] marca 2013 r., które każdorazowo były uchylane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], a sprawa przekazywana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia (decyzje Kolgium z dnia [...] grudnia 2010 r., [...] sierpnia 2011 r., [...] czerwca 2012 r. i [...] maja 2013 r.). Po kolejnym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] Wójt Gminy [...] stwierdził nabycie przez PGKiM w [...] w likwidacji na 99 lat prawa użytkowania wieczystego działek nr 3505/1, 3505/2, 3522/4 i 3522/5, stanowiących własność Gminy [...], będących w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie PGKiM w [...], z przeznaczeniem na funkcjonowanie zakładu wydobycia i uzdatniania wody, a działki nr 3505/1 również na cele gospodarki komunalnej i mieszkaniowej. Ponadto rozstrzygnięciem tym stwierdzono, że PGKiM w [...] nabyło odpłatnie prawo własności budynków i budowli usytuowanych na działce nr 3505/2 i ustalono kwotę należną za nabycie prawa własności tych obiektów w wysokości 6.266.393 zł oraz zobowiązano wieczystego użytkownika do uiszczania opłaty rocznej. W zakresie wniosku o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego działek nr 3529 i 3522/3 Wójt umorzył postępowanie z uwagi na fakt, że nieruchomości te nie stanowią własności Gminy [...]. W uzasadnieniu wskazano, że działka nr 3505 w wyniku przeprowadzonych czynności geodezyjno-prawnych została podzielona na działki o nr 3505/1 i 3505/2, celem wydzielenia z działki macierzystej areału (dz. nr 3505/1), na którym znajduje się wielolokalowy budynek mieszkalny, nie wchodzący w skład PGKiM w [...], zaś działka nr 3522 uległa podziałowi na działki o nr 3522/2, 3522/3, 3522/4 i 3522/5. Zdaniem organu, ustalony stan faktyczny sprawy uzasadniał wydanie decyzji o stwierdzeniu nabycia prawa użytkowania wieczystego na podstawie art. 200 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651, ze zm. – u.g.n.), natomiast zgromadzony materiał dowodowy oraz dokumenty przedłożone przez wnioskodawcę nie wykazały, aby usytuowane na działce nr 3505/2 studnia ujmująca z uzbrojeniem terenu oraz budynki i budowle zostały zrealizowane ze środków wnioskodawcy. Powyższe okoliczności w pełni zatem uzasadniały stwierdzenie odpłatnego nabycia budynków i budowli, zlokalizowanych na nieruchomości będącej przedmiotem decyzji. W odwołaniu od ww. decyzji PGKiM [...] w likwidacji zarzuciło dokonanie wadliwych ustaleń stanu faktycznego sprawy, pominięcie specjalistycznej opinii oraz lekceważenie wskazań organu II instancji zawartych w decyzjach kasacyjnych. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...]: w pkt 1. uchyliło decyzję organu I instancji w części dotyczącej pkt 2 i 3 sentencji, tj. dotyczącej stwierdzenia odpłatnego nabycia prawa własności budynków i budowli na działce nr 3505/2 oraz ustalenia kwoty należnej za nabycie prawa własności tych obiektów; w pkt 2. umorzyło postępowanie pierwszej instancji w części objętej w pkt 2 i 3 sentencji decyzji, dotyczącej budynków i budowli na ww. nieruchomości; w pkt 3. orzekło o nieodpłatnym nabyciu przez PGKiM [...] w likwidacji z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. własności budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z jego ogrodzeniem, zlokalizowanego na działce nr 3505/1 oraz własności ogrodzenia działki nr 3505/2. W uzasadnieniu wskazano, że w zakresie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego działek nr 3505/1, 3505/2, 3522/4, 3522/5 decyzja nie została zakwestionowana i organ odwoławczy uznał, że wydano ją zgodnie z obowiązującymi przepisami. Organ I instancji niezasadnie natomiast uznał dokumenty zgromadzone w aktach sprawy za niewystarczające do stwierdzenia, że budynki i budowle na wnioskowanych działkach zrealizowano z innych źródeł niż budżet Państwa lub budżet gminy. Uznania tego dokonano w oparciu o swobodne przekonanie organu, ignorując i podważając zebrany materiał dowodowy, uzupełniony dodatkowo fachową opinią biegłego. Jak wynika zaś z zawartej opinii i dołączonych do niej dokumentów archiwalnych, PGKiM w [...] był inwestorem bezpośrednim obiektów zrealizowanych na ww. nieruchomości. Tym samym stwierdzić należało, że wnioskodawca nabył prawo własności ww. obiektów budowlanych nieodpłatnie, co uzasadniało z kolei dokonanie reformacji zaskarżonej decyzji. Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożył Wójt Gminy [...] imieniem tej Gminy, wnosząc o jej uchylenie i zarzucając naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 kpa poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący zebranego w sprawie materiału dowodowego i błędne przyjęcie, że PGKiM w [...] nabyła obiekty budowlane nieodpłatnie. Podobnie jak w decyzji pierwszoinstancyjnej Wójt Gminy [...] wywodzi, że PGKiM nie wykazało w toku postępowania jakichkolwiek dokumentów, na podstawie których organ odwoławczy mógł przyjąć, że budynki i budowle na nieruchomościach objętych wnioskiem, zrealizowano z jego środków. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują w zakresie swej właściwości wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Merytoryczne rozpoznanie skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Stosownie do art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (§ 1). Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2 ). W sytuacji zaś, gdy skarga zostanie wniesiona przez podmiot nie mający przymiotu strony, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. musi zostać odrzucona jako niedopuszczalna. W rozpoznawanej sprawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. wniósł imieniem Gminy [...] jej Wójt, który jest w niniejszej sprawie organem I instancji i wydawał uprzednio decyzje w postępowaniu administracyjnym. Kwestia legitymacji skargowej gminy i innych jednostek samorządu terytorialnego w sytuacji, gdy organy tych jednostek upoważnione zostały do orzekania w sprawach administracyjnych w I instancji była przedmiotem kontrowersji w orzecznictwie. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt. OPS 1/03 (ONSA 2003/4/115) stwierdził, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych jakie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. i wtedy będzie on bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza co do zasady możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie opowiada się za tym poglądem, prezentowanym także w innych, późniejszych orzeczeniach NSA (m. in. postanowienia NSA z dnia 20.12.2006 r., I OSK 1919/06, z dnia 27.11.2008 r., II OSK 132/08, z dnia 25.11.2009, I OSK 1551/09, z dnia 10.02.2010 r., I OSK 181/10, z dnia 10.01.2012 r., I OSK 2428/11, z dnia 19.01.2012 r., II OSK 2585/11, dostępne na stronie http//cbois.nsa.gov.pl). W powołanym postanowieniu z dnia 10.01.2012 r. NSA wskazał, że "dopuszczenie do złożenia skargi przez organ I instancji doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w sprawie w dwóch instancjach. Spór między nimi sprowadzałby się do różnego stanowiska co do prawidłowości poszczególnych decyzji. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej". Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdzie Wójt Gminy [...] najpierw występuje jako organ wydający decyzje, a teraz wnosi skargę jako strona. Zaakceptowanie takiej sytuacji musi budzić wątpliwości co do bezstronności postępowania, a ponadto narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Sąd zwraca również uwagę na bardzo istotny fakt, a mianowicie odrzucenia przez WSA w Rzeszowie już uprzednio skargi Wójta Gminy [...], złożonej na zapadłe w toku niniejszego postępowania administracyjnego postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] września 2009 r. w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania. Odrzucenie skargi nastąpiło prawomocnym postanowieniem WSA w Rzeszowie z dnia 11 stycznia 2010 r., II SA/Rz 1006/09, a jego powodem było wniesienie skargi przez Wójta będącego jednocześnie organem I instancji. Znając stanowisko Sądu Wójt Gminy [...] mógł zatem, po podjęciu zawieszonego postępowania w sprawie nabycia przez PGKiM w [...] w likwidacji prawa wieczystego użytkowania działek nr 3505, 3529, 3522, wyłączyć się od rozpatrzenia tej sprawy, jeśli chciał reprezentować Gminę [...] jako stronę w dalszym postępowaniu przed organami administracji i przed Sądem. Należy również dodać, że w ww. postanowieniu z dnia 11 stycznia 2010 r. II SA/Rz 1006/09, WSA w Rzeszowie dodatkowo powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009r. sygn. akt K 32/08, w którym Trybunał stwierdził, że art. 50 § 1 P.p.s.a. w zakresie w jakim pozbawia gminę prawa wniesienia skargi na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) tej gminy w sytuacji gdy decyzja organu odwoławczego ma wpływ na prawa i obowiązki tej gminy lub jej organów- jest zgodny z art. 165 Konstytucji RP. Reasumując Sąd uznał, iż Gmina [...], której organ (Wójt) wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji nie ma legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tejże sprawie. Z tego powodu Sąd odrzucił skargę jako niedopuszczalną, w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. O zwrocie wpisu od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.