I SA/Bk 1217/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Melezini, Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, sędzia WSA Jacek Pruszyński (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi K.F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o zastosowanie zwolnienia od podatku od nieruchomości w ramach pomocy de minimis oddala skargę Pismem z dnia [...] lutego 2015 r. Pan K. F. (dalej powoływany także jako "Skarżący") zgłosił zamiar skorzystania ze zwolnienia od podatku od nieruchomości w ramach pomocy de minimis (warunki skorzystania ze zwolnienia określono w uchwale nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia [...].06.2014 r.). Do pisma tego dołączono wniosek o przywrócenie terminu do zgłoszenia zamiaru skorzystania ze zwolnienia. We wniosku wyjaśniono, że postanowienie o przysądzeniu nieruchomości objętej zwolnieniem wydano w dniu [...] września 2014 r. Postanowienie to stało się prawomocne z dniem [...] października 2014 r., jednakże dopiero w dniu [...] lutego 2015 r. Skarżący otrzymał prawomocny odpis tego postanowienia i dopiero w tym dniu ustała przyczyna zwłoki w zgłoszeniu zamiaru skorzystania ze zwolnienia (zgodnie z powołaną wyżej uchwałą termin zgłoszenia wynosił miesiąc od zajścia zdarzenia skutkującego możliwość powstania zwolnienia - tu: od nabycia własności nieruchomości). Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. Nr [...] Burmistrz C. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do zgłoszenia zamiaru skorzystania ze zwolnienia w ramach pomocy de minimis. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdzono, że miesięczny termin na zgłoszenie wniosku, o którym mowa w § 2 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej w C. z dnia [...] czerwca 2014 r., Nr [...] ma charakter materialny, w związku z czym nie można go przywracać. Zdaniem organu I instancji postępowanie mające na celu przywrócenie uchybionego terminu może być prowadzone wyłącznie w odniesieniu do terminów procesowych (co w niniejszej sprawie nie miało miejsca). Na powyższe postanowienie Skarżący wniósł zażalenie, w którym stwierdził, że w braku odpowiednich uregulowań w uchwale dotyczących przywracania terminu do zgłoszenia zamiaru skorzystania ze zwolnienia zastosowanie mają przepisy ordynacji podatkowej. Zdaniem Skarżącego wynikający z uchwały miesięczny termin na zgłoszenie zamiaru skorzystania ze zwolnienia ma charakter procesowy i ma do niego zastosowanie art. 162 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja Podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm., dalej powoływana jako o.p.). Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium podkreśliło, że przedmiotowa sprawa nie dotyczy przyznania (lub odmowy) zwolnienia w ramach pomocy de minimis, lecz jedynie przywrócenia terminu do zgłoszenia zamiaru skorzystania ze zwolnienia. Kolegium podkreśliło, że owszem, w braku odpowiednich uregulowań dotyczących przywracania terminów zastosowanie mają przepisy Ordynacji podatkowej. Te jednak - art. 162 o.p. - dopuszczają przywracanie jedynie terminów procesowych. Zdaniem organu II instancji termin zgłoszenia zamiaru skorzystania ze zwolnienia (uregulowany w § 2 ust. 3 uchwały z dnia 10 czerwca 2014 r.) ma charakter materialny, a nie procesowy, w związku z czym nie mógł być przywrócony na podstawie art. 162 o.p. Kolegium stwierdziło, że o materialnym charakterze analizowanego terminu wskazują następujące okoliczności: (1) termin ten został uregulowany w akcie prawa materialnego (uchwale w sprawie zwolnień w ramach pomocy de minimis), a nie procesowego; (2) z § 2 uchwały wynika, że warunkiem skorzystania ze zwolnienia jest uprzednie zgłoszenie zamiaru skorzystania z tego zwolnienia. Przekroczenie tego terminu nie powoduje więc żadnych konsekwencji w sferze uprawnień