II OSK 420/18

Dnia 13 marca 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zakładów [...] Sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 października 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 119/16 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi Zakładów [...] Sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w K. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Postanowieniem z 3 października 2017 r., sygnatura akt II SA/Kr 119/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, powołując się na art. 58 § 1 ust. 5a p.p.s.a., odrzucił skargę Zakładów [...] Sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w K. na uchwałę Rady Miasta K. z [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. Skarżąca zaskarżała w całości uchwałę Rady Miasta K. z [...] lipca 2014 r. w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. wskazując, że jest właścicielką nieruchomości gruntowej objętej tym studium, składającej się z działek nr [...] (która uległa podziałowi na działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...]), nr [...] (z której wydzielono działki nr [...],[...],[...],[...]), nr [...], nr [...] i nr [...] (z której wydzielono działkę nr [...]), przy ulicach [...] i [...] w K. Działki te zostały przeznaczone w studium pod tereny zieleni urządzonej. Podnosząc naruszenie interesu prawnego skarżąca stwierdziła, że takie przeznaczenie terenu i odnoszące się do niego ustalenia studium ("istniejąca zieleń urządzona w rejonie ul. [...] i ul. [...] do zachowania i rewitalizacji/rehabilitacji") narusza jej prawo własności poprzez ustalenie dla przedmiotowego terenu przeznaczenia pod zieleń urządzoną, które to przeznaczenie po pierwsze, wyklucza jakąkolwiek przyszłą zabudowę w sytuacji, gdy skarżąca na powołanych działkach planowała budowę zespołu dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami i pełną infrastrukturą, po drugie, czyni zbędnymi regulacje w tym zakresie na etapie uchwalania planu miejscowego. Odnosząc się do pierwszego argumentu skarżąca wskazała, że jej działki znajdują się w bliskim sąsiedztwie terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i takie właśnie przeznaczenie terenów powinno być kontynuowane na jej działkach. Stwierdziła, że studium powinno uwzględniać historyczne przeznaczenie tych terenów, tj. przeznaczenie określone w Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. z 1994 r., w którym przeważająca część działek skarżącej miała charakter mieszkaniowy. W ocenie skarżącej, planowana inwestycja wpisywałaby się zatem w dotychczasowe ukształtowanie i przeznaczenie terenu, co – jak stwierdziła – potwierdzono stosownymi zaświadczeniami organów gminy. Dodała, że 3 marca 2015 r. wystąpiła nawet do Prezydenta Miasta K. o ustalenie warunków zabudowy dla tej inwestycji. Odnosząc się do drugiego argumentu, zdaniem skarżącej, w obecnej sytuacji, jako że już na etapie studium w sposób konkretny i zindywidualizowany doprecyzowano sposób realizacji uprawnień właścicielskich skarżącej poprzez obowiązek zachowania istniejącego terenu zieleni urządzonej, wykluczając możliwość jakiejkolwiek zabudowy, czym w sposób bezpośredni i realny naruszono jej interes prawny, to także uczyniono zbędnym jakiekolwiek regulacje w tym zakresie na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co stanowi o naruszeniu przez gminę przysługujących jej kompetencji planistycznych. Skarżąca wskazała także na naruszenie zasad sporządzania studium poprzez odwołanie się do nieznanego procedurze planistycznej i niejasnego pojęcia "zachowania" istniejącego terenu zieleni urządzonej. Podniosła także zarzut naruszenia procedury planistycznej poprzez wadliwe wykonanie czynności związanych z rozpatrywaniem uwag do projektu studium. Uzasadniając odrzucenie skargi Sąd pierwszej instancji stwierdził, że uchwała zmieniająca studium, jak i samo studium, nie są aktami prawa miejscowego, lecz kierownictwa wewnętrznego, co oznacza, że ich "postanowienia co do zasady nie mogą wpływać na sytuację prawną obywateli i ich organizacji, a więc podmiotów spoza systemu podmiotów administracji publicznej". Niemniej jednak, z uwagi na to, że treść studium w znacznym zakresie determinuje ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sąd