II OSK 1027/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) sędzia del NSA Zofia Flasińska Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółka z o. o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 lutego 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 809/10 w sprawie ze skargi [...] Spółka z o. o. w P. na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 9 lutego 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 809/10 oddalił skargę [...] sp. z o.o. w P. na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z akt sprawy, Rada Miasta Poznania w dniu [...] stycznia 2008 r. podjęła, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.) oraz art. 12 ust.1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej – u.p.z.p.) uchwałę Nr [...]w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P., uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta Poznania z dnia 23 listopada 1999 r. w sprawie uchwalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania", zmienionego uchwałą Nr [...]Rady Miasta Poznania z dnia [...] lipca 2003 r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P.. Pismem z dnia 9 czerwca 2010 r. [...] Sp. z o.o. wniosła do Rady Miasta Poznania wezwanie do usunięcia naruszenia prawa uchwałą z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...]. Następnie Spółka [...] pismem z dnia 16 sierpnia 2010 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 18 stycznia 2008 r. zarzucając jej naruszenie art. 140 k.c. w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zaskarżona uchwała nie narusza objętego konstytucyjną ochroną prawa własności nieruchomości, a w konsekwencji nie ogranicza prawa Skarżącej do dysponowania i zagospodarowania nieruchomości; art. 4, art. 6 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich wadliwe zastosowanie, a w konsekwencji nadużycie władztwa planistycznego Gminy w związku z nadmiernym ograniczeniem prawa Spółki do dysponowania i zagospodarowania gruntu, nieproporcjonalnie do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej oraz ponad usprawiedliwione potrzeby publiczne; oraz art. 8 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez ich wadliwe zastosowanie i nieuzasadnienie w sposób wystarczający, tj. adekwatnie szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie, motywów uzasadniających wskazany w Studium, co do objętego niniejszą skargą obszaru, sposób zagospodarowania tego terenu. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. jest właścicielem nieruchomości gruntowej, działki nr [...], obręb [...], o powierzchni 1,5601 ha, znajdującej się na [...] w P. Nieruchomość ta w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta Poznania z dnia [...] listopada 1999 r., przeznaczona była pod "tereny budowlane i przewidziane do zabudowy". Natomiast uchwałą z dnia [...] stycznia 2008 r. Rada Miasta Poznania uchwaliła nowe Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P., w którym to nieruchomość będąca własnością Spółki, została przeznaczona pod teren parków (symbol ZP). W pierwotnym projekcie nowego Studium tereny te zostały przeznaczone pod teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, a więc pod ten sam rodzaj przeznaczenia co działki sąsiednie. Dopiero w kolejnym, ostatecznym projekcie studium nieruchomość ta uzyskała kwalifikację ZP, czyli "teren parków". Zdaniem skarżącej Spółki uchwała narusza prawo poprzez ograniczenie prawa własności nieruchomości. Ingeruje ona bowiem w stopniu nieuzasadnionym, nieproporcjonalnym oraz nadmiernym w konstytucyjną istotę prawa własności, obejmującego między innymi możliwość korzystania z przedmiotu własności oraz pobieranie z niego pożytków (art. 64 ust. 3 Konstytucji i art. 140 k.c.). Skarżąca Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej [...], znajdującego się w podstrefie BI (BI/ZP) graficznej części Studium. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 9 lutego 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 809/10, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że w kwestionowanym Studium w strefie B obejmującej północną część miasta [...],[...] w kierunkach zmian w zagospodarowaniu przestrzennym 1.2. w jednostce oznaczonej numerami 1.2.3 wymieniono cele publiczne i stwierdzono, że w zakresie realizacji celu publicznego na terenach wyłączonych z zabudowy (a do takich należą tereny oznaczone ZP) obowiązują zasady zawarte w części "Kierunki ochrony środowiska przyrodniczego i jego zasobów" (k. 163 Studium Tom 2 Kierunki). Te kierunki opracowano w pkt 3, (k. 167 Studium tom 2 Kierunki) przy czym w jednostce oznaczonej 3.2.3 wskazano, że wymaga się zachowania i wzbogacania zieleni towarzyszącej zabudowie, w tym zieleni osiedlowej z możliwością wprowadzania obiektów małej architektury związanej z rekreacją mieszkańców, przy czym na terenie parku na [...] dopuszcza się lokalizację obiektów sportowo-rekreacyjnych, (vide jednostka 3.2.5 – k. 167). Zdaniem Sądu Studium tak w wersji pierwotnej jak i zmienionej, nie zawiera postanowień jednoznacznie uniemożliwiających skarżącej wykonywania przysługującego jej prawa własności. Wskazuje jedynie na kierunek rozwoju, który w opinii Rady Miasta jest najbardziej pożądany. Studium nie jest aktem prawa miejscowego i wiąże jedynie organy przy sporządzaniu planów miejscowych. Toteż czym innym jest upatrywanie interesu skarżącej do zaskarżenia Studium w określonej części, a czym innym zarzut naruszenia przez Studium art. 140 k.c. w związku z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 32 ust. 1 i 64 ust. 3 Konstytucji RP. W ocenie Sądu kwestionowana w skardze uchwała nr [...] żadnego ze wskazanych przepisów nie narusza. Natomiast żaden z wymienionych przepisów, nie przewiduje ochrony prawa własności w kategoriach przyszłego potencjalnego zagrożenia prawa własności. Odnosząc się do kwestionowanej w skardze uprzywilejowanej pozycji Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" i naruszeniu w tym zakresie art. 32 ust. 1 Konstytucji, Sąd zarzutu tego nie podzielił, podkreślając, że na terenie Osiedla [...] funkcjonuje od lat duże osiedle mieszkaniowe. Jednostka 3.2.3 w pkt 3 Kierunków – określa w Studium wymagania zachowania i wzbogacania zieleni towarzyszącej zabudowie w tym zieleni osiedlowej ... Z załącznika graficznego Studium złożonego wraz z odpowiedzią na skargę (k. 131 akt) wynika, że działka nr [...] należąca do skarżącej Spółki stanowić będzie jedynie część terenów ZP i została zaznaczona kolorem ciemnoczerwonym. Natomiast pozostałe tereny ZP nie należą do skarżącej i w przypadku uchwalenia planu będą również wyłączone spod zabudowy. To ograniczenie dotyczyć będzie każdego potencjalnego inwestora w tym również Spółdzielni. Toteż nieuzasadnionym jest twierdzenie skarżącej Spółki, że urządzenie parku nastąpi wyłącznie kosztem jej nieruchomości. W ocenie Sądu chybione są zarzuty naruszenia przez zaskarżoną uchwałę art. 4, art. 6 ust. 1, 15 ust. 1, 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. ponieważ przepisy te dotyczą planów zagospodarowania przestrzennego i organ przy uchwalaniu Studium nie mógł ich naruszyć. Zaskarżona uchwała nie narusza również art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Nawet jeśli studium ustala, zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy tereny wyłączone spod zabudowy, a dla danego terenu nie sporządzono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy w trybie decyzji administracyjnej, nie może rozstrzygać na podstawie ustaleń studium. Przepis art. 9 ust. 4 u.p.z.p. adresowany jest do organów gminy i do jego naruszenia dochodzi wówczas, gdy przy sporządzaniu planu ustalenia studium nie są przestrzegane. Nie można również podzielić zarzutu skarżącej, która wskazuje na naruszenie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., który mówi o naruszeniu zasad sporządzania studium, trybu sporządzania studium, a także naruszeniu właściwości organów. Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia studium. W pierwszym rzędzie będzie to podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium (art. 9 ust. 1). Kolejny etap określa w przypadku studium art. 11, a ostatni etap to podjęcie uchwały w przedmiocie uchwalenia zmiany studium. W tym zakresie skarga nie wykazuje aby doszło do naruszenia trybu. Natomiast zasady sporządzania studium dotyczą jego części merytorycznej. W przypadku studium jego zawartość (część tekstowa i graficzna) określa art. 9 ust. 2, przedmiot określa art. 10 ust. 1 i 2 natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa oraz sposobów dokumentowania prac) określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 28 kwietnia 2004 r. w sprawie projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. z 2004 nr 118 poz. 1233). W tym przedmiocie skarga nie wskazuje na żadne konkretne uchybienia, a podniesione zarzuty odnoszą się jedynie do braku akceptacji przez organy podejmujące uchwałę planów inwestycyjnych skarżącej. Dodatkowo podkreślono w wyroku, iż z urzędu Sądowi jest wiadomo, że podczas kontroli sądowej innych spraw nie stwierdzono aby doszło do naruszenia zasad i trybu przy sporządzaniu zmiany Studium uchwalonego [...] stycznia 2008 r. nr [...] (vide: wyroki w sprawach II SA/Po 443/08 z 15 października 2008 r., II SA/Po 1017/08 z 29 lipca 2009 r.). Zdaniem Sądu nie można skarżonej uchwale zarzucić naruszenia art. 8 w zw. z art. 11 k.p.a. Uchwała nr [...] z [...] stycznia 2008 r. w uzasadnieniu podaje powody zmiany dotychczasowego Studium obowiązującego od 23 listopada 1999 r. odwołując się do ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 kwietnia 2004 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, nowelizacji ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2004 r. Nr 49, poz. 464), wreszcie zmian wynikających z ustawy z 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody (Dz.U. z 2001 Nr 3, poz. 21) Studium jest obligatoryjnie sporządzane dla całego obszaru gminy i określa politykę przestrzenną gminy. Toteż uchwała nie może w uzasadnieniu odnosić się do poszczególnych nieruchomości, znajdujących się na terenie gminy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 lutego 2011 r. wniosła [...] Sp. z o.o. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie: 1) art. 140 k.c. w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zaskarżona uchwała nie narusza objętego konstytucyjną ochroną prawa własności nieruchomości, a w konsekwencji nie ogranicza prawa Skarżącej do dysponowania i zagospodarowania jej nieruchomości; 2) art. 4, art. 6 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich wadliwe zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że Gmina nie nadużyła władztwa planistycznego w związku z nadmiernym ograniczeniem prawa Spółki do dysponowania i zagospodarowania gruntu, nieproporcjonalnie do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej oraz ponad usprawiedliwione potrzeby publiczne; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. przez ich wadliwe zastosowanie i oddalenie przez WSA w Poznaniu skargi [...] Sp. z o.o. w sytuacji, gdy zaskarżona uchwała Rady Miasta Poznania z dnia 18 stycznia 2008 r. wydana została z naruszeniem art. 8 w zw. z art. 11 k.p.a., uzasadniającymi jej uchylenie ze względu na nieuzasadnienie w sposób wystarczający, tj. adekwatnie, szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie, motywów uzasadniających wskazany w Studium, co do objętego niniejszą skargą obszaru, sposób zagospodarowania tego terenu; 4) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak ustosunkowania się przez WSA w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów skargi, bądź też ustosunkowanie się do zarzutów skargi w sposób niewystarczający. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Rada Miasta Poznania w odpowiedzi na skargę kasacyjną (pismo z 19 kwietnia 2011 r.) wnosi o jej oddalenie jako bezzasadnej. Pełnomocnik skarżącej w piśmie z dnia 11 maja 2011 r. przesłanym do NSA odnosi się do odpowiedzi Rady na skargę kasacyjną, oraz podtrzymuje stanowisko zajęte w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności wskazujących na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, co należy rozumieć jako akceptację zaskarżonego orzeczenia Sądu pierwszej instancji i brak podstaw prawnych do jego uchylenia. Skarga kasacyjna niemalże w całości stanowi powtórzenie skargi wniesionej do Sądu pierwszej instancji i pomimo wprowadzenia pewnych modyfikacji, nie zmienia to charakteru podniesionych w obu pismach zarzutów. Na wstępie należy podkreślić, że skarga w tej sprawie została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, co znacznie ogranicza jej zakres pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Skargę w tym trybie do sądu administracyjnego może wnieść tylko podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone skarżoną uchwałą lub zarządzeniem organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. W niniejszej sprawie Spółka z o.o. [...] powinna wykazać, że zaskarżoną uchwałą Rady Miasta Poznania z dnia [...] stycznia 2008 r. został naruszony jej interes prawny lub uprawnienie, przy czym naruszenie to musi mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Niemożność wykazania naruszenia konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, prowadzi natomiast do wniosku, że wnoszący skargę nie ma legitymacji procesowej do zaskarżenia uchwały (wyrok NSA z 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964). Uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jakkolwiek mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 u.s.g., jednak jak podkreśla się w orzecznictwie, prawdopodobieństwo uwzględnienia takiej skargi jest niewielkie. Wynika to z faktu, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, jest aktem wewnętrznie obowiązującym jedynie organy gminy. Zatem jedynie pośrednio może wpływać na prawa i obowiązki podmiotów spoza systemu organów administracji publicznej (wyrok NSA z 3 sierpnia 2007 r., II OSK 614/07). Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) postanowieniami studium, może mieć miejsce jedynie w sytuacji, kiedy przy uchwalaniu studium zostałyby naruszone zasady sporządzania studium, istotnie tryb sporządzania lub właściwość organów w tym zakresie (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Ustalenia studium dopóki nie zostaną w odpowiedniej formie uwzględnione w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie mogą stanowić podstawy do wydawania decyzji administracyjnych, bowiem mówiąc najprościej studium nie jest źródłem prawa (wyroki NSA z: 23 czerwca 2010 r., II OSK 1025/09; 22 listopada 2010 r., II OSK 1203/10). Tymczasem w skardze, jak i w skardze kasacyjnej, jakby zapomniano o tym, że uchwała o studium w zasadniczy sposób różni się od uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zarzuty podnoszone przez Skarżącą oraz wnioski i powołane orzecznictwo odnoszą się w rzeczywistości do planu miejscowego, a nie do studium, jak podkreślono to w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Przepisy art. 4, art. 6 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1 u.p.z.p. podniesione w skardze kasacyjnej, a wcześniej w skardze, dotyczą planu miejscowego, a nie studium. Natomiast charakter wiążący ustaleń studium przy sporządzaniu planu miejscowego (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.) jest dyrektywą dla organów gminy, a nie przesłanką do kwestionowania ustaleń studium. Brak zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium może stanowić podstawę zaskarżenia planu, a nie zarzut przeciw studium kiedy jeszcze plan miejscowy nie został uchwalony. Skoro ustaleniami studium realnie i bezpośrednio nie można naruszyć prawa własności, to bezzasadne są również zarzuty oparte na przepisach konstytucyjnych (art. 31 ust. 3 w związku z art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) oraz art. 140 k.c. Zresztą z powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że prawa własności nie można rozumieć jako prawa absolutnego, bowiem może być ono ograniczone w drodze ustawy i taką ustawą, jedną z wielu jest ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 6). Natomiast art. 4 u.p.z.p. precyzuje w jakim zakresie i w jakich formach organy administracji publicznej mogą władczo wpływać na sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. O nadużyciu władztwa planistycznego przez organy gminy w przypadku studium można jedynie mówić w kontekście art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jednak w żadnym z pism strona skarżąca w tej sprawie nie wykazała, aby zostały naruszone zasady sporządzania studium, istotnie naruszono tryb sporządzania studium lub właściwość organów w tym zakresie. Brak więc było podstaw do zastosowania ww. przepisu w tym przypadku. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 8 i 11 k.p.a. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w procedurze planistycznej nie mają zastosowania, nie było więc możliwe ich naruszenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest blankietowy bowiem z jego sformułowania ani też z uzasadnienia nie wynika konkretnie, do których zarzutów nie ustosunkował się Sąd, bądź do których zarzutów ustosunkował się w sposób niewystarczający. Poza tym, naruszenie powyższego przepisu powinno mieć istotny wpływ na wynik sprawy, aby zarzut taki mógł stanowić podstawę skargi kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Powyższe rozważania wskazują, że nie było podstaw do uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji w związku z czym nie zostały naruszone przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. ani też art. 151 p.p.s.a. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.