II SA/Wa 1684/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Iwona Maciejuk, Ewa Pisula-Dąbrowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi J. G. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska oddala skargę. Komendant Główny Policji rozkazem personalnym Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), zwanej dalej kpa, utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], którym to rozkazem odwołano J.G. z zajmowanego stanowiska Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dniem [...] czerwca 2015 r. oraz przeniesiono do dyspozycji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]. Jako podstawę materialnoprawną odwołania i przeniesienia do dyspozycji organ wskazał art. 6e ust. 1 i 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2015 r. poz. 355 ze zm.). W motywach uzasadnienia organ wskazał, że powyższy przepis daje prawo organowi w granicach uznania administracyjnego do odwołania z dotychczas zajmowanego stanowiska Komendanta Powiatowego Policji. Wskazał, że odwołanie J.G. ze stanowiska Komendanta Powiatowego Policji w [...] zostało podyktowane koniecznością wprowadzenia zmian mających na celu poprawę funkcjonowania podległej jednostki organizacyjnej oraz sprawowanie właściwego nadzoru. Stwierdził, że J.G. nie dawał rękojmi skutecznego Wprowadzenia zmian mających na celu poprawę funkcjonowania właściwego nadzoru. Organ wyjaśnił, że stosunek służbowy może być kształtowany przez pryzmat właściwego zarządzania. Wskazał, że w Komendzie Powiatowej Policji w [...] miało miejsce pełnienie przez dyżurnego i jego zastępcę służby w stanie nietrzeźwości. Nadto, iż Prokuratura Rejonowa w [...] prowadzi postępowanie dotyczące zawiadomienia o pobiciu dwóch mężczyzn przez policjantów. Organ podał, że w stosunku do J.G. zostało wszczęte postępowanie dyscyplinarne z zarzutem niedopełnienia obowiązku nadzoru nad funkcjonowaniem podległych mu struktur. Wyjaśnił, że organ ma prawo doboru kadr według własnego uznania, gdzie poza fachowością i doświadczeniem życiowym liczy się również stosunek oparty na zaufaniu. Nadto wskazał, że stosownie do art. 6e ustawy, uzyskał opinię starosty w przedmiocie odwołania J.G. z dotychczasowego stanowiska. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J.G. do tutejszego Sądu. Wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie jej uchylenia i zasądzenie kosztów postępowania, skarżący podniósł: I. rażące naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 15 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 2 kpa polegające na naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, poprzez wydanie przez organ odwoławczy decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, w sytuacji gdy istniała konieczność wydania decyzji kasacyjnej ze względu na to, że decyzja organu I instancji wydana została bez przeprowadzenia przez ten organ postępowania wyjaśniającego, co przejawia się w braku odpowiedniego uzasadnienia decyzji podlegającej uznaniu administracyjnemu i braku podstaw do stwierdzenia, że organ podjął wszystkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także poprzez dokonanie przez organ II instancji uzupełnienia uzasadnienia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji przez wskazanie w treści wydanej decyzji zupełnie nowej argumentacji, która miała uzasadniać podjęte przez organ I instancji rozstrzygnięcie, co doprowadziło do pozbawienia skarżącego prawa do kwestionowania zaprezentowanej argumentacji w toku postępowania instancyjnego, II. naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 11 w zw. z art. 8, art. 107 § 3 i art. 138 § 2 kpa, poprzez wydanie przez organ odwoławczy decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji zamiast wydania decyzji kasacyjnej z uwagi na błędne przyjęcie, że decyzja organu I instancji zawiera wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi organ ten kierował się przy załatwieniu sprawy, podczas gdy uzasadnienie decyzji organu I instancji zawiera jedynie lakoniczne stwierdzenie, z którego takowe