I OSK 1841/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Jolanta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 27 września 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji P. z siedzibą w Warszawie od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SAB/Wa 476/15 o odrzuceniu skargi Fundacji P. z siedzibą w Warszawie na bezczynność Ministra Pracy i Polityki Społecznej w przedmiocie udostępnienia akt postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SAB/Wa 476/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Fundacji P. z siedzibą w Warszawie na bezczynność Ministra Pracy i Polityki Społecznej w przedmiocie udostępnienia akt. W uzasadnieniu postanowienia podano, że ww. Fundacja, dalej także skarżąca, pismem z dnia 30 września 2015 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Pracy i Polityki Społecznej w przedmiocie udostępnienia akt sprawy. Minister Pracy i Polityki Społecznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niewezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na wezwanie Sądu I instancji, czy przed wniesieniem skargi na bezczynność Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie udostępnia akt sprawy skarżąca występowała z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa do tego organu na niezałatwienie sprawy w terminie, skarżąca w piśmie z dnia 1 kwietnia 2016 r. podała, że występowała z takim wezwaniem, na dowód czego załączyła pismo z dnia 23 września 2015 r. skierowane do Ministra Pracy i Polityki Społecznej zatytułowane "Skarga na bezczynność organu prowadzącego kontrole organizacji pożytku publicznego – Fundacji P. Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 56 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., odrzucił skargę. Przytaczając treść art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. podał, że przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Wyczerpanie stosownych środków zaskarżenia jest podstawową przesłanką dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego. W przypadku skargi na bezczynność organu wyczerpanie środków zaskarżenia następuje poprzez wniesienie środka przewidzianego w art. 37 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej k.p.a. W ocenie Sądu I instancji, ze zgromadzonego w sprawie materiału wynika, że przed wniesieniem skargi do Sądu na bezczynność Ministra Pracy i Polityki Społecznej, skarżąca nie wyczerpała trybu przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a., gdyż nie wniosła stosownego wezwania do usunięcia naruszenia prawa do tego organu. Za dopełnienie tego wymogu nie można uznać wskazanego przez skarżącą pisma z dnia 23 września 2015 r. skierowanego do organu, bowiem już tytuł tego pisma wskazuje, że jest ono skargą na bezczynność organu, a nie wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Niezłożenie wymaganego wezwania do usunięcia naruszenia prawa z odpowiednim wyprzedzeniem przed ewentualnym wniesieniem skargi, a więc z co najmniej z trzydziestodniowym wyprzedzeniem wynikającym z terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej, zakreślonych w art. 35 k.p.a., stanowi brak formalny skargi skutkujący jej odrzuceniem. Dopóki stronie przysługuje prawo wniesienia do organu jakiegokolwiek środka prawnego, dopóty wniesienie skargi do sądu administracyjnego jako przedwczesne jest niedopuszczalne, gdyż postępowanie sądowoadministracyjne nie może zostać uruchomione, jeżeli nie zostały wykorzystane środki weryfikacji kwestionowanych działań dostępne w postępowaniu administracyjnym podmiotowi, który chce uruchomić postępowanie sądowoadministracyjne. Istotą i celem takiego środka jest stworzenie dodatkowych możliwości autorewizji własnego działania przez ten organ, który pozostaje w bezczynności. Sąd I instancji, przytaczając art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. podniósł, że za niedopuszczalną uznaje się skargę, która została wniesiona przed zainicjowaniem postępowania przed organem administracji. Fundacja P. z siedzibą w Warszawie zaskarżyła powyższe postanowienie w całości skargą kasacyjną, w której zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 37 § 1 k.p.a. oraz art. 35 i 36 k.p.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przez przyjęcie przez Sąd I instancji, że pismo z dnia 23 września 2015 r. nie spełnia wymogów zawartych w art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., "bowiem sam tytuł tego pisma wskazuje na to iż jest ono skargą na bezczynność organu, a nie wezwaniem do usunięcia naruszeń prawa.", o którym stanowi art. 35 k.p.a i 36 k.p.a, co skutkowało oddaleniem skargi i uznaniem jej za niedopuszczalną (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 1 p.p.s.a.), przez błędne przyjęcie, że tytuł, a nie treść pisma określa ramy prawne skargi; 2) art. 149 § 1 p.p.s.a. przez pozostawienie bez rozpoznania czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa przez nierozpoznanie czy zachowanie organu nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych z mocy ustawy, w tym art. 12 k.p.a.; 3) art. 145 p.p.s.a. przez nierozpoznanie istoty sprawy w związku z brakiem odniesienia się przez Sąd do tego, co było powodem skargi, czyli odmowa dostępu do akt sprawy i zaniechanie zbadania zgłoszonych zarzutów przez skarżącego, a zarazem bezkrytyczne przyjęcie, że zaistniały przesłanki do uznania skargi za niedopuszczalną w związku z rzekomym naruszeniem prawa materialnego przez skarżącego i niewskazaniem terminu do usunięcia naruszeń prawa przez Ministra, mimo wskazanego w piśmie z dnia 23 września 2015 r. art. 35 k.p.a., który w § 2 i § 3 terminy załatwienia sprawy wskazuje; 4) art. 10 k.p.a w związku z art. 71 § 1 k.p.a w związku z brakiem uzasadnienia dla odmowy dostępu do akt, co w związku z obowiązującym organy zapewnieniem stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów (art. 10 § 1 k.p.a.), organ powinien w uzasadnieniu swojej decyzji odnieść się do tych wypowiedzi stron, jak również do innych twierdzeń i zarzutów podnoszonych w trakcie postępowania. Naruszenie przez organ tego obowiązku, stanowić będzie naruszenie prawa procesowego, a to z kolei powinno skutkować uchyleniem zaskarżonych decyzji. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i/lub nakazanie bezzwłocznego udostępnienia akt w sprawie objętej kontrolą Ministra oraz zasądzenie kosztów procesu w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że chociaż przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają, na czym polega stan bezczynności organów administracji publicznej, to w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie prawniczej zgodnie przyjmuje się, że z taką bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, łub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Podniesiono, że w sprawach skarg na bezczynność organu sąd orzeka, biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w czasie wydania orzeczenia sądowego. Jeżeli zatem w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, oznacza to, że organ nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Skarżąca podniosła, że przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest bezczynność Ministra Pracy i Polityki Społecznej w zakresie udostępnienia akt zgodnie z treścią wniosku z 18 września 2015 r. i skargi z 23 września 2015 r. Skarżąca podała, że po wniesieniu w dniu [...] września 2015 r. przez Fundację skargi do Ministra, organ w piśmie z dnia 15 października 2015 r. udzielił jej odpowiedzi, odmawiając wglądu do akt sprawy z uwagi na zmianę kwalifikacji prawnej z art. 71 §1 k.p.a. na art. 244 §1 w zw. z art. 237 k.p.a. Okoliczność ta zdaniem skarżącej kasacyjnie nie ma istotnego znaczenia w sprawie, ponieważ bez względu na tryb, postępowanie zostało zakończone odmową dostępu do akt bez uzasadnienia i po wniesieniu skargi w dniu 23 września 2015 r. Skarżąca podniosła, że odmowa dostępu do akt w dniu 18 września 2015 r. oznaczała naruszenie stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2010 r. sygn. akt OSK 2043/09. Organ administracji jest obowiązany udostępnić na każde żądanie strony akta, czego Minister nie dopełnił. W tej sytuacji stanowisko Fundacji wyrażone pismem z dniu 23 września 2015 r. w której wniosła skargę na bezczynność organu z przywołaniem art. 35 k.p.a. i wniosła o zabezpieczenie akt do czasu rozpoznania niniejszej skargi przez ministra, oznacza, że ustalenia faktyczne w tym zakresie poczynione przez WSA w Warszawie są błędne. Skarga do WSA w Warszawie wniesiona została 30 września 2015 r., a odpowiedź organu z dnia 15 października 2015 r. została wydana już po wniesieniu skargi do Ministra i niezależnie od tego, czy w tym piśmie organ odniósł się jedynie do pisma z dnia 18 września 2015 r., to znając stanowisko Fundacji z pisma z dnia 23 września 2015 r. akt nie udostępnił. Istotą sprawy jest fundamentalne prawo do zapoznania się na każdym etapie postępowania z aktami w sprawie dotyczącej strony i bez względu na czynności podjęte przez organ faktem jest, że do chwili obecnej Fundacja nie uzyskała dostępu do akt sprawy. Z powyższego wynika, że wniesienie skargi do WSA było zasadne i poprzedzone czynnościami objętymi normą prawną z art. 35 k.p.a. i następnymi, czego wydając zaskarżone postanowienie Sąd I instancji nie wziął pod uwagę, ograniczając się do treści nagłówka pisma. Z uwagi jednak na to, że w dacie wystąpienia ze skargą występowała bezczynność, gdyż żądane akta nie zostały udostępnione, Sąd I instancji obowiązany był ocenić, stosownie do przepisu art. 149 § 1 p.p.s.a., czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem skarżącej analiza przebiegu postępowania oraz podejmowanych przez organ czynności w sprawie nie doprowadziła Sąd do wniosku, że w