procesowych strony, lecz jest przeszkodą do podjęcia rozstrzygnięcia merytorycznego pozytywnego dla wnioskodawcy (takim rozstrzygnięciem pozytywnym, w przypadku podatnika będącego osobą fizyczną, byłaby decyzja uwzględniająca zwolnienie z podatku od nieruchomości uregulowane w uchwale z dnia [...].06.2014 r.). Zdaniem kolegium, niedokonanie określonej czynności (tu - niezgłoszenie zamiaru skorzystania ze zwolnienia) w terminie określonym uchwałą organu stanowiącego Gminy) skutkuje niemożność realizacji materialnoprawnego (a nie procesowego) uprawnienia do skorzystania ze zwolnienia. Terminu na dokonanie takiej czynności nie można więc było przywracać na podstawie art. 162 o.p. - nie dotyczył on żadnej czynności w ramach toczącego się postępowania podatkowego (postępowanie takie nie było nawet zainicjowane). Z powyższym postanowieniem nie zgodził się Skarżący i w złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skardze zarzucił naruszenie: – art. 165a § 1 w zw. z art. 162 o.p. poprzez niezasadną odmowę wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o zastosowanie zwolnienia od podatku od nieruchomości; – § 2 ust. 3 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia [...] czerwca 2014 r. w sprawie zwolnień od podatku od nieruchomości udzielanych w ramach pomocy de minimis, poprzez przyjęcie, że termin określony w tym przepisie ma charakter materialny, przez co nie podlega przywróceniu; – art. 7 ust. 3 ustawy z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 95, poz. 613 ze zm.) w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015, poz. 1515), poprzez przyjęcie, że termin określony w uchwale nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia [...] czerwca 2014 r. w sprawie zwolnień od podatku od nieruchomości udzielanych w ramach pomocy de minimis, jest wiążący. W ocenie Skarżącego, § 2 ust. 3 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia [...] czerwca 2014 r. w sprawie zwolnień od podatku od nieruchomości udzielanych w ramach pomocy de mini mis jest terminem prawa procesowego, ze wszelkimi tego konsekwencjami, w tym również z możliwością jego przywrócenia na zasadach określonych w art. 162 o.p. W odpowiedzi na skargę, Kolegium podtrzymując stanowisko w sprawie, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Przepis art. 162 o.p. przewiduje możliwość przywrócenia terminu procesowego zawitego w przypadku jego uchybienia. Instytucję przywrócenia terminu stosuje się do terminów procesowych, nie stosuje się jej do terminów materialnych. Terminami materialnymi są terminy, z którymi związane są skutki prawne w płaszczyźnie prawa materialnego, a więc w zakresie praw i obowiązków podmiotów stosunków prawnych, natomiast terminami procesowymi okresy do dokonania czynności procesowej przez uczestników postępowania sądowego lub administracyjnego. Różnica pomiędzy terminem materialnym, a terminem procesowym sprowadza się do różnych płaszczyzn skutków prawnych ich uchybienia. Uchybienie terminu materialnego wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym. Natomiast uchybienie terminu procesowego wywołuje skutek prawny w płaszczyźnie procesowej, przez uzależnienie skutków czynności procesowej od zachowania terminu. Zaklasyfikowanie określonego terminu do terminu materialnego lub terminu procesowego powinno być oparte na kryterium zamieszczenia normy prawnej, wyznaczającej termin, w ustawie materialnej, czy ustawie procesowej. Założenie to generalnie można uznać za słuszne, należy jednak pamiętać, że w polskim systemie prawnym ustawodawca z różnych względów nie przestrzega rozdziału regulacji materialnej i regulacji procesowej, zamieszczając w ustawach materialnych normy procesowe, bądź z kolei w ustawach procesowych normy materialne. Dlatego też założenie to nie może być uznane za wyłącznie miarodajne, a