wyjaśnienie nie wynika, a tym samym uzasadnienie to nosi znamiona dowolności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podkreśl, że odwołanie ze stanowiska Komendanta Powiatowego Policji nie wymaga wykazania szczególnych powodów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ustalił i zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu sprowadzała się do oceny czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego odwołując Komendanta Powiatowego Policji w [...] J.G. z zajmowanego stanowiska i przenosząc go do dyspozycji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]. Zgodnie z art. 6c ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. Dz.U. z 2015, poz. 355 ze zm.) komendanta powiatowego (miejskiego) Policji powołuje i odwołuje komendant wojewódzki Policji, po zasięgnięciu opinii starosty. Stosownie do art. 6e ust. 1 ustawy o Policji, komendanta powiatowego (miejskiego) można odwołać ze stanowiska w każdym czasie. Stosownie do art. 6e ust. 3 ustawy policjanta odwołanego ze stanowiska przenosi się do dyspozycji przełożonego uprawnionego do odwołania. Policjant przez okres 6 miesięcy ma prawo do uposażenia w wysokości przysługującej przed odwołaniem. W ocenie Sądu przyjęta w zaskarżonej decyzji wykładnia art. 6 c i art. 6e ust. 1 ustawy o Policji nie budzi zastrzeżeń i prawidłowo zastosowano ten przepis do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Przy wykładni art. 6e ust. 1 ustawy o Policji trzeba mieć na uwadze to, że stosunek służbowy policjanta jest szczególną postacią stosunku administracyjnoprawnego, którego cechą jest jednostronne ustawowe ustalenie przez państwo indywidualnych warunków zatrudnienia i nierównorzędność stron. Nadrzędność wobec funkcjonariusza policji wyraża się między innymi w podległości wobec przełożonego, w tym na obowiązku poddania się jednostronnym zmianom treści stosunku służbowego. Jest to najmniej stabilny stosunek prawny, który nie korzysta ze szczególnej ochrony prawnej. Treść art. 6e ust. 1 ustawy o Policji nie daje podstaw do przyjęcia, że odwołanie ze stanowiska komendanta komisariatu Policji powinno być w szczególny sposób uzasadnione. Ustawodawca nie wprowadził żadnych warunków, od spełnienia których uzależnione jest odwołanie z tego stanowiska. Brak konkretnych kryteriów oznacza, że rozstrzygnięcie w tym przedmiocie pozostawiono uznaniu właściwego organu administracji publicznej, który w każdym czasie, oceniając przydatność do kierowania podległą jednostką organizacyjną, ze względu na charakter wykonywanej służby, może odwołać policjanta ze stanowiska kierowniczego jednostki. Ocena przydatności zarówno przy powołaniu na stanowisko komendanta powiatowego Policji, jak i przy odwołaniu z tego stanowiska jest pozostawiona komendantowi wojewódzkiemu Policji, który wykonuje swoje zadania przy pomocy podległych mu komend. Warunkiem powołania, obok fachowości i doświadczenia, jest także zaufanie, jakim osobę powołaną na dane stanowisko darzy organ powołujący i utrata zaufania koniecznego do wykonywania funkcji jest podstawą odwołania z zajmowanej funkcji. Sąd w składzie rozpoznającym skargę podziela poglądy wyrażane w orzecznictwie, że brzmienie przepisu art. 6e ust. 1 ustawy o Policji nie pozostawia wątpliwości, że odwołanie policjanta ze stanowiska zajmowanego na podstawie powołania jest prerogatywą organu i cechuje się uznaniowością. Z treści tego przepisu nie wynika, aby istniały szczególne przesłanki czy powody do odwołania, gdyż nie zawarto w nim konkretnych kryteriów uzasadniających odwołanie komendanta powiatowego Policji ze stanowiska przez komendanta wojewódzkiego Policji. Określenie "w każdym czasie", bez jakiegokolwiek dopełnienia materialnoprawnymi przesłankami ingerowania w stosunek służbowy, sprawia, że regulacja ta zapewnia pełną uznaniowość, a nawet całkowitą swobodę w podejmowaniu decyzji przez uprawniony organ. Sądowa kontrola decyzji o odwołaniu ze stanowiska funkcyjnego jest ograniczona, co jest wynikiem braku przesłanek, jakimi winien kierować się organ przy