I OSK 1689/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia NSA Iwona Bogucka Protokolant: asystent sędziego Monika Mamińska po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 713/13 w sprawie ze skarg J. M. B. i P. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 713/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, oddalił skargi J. M. B. oraz P. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], Starosta K., na podstawie art. 122 ust. 1 i 3, art. 124 i art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.", oraz § 2 pkt 1 i tabeli nr 1 stanowiącej załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymywania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883) orzekł o: 1. ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej położonej w L., oznaczonej ewidencyjnie numerami działek [...] i [...], obręb L., gmina Ż. o powierzchni łącznej 94,9400 ha, stanowiącej współwłasność M. K., J. M. B., A. M. B., J. M. B., B. S. K. i T. K., dla której Sąd Rejonowy w K. prowadzi księgę wieczystą nr [...], poprzez zezwolenie P. S.A. z siedzibą w W. na przeprowadzenie trójtorowej elektroenergetycznej linii napowietrznej 2 x 400 kV + 220 kV do stacji Gdańsk I poprzez zdemontowanie istniejącej linii elektroenergetycznej 220 kV oraz wybudowanie w jej miejscu nowego słupa oraz podwieszenie przewodów i osprzętu nowej linii elektroenergetycznej; 2. wyznaczeniu strefy o szerokości 60 m wzdłuż osi linii, w której może wystąpić natężenie pola elektrycznego o wartości większej od 1 kV/m lub natężenie pola magnetycznego o wartości większej od 60 A/m nie może być realizowana zabudowa mieszkaniowa; 3. nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności w pkt 1. Zakres planowanej inwestycji na terenie działek oznaczonych ewidencyjnie numerami [...] i [...] położone w L., przedstawiono w załączniku graficznym stanowiący integralną część decyzji. Jak ustalił organ, decyzją z dnia [...] marca 2006 r., nr [...], Burmistrz Gminy Ż. ustalił lokalizację ww. inwestycji jako celu publicznego. Ponadto w tej sprawie strony przeprowadziły rokowania, a próby porozumienia nie przyniosły rezultatu; natomiast jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego nie będzie możliwe albo spowoduje nadmierne trudności lub koszty, odrębną decyzją ustalone zostanie odszkodowanie. Odwołanie od ww. decyzji wnieśli A. M. B. oraz J. M. B.. Decyzją z dnia [...] maja 2008 r., nr [...], Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W wyniku wniesionej skargi P. S.A. Wojewoda w trybie autokontroli decyzją z dnia [...] maja 2009 r. uchylił w całości własną decyzję z [...] maja 2008 r. oraz decyzję Starosty z [...] kwietnia 2008 r. W związku ze skargą J. M. B. na ww. decyzję autokontrolą, Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 540/09, ww. uchylił decyzję z dnia [...] maja 2009 r. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 404/11, oddalił skargę kasacyjną P. S.A. Z kolei wyrokiem z 18 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 291/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2008 r. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją, a podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił decyzję Starosty K. z [...] kwietnia 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jako powody takiego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał na konieczność zagwarantowania udziału w postępowaniu w obu instancjach aktualnemu współwłaścicielowi ww. działek, tj. P.S.A. w G.. Ponadto załącznik graficzny do decyzji Starosty z [...] kwietnia 2008 r. nie jest zgodny z przebiegiem inwestycji wynikającej z załącznika do decyzji Burmistrza ustalającej lokalizację inwestycji. Z analizy map wynika, że fragment linii 2 x 400 kV od słupa nr [...] nie biegnie po trasie istniejącej linii 220 kV tylko obok niej. Natomiast zarzuty w zakresie rokowań, innego przebiegu linii napowietrznej oraz nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności organ uznał za niezasadne. Nakazał też Staroście rozważenie treści uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1182/08, w odniesieniu do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 6, art. 7, art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a. Organ odwoławczy odnosząc się do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji zgłoszonego przez B. K. stwierdził, że pierwszeństwo ma tryb odwoławczy. Ponadto wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji jest bezcelowe wobec jej uchylenia. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku J. M. B., wnosząc o jej uchylenie w części dotyczącej uzasadnienia. Skarżący zarzucił organowi II instancji istotne dla wyniku sprawy naruszenie przepisów: - art. 124 ust. 3 u.g.n. przez błędną wykładnię użytego w tym przepisie pojęcia "rokowania", a także art. 124 ust. 1 tej ustawy przez jego zastosowanie pomimo, że w skutek braku rokowań, o których mowa w ust. 3, wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości było niedopuszczalne; - art. 107 § 2 K.p.a. w związku z art. 124 ust. 1 u.g.n. przez brak zakreślenia w decyzji terminu, na który udziela się zezwolenia na położenie urządzeń przesyłowych, podczas gdy z prawidłowej interpretacji art. 124 ust. 1 u.g.n. wynika, że decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości powinna zawierać termin na jaki udziela się przedmiotowego zezwolenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku złożyły również P. S.A. z siedzibą w K. (poprzednia nazwa: P. S.A.), wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zarzucając organowi II instancji naruszenie: - art. 138 § 2 K.p.a. przez jego zastosowanie, pomimo że decyzja organu I instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania; - art. 30 § 4 K.p.a. przez jego niezastosowanie, pomimo ustalenia, że w toku postępowania Tadeusz Konieczny przeniósł swój udział we własności nieruchomości na nowy podmiot, P. S.A. w G.; - art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że decyzja Starosty K. z dnia [...] kwietnia 2008 r. w części obejmującej załącznik graficzny obrazujący przebieg inwestycji jest niezgodna z decyzją Burmistrza Gminy Ż. z dnia [...] marca 2006 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W odpowiedzi na obie skargi Wojewoda [...] podtrzymał argumentację zawartą z zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 18 grudnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku połączył sprawy z obu skarg do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz postanowił prowadzić połączone sprawy pod sygnaturą akt II SA/Gd 713/13. P. S.A. w K. wniosły przed rozprawą pismo procesowe, w którym domagając się oddalenia skargi J. M. B., poinformowały, że wystąpiono do Starosty K. z wnioskiem o sprostowanie decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. "z uwagi na oczywistą omyłkę polegającą na niezachowaniu ciągłości oznaczeń naniesionych na mapę ewidencyjną, w szczególności oznaczenia napowietrznej trójtorowej linii elektroenergetycznej 2 x 400 kV + 220 kV na odcinku od słupa [...] do stacji Gdańsk I". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 713/13, oddalając skargę przedstawił charakter postępowania prowadzonego w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. Decyzja wydana w tym trybie musi być zgodna z warunkami wynikającymi z decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 4 ust. 1, art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 6 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Dz. U. z 2012 r. poz. 647, ze zm.). W ocenie Sądu, w tej sprawie takiej zgodności brak, ponieważ w decyzji lokalizacyjnej ustalono bieg linii napowietrznej po istniejącej linii 220 kV, a z decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. wynika, że dotyczy ona ograniczenia korzystania z nieruchomości dla potrzeb budowy linii elektroenergetycznej o przebiegu innym od dotychczas istniejącej linii 220 kV. Ponadto wątpliwości Sądu budziło zastosowane oznaczenie linii jako 400 kV + 220 kV. Nie jest jasne, czy decyzja Starosty dotyczy ograniczenia z korzystania przedmiotowych działek w związku z budową powiązanej linii 400 kV wraz z 220 kV, czy też linii 400 kV na całym odcinku (czyli od działki nr [...]) i powiązania z linią 220 kV i potem znów linii rozdzielonych (na terenie działki nr [...]). Niewątpliwe jest przy tym, że rozdzielone linie biegną po różnych torach, nie jest zatem możliwe, aby obie spełniały przesłankę przebiegu zgodnego z wcześniejszą linią 220 kV. Natomiast jeśli celem ograniczenia miała być tylko budowa linii połączonej, nie zostało jednoznacznie wyjaśnione, dlaczego decyzja organu I instancji dotyczy też działki nr [...] oraz czy wydano odrębną decyzję dla terenu działki nr [...] w celu budowy linii za słupem nr [...]. Tym samym zaistniały podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Oceny tej nie zmieniają dokonane w sprawie sprostowania decyzji Starosty, które nie mogą prowadzić do merytorycznej zmiany decyzji. (art. 113 K.p.a.). Natomiast Sąd nie podzielił stanowiska Wojewody co do skutków procesowych zmiany w trakcie trwającego postępowania jednego ze współwłaścicieli ww. działek. W takiej sytuacji m.in. w razie zbycia prawa na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni (art. 30 § 4 K.p.a.). Skargę J. M. B. Sąd również ocenił jako bezzasadną. Jej zarzuty dotyczą wyłącznie uzasadnienia decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2013 r., a z treści skargi wynika, że skarżący uznaje zasadność samego uchylenia decyzji organu I instancji. Odnosząc się do pominięcia przez organ odwoławczy kwestii terminu ograniczenia korzystania z nieruchomości wskazał na poglądy orzecznictwa i doktryny, z których wynika bądź powinność wyznaczenia takiego terminu bądź jest istotne, aby czasowość zajęcia nieruchomości miała realne odniesienie do decyzji. Jednak z art. 124 ust. 1 u.g.n. wskazanie takiego terminu nie wynika wprost. Mimo tego Sąd opowiedział się za wymogiem wskazania w decyzji takiego terminu. Wynika z tego, że brak takiego wskazania nie oznacza, że decyzja rażąco narusza prawo. Inwestor nie może korzystać z nieruchomości ponad miarę, a niezwłocznie po dokonaniu tych robót stan nieruchomości musi zostać przywrócony do stanu pierwotnego. Ponadto Sąd jako nietrafny ocenił też zarzut wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. bez uprzedniego podjęcia rokowań, o jakich mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., które należy rozumieć szeroko. Wyjaśniając istotę rokowań wskazał m.in., że rokowania mogą zostać zakończone w dowolnym czasie, chociażby gdy w ocenie którejś ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia. Nie przewidziano przy tym jakiejś szczególnej formy ich zakończenia. Oznacza to, że strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy na ich skutek dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć. W tym zakresie w zaskarżonej decyzji organ wskazał, że odpowiednie dokumenty na przeprowadzenie rokowań zostały przedłożone, a same rokowania zakończyły się fiaskiem. Rezultat tych rokowań nie ma znaczenia dla prawidłowości zastosowania art. 124 ust. 1 u.g.n. Właśnie skutek polegający na braku rezultatu rokowań w postaci zawarcia umowy cywilnoprawnej umożliwia wydanie władczego rozstrzygnięcia – decyzji administracyjnej zezwalającej na czasowe ograniczenie wykonywania prawa własności nieruchomości, na której istnieje potrzeba wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej o charakterze publicznym. Na tej podstawie Sąd uznał, że zarzut naruszenia art. 124 ust. 3 u.g.n. jest niezasadny. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyły P. S.A. w K., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 138 § 2 K.p.a. przez błędne ustalenie, że decyzja organu I instancji dopuściła ograniczenie korzystania z nieruchomości w celu budowy linii w sposób inny, niż opisany w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego i w konsekwencji uznanie, że kasacyjne uchylenie tej decyzji przez organ II instancji jest całkowicie uprawnione; - art. 170 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez ustalenie, że decyzja organu I instancji dopuściła ograniczenie korzystania z nieruchomości w celu budowy linii w sposób inny, niż opisany w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, pomimo że takie uchybienie nie zostało wytknięte we wcześniejszych orzeczeniach wydawanych w sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku i w konsekwencji uznanie, że kasacyjne uchylenie decyzji organu II instancji jest całkowicie uprawnione. Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 124 ust. 1 u.g.n. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dla uznania zgodności ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego sposób realizacji inwestycji powinien mieć dokładne odzwierciedlenie w jej nazwie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. M. B. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie, na podstawie akt sprawy nie można stwierdzić, że załącznik graficzny do decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, w odniesieniu do działki nr [...], odzwierciedla przebieg inwestycji liniowej zobrazowany w załączniku graficznym do decyzji lokalizacyjnej. W tym zakresie załącznik do decyzji ograniczającej sposób korzystania m.in. z działki nr [...] jest nieczytelny. Wynika to z tego, że załącznik ten został sporządzony w oparciu o inny podkład geodezyjny, pierwotnie o skali mapy o wielkości 1:500, a następnie zmniejszony do skali 1:2000. Ponadto przy słupie nr [...] na działce [...] załącznik ten obrazuje pewne "załamanie" przebiegu linii, które czyni przebieg trzech linii napowietrznych w innym miejscu niż wynika to z załącznika do decyzji lokalizacyjnej. W skardze kasacyjnej poza gołosłownymi twierdzeniami, że z porównania obu ww. map (załączników graficznych) wynika, że granice, przebieg i zakres inwestycji są identyczne, strona nie przedstawiła żadnego dowodu, ani nie wyjaśniła zobrazowanych na ww. mapach różnic. Oznacza to, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 138 § 2 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W tej sprawie chodzi bowiem o ograniczenie prawa własności, a więc o wyjątek od konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności. Właściciel nieruchomości w tego rodzaju sprawach ma prawo do dokładnego wskazania zakresu tego ograniczenia tak aby mógł wiedzieć jak kształtują się granice przysługującego mu prawa własności. Są to podstawowe warunki, które muszą być spełnione w sprawach dotyczących administracyjnoprawnego ograniczenia prawa własności. Obowiązki w tym zakresie spoczywają na właściwych organach administracyjnych. W tym zakresie Sąd I instancji prawidłowo wskazał na ustalenie w zaskarżonej decyzji Wojewody [...], że załącznik graficzny do decyzji Starosty z dnia [...] kwietnia 2008 r., stanowiący jej integralną część i obrazujący przebieg inwestycji nie jest zgodny z ustaleniami decyzji Burmistrza Gminy Ż. z [...] marca 2006 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Co prawda, Sąd I instancji ową niezgodność powiązał z opisem przebiegu inwestycji "po trasie istniejącej linii 220 kV w miejscowości L." oraz zakresem oznaczenia w treści decyzji inwestycji, jednak nie może to świadczyć o wadliwości zaskarżonego wyroku w takim stopniu, który miałby wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie strona skarżąca kasacyjnie ma rację, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że "dla uznania zgodności ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego sposób realizacji inwestycji powinien mieć dokładne odzwierciedlenie w jej nazwie". Owe sformułowanie "po trasie istniejącej linii 220 kV w miejscowości L." dotyczy bowiem tylko opisu rodzaju inwestycji jaki zawarto w decyzji lokalizacyjnej. Oceny tej nie zmieniają też dokonane sprostowania decyzji lokalizacyjnej. Zgodnie zaś z przepisami prawa i wydaną decyzją lokalizacyjną przebieg inwestycji zawiera załącznik graficzny do decyzji lokalizacyjnej, który stanowi integralną część takiej decyzji (art. 54 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). A zatem zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 124 ust. 1 u.g.n. choć zawiera usprawiedliwione podstawy, w świetle braku podstaw do uwzględnienie opisanego powyżej zarzutu naruszenia prawa procesowego, nie mógł prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Na podstawie wydanych w tej sprawie wyroków Sądów Administracyjnych nie można wywieść, że powyższa kwestia była już przedmiotem ich oceny. Dotychczasowe wyroki w sprawie były związane z wadliwym zastosowaniem przez Wojewodę Pomorskiego art. 54 § 3 p.p.s.a., który pomimo uwzględnienia skargi nie rozpoznał sprawy w jej całokształcie, skupiając się tylko na zasadności zarzutów naruszenia art. 124, art. 117 ust. 1 i art. 118 ust. 1 u.g.n. Ocenie prawnej w wydanych uprzednio wyrokach podlegały zatem przyczyny z jakich Wojewoda zastosował art. 138 § 2 K.p.a. Wśród tych przyczyn nie było niezgodności ww. obu map, lecz inne zagadnienie prawne związane z zastosowaniem ww. przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 170 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.