rozpoznawanej sprawie organ dopuścił się bezczynności i stan ten trwa nadal, czyli organ nie rozstrzygnął co do istoty sprawy. Sąd I instancji nie rozpoznał, czy organ nie działał z rażącym naruszeniem prawa ale uznał, że skarga podlega odrzuceniu z przyczyn formalnych. Z takim stanowiskiem Sądu I instancji skarżąca się nie zgadza. Wynika to ze wskazanych powyżej czynności Fundacji i z treści pism z dnia I8 września 2015 r. i 23 września 2015 r. Skarżąca podkreśliła, że postępowanie skargowe toczy się w związku z innym postępowaniem w trybie uprawnień kontroli przez Ministra właściwego Fundacji jako organu pożytku publicznego, które to postępowanie nie jest objęte trybem kończącym się decyzją administracyjną a konsekwencją szczególną jest wystąpienie do KRS-u o wykreślenie wpisu o statusie organizacji pożytku publicznego. Tym samym stanowisko Sądu I instancji o niedopuszczalności skargi na bezczynność organu z powodu wniesienia jej przed zainicjowaniem postępowania jest bezzasadne, ponieważ odmowa dostępu do akt jest postępowaniem samoistnym, a stanowisko organu bezprawne. Inna ocena stanu sprawy pozbawia Fundację prawa czynnego udziału w sprawie na każdym etapie postępowania co gwarantuje ustawa, a treść art. 73 § 1 oraz § 2 k.p.a. i stanowisko "Sądu Najwyższego" wyrażone w postanowieniu z dnia 19 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 2043/09 to potwierdza. Skarżąca podkreśliła, że do dnia złożenia skargi kasacyjnej Fundacja nie uzyskała dostępu do akt sprawy, co spowodowało rażące naruszenie norm prawa, a do czego Sąd I Instancji nie odniósł się. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak również nie ma podstaw do zastosowania art. 189 p.p.s.a., które to okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod uwagę z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną orzeczenia Sądu pierwszej instancji. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę w granicach zakreślonych zarzutami skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie jest zasadna. W myśl art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Stosownie do art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skargi na bezczynność z wyczerpaniem środków zaskarżenia równoznaczne jest wniesienie zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie do organu wyższego stopnia bądź wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jeśli brak jest organu wyższego stopnia (art. 37 § 1 k.p.a.) Zatem warunkiem skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji jest uprzednie złożenie zażalenia, bądź wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 37 § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie nie ma organu wyższego stopnia nad Ministrem Pracy i Polityki Społecznej, zatem skarżący przed wniesieniem skargi na bezczynność tego organu zobowiązany był wezwać tenże organ do usunięcia naruszenia prawa. Trafnie podnosi skarżący w ramach zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 37 § 1 k.p.a. oraz art. 35 i 36 k.p.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., że za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa można uznać skierowane do organu pismo skarżącej z dnia 23 września 2015 r., które to pismo, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji spełnia wymogi zawarte w art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. Pismo to noszące tytuł "Skarga na bezczynność organu prowadzącego kontrole organizacji pożytku publicznego" zawiera w swej treści żądanie "wydania akt sprawy prowadzonej kontroli". W piśmie tym skarżąca kasacyjnie powołuje się na art. 73 § 1 i 2 k.p.a. oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 2043/09, które dotyczą prawa strony postępowania wglądu do akt sprawy. Podkreślenia wymaga, że nie tytuł pisma, lecz jego treść przesądza o intencji jego autora będącego stroną postępowania. W tej sytuacji przyjąć należy, że strona skarżąca kasacyjnie przed wniesieniem skargi w niniejszej spawie wyczerpała służący jej w postępowaniu administracyjnym tryb odwoławczy, co oznacza, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga została przez Sąd pierwszej instancji, z naruszeniem ww. przepisów prawa, bezzasadnie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. odrzucona. Przyjęcie, że skarżąca przed złożeniem skargi wyczerpała służący jej w postępowaniu administracyjnym tryb zażaleniowy obliguje Wojewódzki Sąd Administracyjny do oceny zasadności skargi. W świetle powyższego dalsze podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty uznać należy na obecnym etapie postępowania za przedwczesne. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego w związku z treścią art. 209 p.p.s.a., w którym przyjęto unormowanie, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07, publ. ONSAiWSA z 2008 r., nr 2, poz. 23), a takim jest postanowienie o odrzuceniu skargi.