stwierdził, że "mimo braku bezpośredniego przełożenia regulacji studium na prawną sytuację obywateli (a w szczególności właścicieli nieruchomości), nie można kwestionować braku jakiegokolwiek oddziaływania studium na sferę uprawnień i obowiązków jednostki. Podkreśla się przy tym, że jedynym środkiem prawnej ochrony podmiotów wobec ustaleń gminnego studium, które poprzez wpływ na treść planu miejscowego w sposób pośredni wpływa na ich sytuację prawną jako właścicieli lub użytkowników wieczystych, jest skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, ale jest to w zasadzie środek potencjalny, którego wykluczyć nie można, ale który będzie mógł odnieść skutek wyjątkowo, albowiem skarżący nie zdoła w zasadzie wykazać, że uchwała w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy - akt wewnętrzny - narusza jego interes prawny lub uprawnienia". Dalej Sąd wskazał, że skarga została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (w brzmieniu obowiązującym do 1 czerwca 2017 r.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarga uregulowana w powołanym przepisie nie jest skargą powszechną (nie ma charakteru actio popularis), "a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia". Interes prawny wnoszącego skargę musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną skarżącego. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialno - prawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. Zaznaczono przy tym, że przedmiotowa uchwała była już przedmiotem oceny zarówno przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (który wyrokiem z 10 kwietnia 2015 r. sygn. II SA/Kr 1548/14 oddalił skargi), jak i Naczelny Sąd Administracyjny (który wyrokiem z 31 maja 2017 r. sygn. II OSK 2298/15 oddalił skargi kasacyjne). W związku z tym, w ocenie Sądu, orzeczenia te mają istotny wpływ na zakres rozpoznania tej sprawy. Sądy dokonały bowiem już kontroli "poprawności zachowania procedury uchwałodawczej w całości". Z uwagi na to Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga skarżącej mogła zostać rozpoznana jedynie w granicach, w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, tj. w granicach naruszenia indywidualnego interesu prawnego skarżącej. W konsekwencji ewentualne stwierdzenie nieważności takiego aktu mogło nastąpić tylko w części dotyczącej interesu prawnego skarżącej. Dalej, powołując się na ww. wyrok NSA z 31 maja 2017 r., sygn. II OSK 2298/15, Sąd stwierdził, że "w przypadku skargi złożonej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. badanie legitymacji strony skarżącej wymaga ustalenia nie tylko istnienia po jej stronie interesu prawnego, ale także naruszenia tego interesu (...) Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. Rozpoznając skargę, sąd ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi, być uwzględniona". Zdaniem Sądu, skarżąca nie wykazała, aby zaskarżona uchwała naruszała jej interes prawny lub uprawnienie ani w stosunku do nieruchomości stanowiących jej własność, ani tym bardziej wobec całej uchwały, co było warunkiem przyjęcia skargi do jej merytorycznego rozpoznania. Sąd stwierdził, że legitymacja skargowa przysługuje nie w przypadku posiadania interesu prawnego lub uprawnienia, ale w przypadku, gdy interes prawny lub uprawnienie skarżącej zostałyby zaskarżonym aktem naruszone, przy czym naruszenie to musi wynikać z naruszenia obowiązujących przepisów prawa. Tymczasem Sąd uznał, "że Rada Miasta K. miała uprawnienie zarówno do określenia, że przedmiotowe, niezabudowane tereny pozostaną w przyszłości przeznaczone pod zieleń urządzoną (ZU), a nie pod budownictwo mieszkaniowe, jak również miała prawo zawrzeć w dokumencie studium wytyczne do sporządzania planów miejscowych tj. zawarte w tomie III ogólne zasady zabudowy i zagospodarowania terenu w planach miejscowych. Rada Miasta K. nie miała przy tym obowiązku kierowania się nieaktualnymi już postanowieniami planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego". Zdaniem Sądu, "(n)ie zmienia tej oceny przywoływane w skardze zaświadczenie z dnia 18 sierpnia 2014 r. wydane skarżącej przez Prezydenta Miasta K., że działki skarżącej nie podlegają ustaleniom żadnego obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz określającego ich przeznaczenia według studium. (...) Ustalenia studium nie mają żadnego wpływu na wydanie i treść decyzji o warunkach zabudowy i dopiero uchwalenie planu miejscowego sytuację tę może zmienić. Samo studium zatem nie może w żaden sposób wpłynąć na plany inwestycyjne skarżącej". W skardze kasacyjnej skarżąca, zaskarżając postanowienie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła naruszenie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez odrzucenie skargi w wyniku błędnego uznania, że skarżąca nie jest legitymowana do wniesienia skargi na studium, gdyż nie wykazała naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, w sytuacji, gdy zdaniem skarżącej wykazała po pierwsze, swój indywidualny i konkretny interes prawny, wywodząc jego źródło z przysługującego jej prawa własności do nieruchomości objętych tym studium, po drugie, wykazała, że studium narusza jej interes prawny poprzez wprowadzenie nieistniejących dotąd ograniczeń w sposobie korzystania z prawa własności i zagospodarowania jej nieruchomości. Skarżąca podniosła, że możliwość wniesienia skargi przez właścicielkę nieruchomości objętych studium, na ten akt, jest o tyle istotna, że zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Skarżąca wskazała również, że Sąd pierwszej instancji "nie dokonał (...) rozróżnienia pomiędzy naruszeniem interesu prawnego przez skarżony akt, a naruszeń przezeń porządku prawnego, co skutkowało przeniesieniem rozstrzygnięcia postawionego przez Skarżącą zarzutu naruszenia zasady proporcjonalności w ograniczeniu jej prawa własności na etap oceny legitymacji skargowej". Tymczasem – w ocenie skarżącej – część argumentacji Sądu pierwszej instancji decydująca o odrzuceniu skargi należy do oceny istoty sprawy i pozostaje bez znaczenia na etapie oceny legitymacji skargowej, nie mogąc decydować o odrzuceniu skargi. W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna opiera się o uzasadnione podstawy. Przytoczone w skardze kasacyjnej podstawy kasacyjne dotyczą w istocie tego samego i jedynego w sprawie zagadnienia, mianowicie tego, czy ustalenia zaskarżonego studium naruszają interes prawny skarżącej. W ocenie NSA, skarżąca zarówno w skardze kasacyjnej, jak i w skardze dostatecznie wykazała, że zaskarżone studium narusza jej interes prawny, co stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.), legitymuje ją do wniesienia skargi na tę uchwałę. Przede wszystkim należy odnieść się do kwestii, czy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w ogóle może ("jest zdolne") naruszyć czyjś interes prawny lub uprawnienie. W orzecznictwie sądów administracyjnych było prezentowane stanowisko, według którego studium nie może lub może, ale jest to mało prawdopodobne, naruszyć interes prawny. Wyrazem tego stanowiska jest m.in. orzeczenie NSA z dnia 26 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1027/11. Jednakże NSA zajmował także w tej kwestii inne stanowisko. W szczególności w wyroku z 25 września 2014 r., sygn. akt II OSK 706/13, przyjął, że "dopiero wówczas, gdy są podstawy do przyjęcia, że ustalenia studium naruszają interes prawny skarżących, możliwe jest dokonanie oceny, czy naruszenie to jest zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym". Stanowisko to NSA w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną podziela. Nie jest zatem tak, iż naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, o których mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, postanowieniami studium może mieć miejsce jedynie w sytuacji, kiedy przy uchwalaniu studium zostałyby naruszone zasady i tryb sporządzania studium oraz właściwość organów w tym zakresie. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżących nie musi wiązać się z naruszeniem prawa. Może być tak, że interes prawny skarżących został naruszony, ale w zgodzie z przepisami prawa. W takiej sytuacji skarga wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zostanie oddalona. Ponadto NSA w wyroku z 25 września 2014 r., sygn. akt II OSK 706/13, przyjął, że studium, mimo tego, że nie jest aktem prawa miejscowego, lecz aktem kierownictwa wewnętrznego, może naruszyć interes prawny lub uprawnienie właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy nim objętej. W ocenie składu NSA rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną, stanowisko to także należy zaaprobować. Trafnie bowiem wskazuje się, że naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Trafnie też wskazuje się, że jakkolwiek studium nie jest aktem prawa miejscowego, a aktem prawa wewnętrznego, to jako akt planistyczny kształtuje politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy przy sporządzeniu i uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.). Ustalenia planu miejscowego stanowią konsekwencję ustaleń studium. Dysponując władztwem planistycznym gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale jedynie w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Tym samym istnieje ścisły związek pomiędzy studium i planem miejscowym, który sprawia, że nie można zasadnie twierdzić, iż studium nie ma żadnego znaczenia dla właściciela nieruchomości. Wręcz przeciwnie, studium, mimo że nie jest aktem prawa miejscowego, poprzez to, że wiąże organy gminy przy uchwalaniu planu miejscowego, ma istotne znaczenie dla kształtowania sytuacji prawnej właściciela nieruchomości położonej na terenie gminy. Przy modelu zależności pomiędzy studium i planem miejscowym, przyjętym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie sposób w związku z tym uciec od stwierdzenia, że studium może bezpośrednio i konkretnie naruszać interes prawny lub uprawnienie właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy. W związku z tym trafnie w skardze kasacyjnej podnosi się, że naruszenie interesu prawnego skarżącej przez zaskarżone przez nią studium (a ściślej zmianę studium) uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. polega na tym, że przeznaczono nieruchomości, których jest właścicielką, pod teren zieleni urządzonej. Z uwagi na to, że te ustalenia, na skutek wiążącego organy gminy charakteru studium, będą mogły być przeniesione do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, już studium narusza interes prawny skarżącej. Nie oznacza to jednak, że tym samym studium jest sprzeczne z prawem. Stwierdzenie, że studium narusza interes prawny skarżącej otwiera dopiero drogę do oceny zgodności z prawem tego aktu. Jak to już wyjaśniono, samo naruszenie interesu prawnego legitymuje do wniesienia skargi, natomiast dopiero naruszenie interesu prawnego i prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Stąd przyjąć należy, że wydany w sprawie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 maja 2017 r., sygn. II OSK 2298/15, na który powołał się Sąd pierwszej instancji przy ocenie legitymacji skargowej skarżącej, może mieć znaczenie dla ewentualnego oddalenia skargi, a nie jej odrzucenia. Uwzględniając fakt, że Sąd pierwszej instancji, mimo zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego skargą kasacyjną postanowienia także merytorycznej oceny zaskarżonego studium, ostatecznie skargę odrzucił, czym dał wyraz poprzestaniu na formalnej ocenie skargi skarżącej, sprawa powinna być przed Sądem pierwszej instancji ponownie rozpoznana. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji powinien ocenić, czy zaskarżone studium, z uwagi na ograniczenie skarżącej przysługującego jej prawa własności, jest zgodne z prawem i w razie uznania, że jest, oddalić skargę. Mając to wszystko na uwadze NSA, na mocy art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W związku z wnioskiem skarżącej o przeprowadzenie rozprawy NSA wyjaśnia, że skarga kasacyjna dotyczyła postanowienia Sądu pierwszej instancji kończącego postępowanie w sprawie. W związku z tym, na podstawie art. 182 § 1 p.p.s.a., NSA był uprawniony rozpoznać skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego NSA stwierdza, że w świetle art. 203 i art. 204 p.p.s.a., brak podstaw do takiego rozstrzygnięcia w przypadku, gdy – tak jak w rozpoznawanej sprawie – przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie kończące postępowanie w sprawie, co jednak nie oznacza, że koszty związane z wniesieniem tej skargi kasacyjnej nie mogą być rozliczone w następnie wydanym wyroku, z uwzględnieniem zasad dotyczących zwrotu kosztów postępowania wynikających z art. 200 p.p.s.a. (uchwała NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).