zatem w kwestiach wątpliwych winien być oceniany skutek prawny uchybienia terminu. W takich przypadkach zatem przesądzać winno to, czy uchybienie terminu wyłącza powstanie stosunku materialnoprawnego, czy ogranicza się jedynie do bezskuteczności procesowej czynności, co tylko w następstwie może wpłynąć na sytuację materialnoprawną jednostki. W pierwszym przypadku będziemy mieć do czynienia z terminem materialnym, w drugim z terminem procesowym (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22 listopada 2007 r., I SA/Bd 675/07, LEX nr 368173). Przenosząc te rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, Sąd podziela stanowisko organów w kwestii zakwalifikowania terminu określonego w § 2 ust. 3 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia [...] czerwca 2014 r. jako terminu prawa materialnego. Należy przywołać w tym zakresie za organem następujące argumenty. Sporny termin został uregulowany w akcie prawa materialnego, tj. uchwale w sprawie zwolnień w ramach pomocy de minimis. Warunkiem skorzystania ze zwolnienia jest uprzednie zgłoszenie zamiaru skorzystania z jego zwolnienia. Zgodnie z § 5 uchwały niespełnienie warunków określonych uchwałą, w tym niezgłoszenie zamiaru skorzystania ze zwolnienia w odpowiednim terminie skutkuje utratą prawa do zwolnienia. Przekroczenie spornego terminu nie powoduje natomiast żadnych konsekwencji w sferze uprawnień procesowych strony, jest przeszkodą do podjęcia rozstrzygnięcia merytorycznego pozytywnego dla wnioskodawcy. Niedokonanie zatem czynności polegającej na niezgłoszeniu zamiaru skorzystania ze zwolnienia w terminie określonym uchwałą spowodowało, że niemożliwa była realizacja materialnoprawnego uprawnienia do skorzystania ze zwolnienia. Niezasadny jest zarzut dotyczący niezgodności uchwały nr [...] z art. 7 ust. 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Zgodnie z tym przepisem Rada gminy, w drodze uchwały, może wprowadzić inne zwolnienia przedmiotowe niż określone w ust. 1 oraz w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw. W doktrynie wskazuje się, że w przepisie tym nie ma żadnych kryteriów ani ograniczeń dotyczących wprowadzania przez rady gmin zwolnień z podatku od nieruchomości, z wyjątkiem uwzględnienia przepisów regulujących zasady udzielania pomocy publicznej. Pozostawienie radzie gminy dużej swobody przy określaniu zwolnień jest uzasadnione tym, że wpływy z podatku od nieruchomości w całości stanowią dochód budżetu gminy, a rada gminy - jako organ władzy lokalnej - jest organem najbardziej właściwym do decydowania o potrzebie stosowania i rodzajach zwolnień podatkowych na danym terenie. Rada gminy nie może wprowadzać zwolnień generalnych, tzn. takich, które zwalniają od podatku wszystkich ustawowych podatników. Nadto wprowadzane mogą być jedynie zwolnienia przedmiotowe (por. L. Etel, Komentarz do art. 7 ustawy o podatku od nieruchomości, LEX, 2012). Z tych względów, zdaniem Sądu, nie ma podstaw do uwzględnienia twierdzenia, że upoważnienie zawarte w art. 7 ust. 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych nie pozwala na określenie przez radę gminy warunków skorzystania z wprowadzanego zwolnienia. Mając na uwadze powyższe ustalenia należy stwierdzić, że termin do zgłoszenia zamiaru skorzystania ze zwolnienia określony w § 2 ust. 3 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia [...] czerwca 2014 r. nie może być przywrócony w oparciu o art. 162 § 1-3 o.p., ponieważ zgodnie z § 4 tegoż artykułu przepisy § 1-3 art. 162 o.p. stosuje się tylko do terminów procesowych. W tej sytuacji prawidłowo zastosowano art. 165a o.p. odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie wnioskowanego przez skarżącego przywrócenia terminu. Mając na uwadze powyższe ustalenia i wnioski, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji.