II SA/Lu 352/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 marca 2016 r. sprawy ze skargi J.C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J.C. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. L., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, odmówił nakazania M. i S. małż. K. wykonania określonych czynności lub robót budowlanych przy utwardzeniu posesji kostką betonową na działce nr ewid.[...] położonej w miejscowości W. R., gmina G., w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego prawem. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni działki nr ewid.[...] kostką betonową na podsypce piaskowej i tłuczniu kamiennym, w dniu [...] października 2014 r. przeprowadził oględziny przedmiotowej nieruchomości, podczas których ustalił, że roboty te wykonano około 2 lata temu. W ocenie organu inwestycja ta została zrealizowana zgodnie z zasadami wiedzy i sztuki budowlanej oraz nie stwarza zagrożenia dla życia, zdrowia lub mienia. Legalność przedmiotowej inwestycji w toku postępowania kwestionował J. C., który domagał się nakazania przywrócenie wykonanych robót do stanu poprzedniego w miejscu przylegania utwardzenia do budynków gospodarczych ww. strony postępowania, a także wykonania w tym miejscu krawężnika o wysokości ok 20 cm. Powyższe żądanie strona argumentowała tym, że inwestor, wykonując utwardzenie z kostki wzdłuż jego budynków inwentarskich i gospodarczych, naruszył fundament zabierając ziemię, a także obniżył teren działki o ok. 20-30 cm pod tymi budynkami. Organ I instancji nie zgodził się z powyższymi zarzutami wskazując, że nie zostały one poparte żadnymi dowodami, zaś przeczą im fotografie przedłożone w toku postępowania przez S. K., z których wynika, iż ubytki w ścianie budynku J. C. istniały już przed wykonaniem spornych robót budowlanych. Decyzja organu I instancji została skierowana do inwestorów, a także do następujących osób, dodatkowo uznanych za strony postępowania: J. C., C. C. i J. Ł.. Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji, złożonego przez J. C., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją ostateczną z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] – zaskarżoną w niniejszej sprawie – utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy zaaprobował ustalenia zawarte w decyzji pierwszoinstancyjnej oraz stwierdził, że w zaistniałym stanie faktycznym – pomimo, że sporne roboty budowlane zostały wykonane bez wymaganego zgłoszenia – nie zachodziły podstawy do nałożenia na inwestorów obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Organ drugiej instancji nie dopatrzył się przy tym zarzucanych w odwołaniu naruszeń Prawa budowlanego, czy też przepisów postepowania, w szczególności dotyczących przeprowadzenia dowodu z oględzin. Decyzja organu odwoławczego została skierowana do tego samego kręgu stron, co decyzja organu pierwszej instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję złożył J. C.. Skarżący, nie precyzując wniosków procesowych, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja jest dla niego "bardzo krzywdząca" i została wydana "z pogwałceniem prawa stanowionego", zwłaszcza wobec faktu, iż przedmiotowe utwardzenie terenu działki nr ewid.[...] zostało wykonane w warunkach samowoli budowlanej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Na wstępie podnieść należy, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również np. stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo, że skarżący wnosił o jego uchylenie. Ponadto stosownie do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga zasługuje na uwzględnienie właśnie z przyczyn uwzględnionych przez Sąd z urzędu, a dających podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa. Wadliwość wydanych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć organów obu instancji wynika z faktu, iż zostały one podjęte w postępowaniu, w którym przymiot strony przyznany został osobie nieżyjącej. Jak wynika z akt sprawy, do grona osób uznanych za strony przedmiotowego postępowania zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji zaliczyły C. C., ustalając jego adres zamieszkania jako: [...], [...] (czemu dano wyraz w wykazach stron zawartych w końcowych częściach decyzji obu instancji). W konsekwencji decyzje organów obu instancji zostały również wobec tej osoby skierowane i przesłane na powyższy adres. Co więcej, z akt sprawy wynika, że decyzja organu I instancji została pod wskazanym adresem odebrana przez dorosłego domownika (K. C. podającego się za syna adresata – kopia potwierdzenia odbioru, k. 68 akt adm. I inst.), przez co organ I instancji uznał ją za doręczoną ww. stronie skutecznie. Przesyłka zawierająca decyzję drugoinstancyjną, skierowana do C. C., została natomiast zwrócona do siedziby organu z adnotacją "adresat pod wskazanym adresem jest nieznany" (k. 31 akt adm. II inst.). Organ drugiej instancji pozostawił ją w aktach sprawy nie ponawiając próby doręczenia, co również świadczy o przyjęciu skuteczności doręczenia. Tymczasem w toku postępowania sądowego w niniejszej sprawie, podczas próby doręczenia C. C. odpisu pisma procesowego innego uczestnika postępowania - S. K. z dnia [...] grudnia 2015 r., ujawniła się okoliczność, iż C. C. nie żyje. Skierowana do niego przesyłka została bowiem zwrócona do Sądu z adnotacją: "adresat zmarł" (k. 52 akt sądowych). Sąd zwrócił się w tej sytuacji do Urzędu Stanu Cywilnego w G. z prośbą o nadesłanie skróconego odpisu aktu zgonu C. C., ostatnio zamieszkałego pod adresem: W. R. 90, [...]. W odpowiedzi uzyskał żądany dokument (k. 66 akt sądowych), z którego wynika, że C. C. nie żyje od dnia [...] stycznia 2005 r., co oznacza, że zmarł jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że prowadzenie postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie żyje, i wydanie w stosunku do niej decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia [...] listopada 2001 r., sygn. akt I SA 2462/99 Lex nr 82653; z dnia [...] września 2002 r., sygn. akt I SA 428/01, OSP 2004/3/33, Lex nr 83698; z dnia [...] marca 2008 r., sygn.. akt I OSK 1959/06, Lex nr 505429, czy też z dnia [...] września 2009 r., sygn.. akt I OSK 1429/08, Lex nr 595138). Powyższe stanowisko w pełni zasługuje na aprobatę. Należy bowiem zauważyć, że jeśli stroną postępowania jest osoba fizyczna, o jej prawach czy obowiązkach można orzec, jeśli ma zdolność prawną. Ta ostatnia na gruncie art. 8 k.c. pojawia się co do zasady wraz z urodzeniem oraz kończy się wraz ze śmiercią osoby. Przymiot strony, przysługujący osobie fizycznej wygasa zatem wraz z jej śmiercią, a to oznacza, że nie tylko nie można wszcząć postępowania ani wydać w stosunku do osoby zmarłej decyzji, ale także, że nie może ta decyzja, z powodu braku możliwości fizycznego jej doręczenia, wywołać odpowiednich skutków prawnych (por. wyrok NSA z dnia [...] lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1187/11, Lex nr 1260058). Skoro zatem w przedmiotowej sprawie wśród osób, w stosunku do których skierowane zostały decyzje organów obu instancji, znalazła się osoba nieżyjąca, rozstrzygnięcia te uznać należy za obarczone wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. co czyni koniecznym stwierdzenie ich nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Podkreślić należy, że na ocenę o zaistnieniu w niniejszej sprawie powyższej wady nie ma wpływu to, czy organy wiedziały o śmierci wskazanej wyżej strony postępowania oraz, czy ich ewentualna niewiedza była zawiniona czy też nie (por. wyrok NSA z dnia [...] grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 140/11, Lex nr 1149167; wyrok WSA w Warszawie z dnia [...] listopada 2011 r., sygn.. akt I SA/Wa 2406/10, Lex nr 1150790). Rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji weźmie pod uwagę powyższe ustalenia i określi właściwy, aktualny krąg stron postępowania, którym należy zapewnić w nim udział i do których należy kierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcia (w miejsce nieżyjącego C. C. ustali jego następców prawnych). Wobec konieczności wyeliminowania dotychczasowego błędu organów obu instancji w tym zakresie, za przedwczesne na obecnym etapie postępowania uznać natomiast należy merytoryczne badanie zasadności motywów zaskarżonych rozstrzygnięć. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania, zawarte w pkt II sentencji, znajduje natomiast uzasadnienie w dyspozycji art. 200 p.p.s.a.