VII SA/Wa 1393/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M. K. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267) - po rozpatrzeniu zażalenia M. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2013 r., odmawiające wszczęcia na wniosek M. K., A. S. oraz B. R. postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty . z dnia . marca 2010 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Przedsiębiorstwu Oczyszczania Miasta [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (obecnie [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]) pozwolenia na budowę Zakładu Zagospodarowania Odpadów wraz z obiektami infrastruktury technicznej oraz zjazdu w [...]– utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że wnioskodawcy nie posiadają interesu prawnego do wszczęcia postępowania. Powołując się na przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stwierdził, że nieruchomości wnioskodawców, z posiadania których wywodzą swój interes prawny nie znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. W odniesieniu do nieruchomości skarżącego wskazał, że działka nr ew. [...] jest oddalona o ok. 234,00 m od granicy z najbliższą działką inwestycyjną nr ew. [...]; działka nr ew. [...] - ok. 1.209,00 m od granicy z najbliższą działką inwestycyjną nr ew. [...]; działka nr ew. [...] w odległości ok. 741,00 m granicy z najbliższą działką inwestycyjną nr ew. [...]; działka nr ew. [...] jest oddalona o ok. 175,00 od granicy z najbliższą działką inwestycyjną nr ew. [...]; działka nr ew. [...] bezpośrednio sąsiaduje z nieruchomością inwestycyjną stanowiącą działkę nr ew. [...]; działka nr ew. [...] jest oddalona o ok. 39,00 m od najbliższej nieruchomości inwestycyjnej stanowiącej działkę nr ew. [...]. Organ w pierwszej kolejności wskazał, że nieruchomości wnioskodawców są usytuowane w znacznej odległości od nieruchomości inwestycyjnych. Stwierdził, że analiza akt sprawy wykazała, że projektowana inwestycja nie niesie ze sobą jakichkolwiek ograniczeń w sposobie zagospodarowania nieruchomości wnioskodawców, powołał się w tym zakresie na odpowiednie zapisy zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jaki powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), wskazując: § 13 (związany z przesłanianiem obiektów), § 12 (odległości budynku od granicy z sąsiednią działką budowlaną), § 19 (odległość wydzielonych miejsc postojowych dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi), § 36 (odległość pokryw i wylotów wentylacji ze zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe od granicy działki sąsiedniej oraz od okien i drzwi pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), § 60 ust. 1 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych). Organ wskazał również, że dokumentacja projektowa nie przewiduje zmiany spływu wód powierzchniowych na nieruchomości należące do wnioskodawców, nie wynika z niej pozbawienie nieruchomości wnioskodawców dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów. Sporna inwestycja nie niesie za sobą również ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji elektromagnetycznych (§ 314 ww. rozporządzenia oraz rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów – Dz. U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883). W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy stwierdził, że działki wnioskodawców znajdują się w znacznej odległości od nieruchomości inwestycyjnej, a także obiektów inwestycyjnych, zaś wnioskodawcy swój interes prawny opierają w szczególności na okoliczności, że realizacja spornej inwestycji doprowadzi do wybudowania obiektu, który będzie źródłem immisji dotykających ich nieruchomości. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego wykazała, że w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] marca 2010 r. nie była przeprowadzona ponowna ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Powyższe dowodzi, że postępowanie to nie wymagało udziału społeczeństwa w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. Nie podzielił stanowiska strony, że postępowanie wymagało udziału społeczeństwa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r. złożył M. K.. Zarzucił organowi błędne uznanie, że nie posiada interesu prawnego. Wskazał, że jest właścicielem nieruchomości bezpośrednio graniczącej z nieruchomością inwestycyjną zatem posiada interes prawny, bo nieruchomość jego znajduje się w obszarze oddziaływania. Podniósł, że ustalenie stron postępowania powinna nastąpić na podstawie art. 28 k.p.a. bowiem inwestycja wymagała udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. Zarzucił brak ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji, które powinno być ustalone na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie składowania odpadów (Dz. U z 2013 r. Nr 523). Skoro decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych została uchylona, organ winien przeprowadzić ustalenia w zakresie obszaru oddziaływania. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Biorąc pod uwagę powyższe uznać należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów procesowych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r., który utrzymał w mocy postanowienie organu nadzoru budowlanego I instancji, wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Przepis ten, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. W niniejszej sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru uznał, że wnioskodawcy, w tym skarżący, nie posiadają interesu prawnego do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2010 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że odmowa wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. może mieć miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, nie wymagających przeprowadzenia dowodów, prowadzenia postępowania wyjaśniającego ani rozważań w przedmiocie wykładni przepisów. Tylko wówczas, tj. w takim przypadku, kiedy nie ma żadnej wątpliwości, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie posiada interesu prawnego w tym postępowaniu, prawidłowym jest zastosowanie ww. regulacji prawnej. W innych przypadkach postępowanie wszczyna się zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., a to dopiero stwarza możliwości do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2014 r. sygn. II OSK 2271/12 LEX nr 1483446, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 28 marca 2014 r. sygn. VII SA/Wa 2250/13 LEX nr 1466131, z dnia 7 marca 2013 r. sygn. VII SA/Wa 1771/12 LEX nr 1321646, z dnia 5 lutego 2013 r. sygn. VII SA/Wa 1587/12 LEX nr 1326833, z dnia 5 lutego 2013 r. sygn. VII SA/Wa 1163/12 LEX nr 1326821). Zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. jest zatem możliwe, jeżeli na podstawie samego wniosku, bez przeprowadzania jakichkolwiek dowodów i szczegółowej analizy, można stwierdzić, że wnioskodawca nie jest stroną postępowania. Taka sytuacja nie wystąpiła natomiast w niniejszej sprawie. Organ dokonał analizy dla wykazania, że wnioskodawcy nie posiadają interesu prawnego. W stosunku do skarżącego, organ odwoławczy jest niekonsekwentny w ocenie jego interesu prawnego, raz przyznaje, że działka skarżącego o nr ew. [...] graniczy bezpośrednio z nieruchomością inwestycyjną, żeby w dalszej części uzasadnienia zaprzeczyć temu faktowi i wskazać, że nieruchomości wnioskodawców, a więc i skarżącego, znajdują się w znacznej odległości od nieruchomości inwestycyjnych i nie znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Jak wynika z akt sprawy, jedna z działek należących do M. K., o nr ew. [...] graniczy bezpośrednio z nieruchomością inwestycyjną co już czyni ocenę organów o braku interesu prawnego skarżącego za nieprawidłową. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 czerwca 2014 r. (sygn. akt II OSK 150/13, treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), żądanie osoby nie wszczyna postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdy żądanie wszczęcia zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, tzn. gdy z podania w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie. W każdym innym przypadku zatem, kiedy brak interesu prawnego wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania nie jest tak oczywisty, budzi wątpliwości bądź wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania ale kontynuować je i w jego trakcie ustalić status prawny żądającego wszczęcia postępowania Rozpoznając sprawę ponownie, organ odwoławczy rozpatrzy zażalenie skarżącego na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, podda ocenie, czy rzeczywiście wniosek o stwierdzenie nieważności nie pochodzi od stron postępowania w rozumieniu art. 28 ustawy Prawo budowlane. Przymiot strony, w niniejszym postępowaniu powinien być analizowany z punktu widzenia obszaru oddziaływania spornej inwestycji, a ten z kolei nie może wynikać li tylko z analizy dochowania przepisów w zakresie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki, ale także uwzględniać charakter obiektu. Dla powyższej analizy bez znaczenia będzie także to, że wnioskodawcy nie uczestniczyli w postępowaniu zwykłym w charakterze strony. W świetle powyższych okoliczności zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymujące w mocy odmowę wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), co uzasadnia jego uchylenie. Z wymienionych przyczyn, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w pkt I wyroku, rozstrzygając w pkt II na mocy art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.