odwoływaniu funkcjonariusza ze stanowiska służbowego. Sąd bada bowiem zgodność z prawem decyzji, ale nie wnika w celowość wydanej decyzji i zawartego w niej rozstrzygnięcia. Decyzje takie są wyłączone spod kontroli sądowej, w zakresie, w jakim organ administracji kieruje się uznaniem w granicach przyznanych mu w przepisach prawa materialnego. W takich sprawach sąd administracyjny, z uwagi na jego konstytucyjnie (art. 184 Konstytucji RP) określone zadania kontroli sądowej administracji nie może stanowić "trzeciej instancji" administracyjnej i zastępować organu administracji w rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej. Specyfika tego rodzaju rozstrzygnięć ogranicza także postępowanie dowodowe, uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego. Brak przesłanek, określających możliwość odwołania ze stanowiska, wyłącza konieczność wykazywania zasadności podejmowanych na tej podstawie decyzji i prowadzenia postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie wszystkich przyczyn odwołania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 1118/06 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 648/07 i z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1446/10). W wypadku, gdy prawo materialne upoważnia organ administracji publicznej do działania na zasadzie uznania, to przyznaje temu organowi sferę tzw. luzu decyzyjnego, który może być częściowo determinowany zasadą uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli wyrażoną w art. 7 kpa. Przyjmuje się w orzecznictwie, że przepis ten, w odniesieniu do decyzji uznaniowych, stanowi pewną wskazówkę interpretacyjną. Zasada wyrażona w przepisie art. 7 kpa jest ściśle powiązana z wyprowadzaną z art. 2 i art. 31 Konstytucji RP zasadą proporcjonalności i nakazuje organom administracji publicznej przy wyjaśnianiu i załatwianiu sprawy wyważenie między interesem społecznym i słusznym interesem obywatela. Wprowadzając w art. 7 kpa zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywatela ustawodawca chciał zapobiec jednostronnemu akcentowaniu, czy to interesu społecznego, czy to interesu jednostki. Organy administracji uprawnione są do własnej oceny interesu społecznego i słuszności interesu obywatela i każdorazowo o treści podejmowanego rozstrzygnięcia decydują okoliczności konkretnego przypadku. Akcentuje się przy tym, że interes obywatela powinien być "słuszny" w rozumieniu obiektywnym, nie może być natomiast wyprowadzany z własnego tylko jego przekonania opartego na poczuciu krzywdy i nierówności. Przenosząc powyższe uwagi o charakterze ogólnym na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba mieć na uwadze to, że organ utracił zaufanie w stosunku do skarżącego i że w gestii organu leży ocena celowości pozostawienia danej osoby na kierowniczym stanowisku. Utrata zaufania wynika z subiektywnej oceny określonych faktów przez przełożonego, a nie podwładnego. W tych okolicznościach Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji. Osoba wyrażająca zgodę na objęcie stanowiska komendanta powiatowego Policji musi liczyć się zarówno z możliwością odwołania jej z tej funkcji w każdym czasie, jak i brakiem pewności co do stanowiska, na jakie zostanie mianowana po odwołaniu. Z przywołanych już przepisów art. 6c i art. 6e ustawy o Policji oraz cech stosunku służbowego policjanta wynika autonomiczne prawo właściwego organu Policji (tu Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]) do doboru kadry na stanowiska kierownicze, bez konieczności wykazywania, czy to braku odpowiednich kwalifikacji, zasług, osiągnięć, czy dokonywania ocen, gdyż te służą zupełnie innym celom. Zgodnie z normą art. 6c, organ zwrócił się do starosty o opinię w sprawie odwołania skarżącego (karta 210 akt osobowych). W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, zaskarżona decyzja nie naruszała art. 7 kpa, gdyż nie została wydana wbrew interesowi społecznemu i słusznemu interesowi strony. Gwarancją stabilności stosunku służbowego jest przepis art. 6e ust. 3 w związku z art. 6c ust. 1 tej ustawy, który stanowi o tym, że policjant odwołany ze stanowiska komendanta komisariatu Policji przenoszony jest do dyspozycji komendanta powiatowego (miejskiego) Policji i przez okres 6 miesięcy ma prawo do uposażenia w wysokości przysługującej przed odwołaniem. Ponadto zasada stabilności stosunku służbowego wyraża się w tym, że decyzja o odwołaniu policjanta z pełnienia funkcji organu Policji może być podjęta w każdym czasie, jednakże odwołany w tym trybie policjant pozostaje w dalszym ciągu w służbie. Zmienia się jedynie sytuacja faktyczna i prawna takiego funkcjonariusza, którego status wymaga przeniesienia (mianowania) na odpowiednie stanowisko służbowe. Wskutek bowiem odwołania policjanta ze stanowiska zajmowanego na podstawie powołania, przestaje on pełnić funkcję piastuna organu Policji i podlega tym samym regulacjom, jakie obowiązują wszystkich funkcjonariuszy. Wskazać trzeba, że zasady wyrażonej w art. 7 kpa nie można interpretować jednostronnie, jak to czyni skarżący, gdyż powołanie na stanowisko funkcyjne nie jest prawem nabytym, które podlegałoby szczególnej ochronie. W interesie społecznym leży sprawne funkcjonowanie Policji, której zadaniem jest zapewnienie ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymywanie bezpieczeństwa i porządku publicznego. Potrzeba efektywnej realizacji zadań Policji daje właściwym organom Policji prawo doboru kadr na stanowiska kierownicze. Tym samym nie może być mowy o tym, że zaskarżona decyzja narusza interes społeczny, skoro była podyktowana interesem służby. Natomiast przekonanie skarżącego, że należycie wykonywał swoje obowiązki i poczucie krzywdy z powodu odwołania z zajmowanego stanowiska nie może być pojmowane jako "słuszny interes obywatela" w rozumieniu art. 7 kpa. Nie były też zasadne, podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 7 kpa oraz art. 10 § 1 i art. 77 § 1 kpa, które polegały na nierozpatrzeniu w sposób kompleksowy i wyczerpujący dowodów. Jako niezasadny ocenić należało podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 107 § 1 i 3 kpa przez zaniechanie przedstawienia w uzasadnieniu decyzji kompleksowego uzasadnienia stanu faktycznego sprawy, wyrażającego się w szczególności w braku odniesienia się do twierdzeń i dowodów złożonych przez skarżącego, przedstawienia stanowiska organu co do oceny tych dowodów i twierdzeń oraz ich wpływu na wydane rozstrzygnięcie. Jak już powiedziano na wstępie zakres ustaleń koniecznych do wydania zaskarżonej decyzji, a tym samym uzasadnienia decyzji, wyznaczała treść art. 6c ust. 1 ustawy o Policji. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy wymagane przez art. 107 § 1 i 3 kpa i przez to poddaje się kontroli sądowej. To zaś, że skarżący nie zgadza się z wydanym rozstrzygnięciem nie może być podstawą skutecznego zarzutu naruszenia art. 107 § 1 i 3 kpa. Nieuzasadniony był także zarzut naruszenia art. 15 kpa, polegający na wskazaniu przez organ II instancji nowej argumentacji. Wyrażona w tym przepisie zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oznacza, że wszystkie decyzje nieostateczne mogą być na wniosek osoby uprawnionej zaskarżone do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję. Do istoty tej zasady należy także nakaz dwukrotnego rozpatrywania sprawy rozumiany jako konieczność dwukrotnego rozważenia materiału dowodowego, najpierw przez organ pierwszej instancji, a następnie przez organ odwoławczy. W rozpoznawanej sprawie, wbrew wywodom zawartym w skardze, Komendant Główny Policji, działając jako organ odwoławczy, realizując zasadę dwuinstancyjności przewidzianą w art. 15 kpa, rozpoznał sprawę administracyjną w jej całokształcie, tj. w granicach normy wyrażonej w art. 6c ust. 1 i art. 6e ust. 1 ustawy o Policji. Z podanych wyżej powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja nie naruszała przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania w stopniu przewidzianym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) i skargę oddalił, jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy.