II SA/Bd 137/15

Dnia 6 maja 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Saniewski sędzia WSA Leszek Tyliński Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2015 roku sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. w T. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w B. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 119 §1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji Państwowy Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w B. nałożył na spółkę M. (dalej: spółkę) grzywnę w kwocie [...] zł i wezwał do jej uiszczenia w terminie do dnia [...] informując, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona przymusowo ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Ponadto organ wezwał do wykonania obowiązku wskazanego w Tytule Wykonawczym nr [...] z dnia [...] wystawionym przez Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w B. w terminie do dnia [...] – w przypadku niewykonania obowiązku w terminie organ oznajmił, iż nakładane będą grzywny w tej samej lub wyższej kwocie. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż w czasie kontroli nr [...] która miała na celu między innymi sprawdzenie stanu realizacji wykonania nakazu z dnia [...] ustalono, że pracodawca nie wykonał decyzji o numerach [...]. Na podstawie przeprowadzonej kontroli nr [...] wystosowano w dniu [...] upomnienie nr [...] wzywające do wykonania obowiązków wynikających z decyzji nr [...] z dnia [...]. Upomnienie doręczono za pośrednictwem Poczty Polskiej w dniu [...], co potwierdza zwrotne potwierdzenie odbioru. Po ponownej kontroli wykonania decyzji objętych upomnieniem, przeprowadzonej w dniach [...] stwierdzono, że obowiązki nie zostały przez spółkę wykonane. W związku z tym organ wezwał jak w sentencji. Od powyższego postanowienia, pismem z dnia [...] spółka złożyła zażalenie do Okręgowego Inspektoratu Pracy w B. Do zażalenia dołączono zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego wszczętego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...]. W ocenie spółki, nałożone obowiązki są niewykonalne z racji na jej trudną sytuację finansową i związaną z tym niewypłacalność. Spółka zakwestionowała wysokość nałożonej grzywny oraz brak uzasadnienia zastosowanego środka egzekucyjnego. W związku z tym wniosła o uchylenie w całości postanowienia organu I instancji o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia; umorzenie postępowania w przedmiocie nałożonej grzywny w celu przymuszenia na zasadzie art. 59 §1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji; umorzenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego niepieniężnego na zasadzie art. 59 §1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z uwagi na niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; ewentualne uchylenie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Postanowieniem z dnia [...] znak: [...] Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w B. oddalił zarzuty w przedmiocie postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu decyzji organ egzekucyjny przytoczył brzmienie właściwego w sprawie art. 33 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 – dalej u.p.e.a.) i stwierdził, że zarzuty wskazane przez stronę skarżącą nie mieszczą się w katalogu określonym we wskazanym przepisie. Organ stwierdził, że rozstrzygając w sprawie wziął pod uwagę trudną sytuacją finansową spółki. W celu przymuszenia jej do wykonania wskazanych w tytule wykonawczym obowiązków zastosował grzywnę stanowiącą 8% górnej wysokości zagrożenia, zatem uciążliwość środka egzekucyjnego nie jest maksymalna, ale jednocześnie dotkliwa. Ustosunkowując się do wniosku o umorzenie postępowania organ egzekucyjny podniósł, że to pracodawca na swoje ryzyko prowadzi działalność gospodarczą, pracownikom przysługuje niezbywalne prawo do wynagrodzenia. Organ przypomniał, że roszczenia ze stosunku pracy przedawniają się z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne, więc nie ma przesłanek prawnych do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła spółka M. żądając uchylenia w całości skarżonego postanowienia i postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia; umorzenia postępowania w przedmiocie nałożonej grzywny w celu przymuszenia na zasadzie art. 59 §1 pkt 5 u.p.e.a. z uwagi na niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, którego niewykonanie stanowiło podstawę do nałożenia grzywny w celu przymuszenia; umorzenia postępowania egzekucyjnego; ewentualne uchylenia skarżonego postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu spółka zarzuciła naruszenie przepisów art. 40 § 2 k.p.a. w zw. z art. 12 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy (u.p.i.p.) oraz art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez niezastosowanie i doręczenie skarżonego postanowienia skarżącej spółce zamiast ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi; przepisów art. 7 §3 i art. 33 §1 pkt 5 w zw. z art. 119 §1 u.p.e.a. poprzez ich niezastosowanie i utrzymanie nałożonej grzywny w celu przymuszenia do realizacji obowiązku, którego niewykonanie spowodowane jest jego niewykonalnością związaną z niezawinioną przez spółkę niewypłacalnością; oraz z ostrożności art. 7, 77 §1, 107 §1 i §3 k.p.a., art. 7 §2 w zw. z art. 18 i 121 §2 u.p.e.a. poprzez ich niezastosowanie z uwagi na brak jakiegokolwiek uzasadnienia zastosowanego środka egzekucyjnego oraz jego wysokości. W uzasadnieniu spółka wskazała, że skarżone postanowienie zostało niesłusznie zaadresowane i doręczone skarżącej z pominięciem pełnomocnika ustanowionego w sprawie; podkreśliła swoją trudną sytuację finansową skutkującą brakiem możliwości uczynienia zadość nakładanym obowiązkom; przytoczyła wnioski sądów karnych orzekających w sprawach przeciwko członkom zarządu spółki oraz Urzędu Skarbowego w T. odnośnie sytuacji finansowej spółki i związanymi z nią trudnościami w wypłacaniu zaległych świadczeń i wynagrodzeń pracowniczych – podkreśliła, że organ I instancji całkowicie te wnioski zignorował. Ponadto skarżąca zarzuciła organowi egzekucyjnemu braki w uzasadnieniu postanowienia w części dotyczącej motywów nałożenia grzywny jak i jej wysokości. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Okręgowy Inspektor Pracy w B. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W jego uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż zaistniałe niewłaściwe doręczenie nie miało negatywnych skutków prawnych dla strony skarżącej – przekazała ona zaskarżone postanowienie pełnomocnikowi, który wniósł skargę z zachowaniem terminu. Odmówił racji twierdzeniu, iż nałożony obowiązek jest niewykonalny; wskazał, że takie samo stanowisko zajmował już w sprawach dotyczących spółki WSA w B. oraz NSA; stwierdził, że cytowane przez skarżącą postanowienie sądu rejonowego nie pozostaje w związku z przedmiotowym postępowaniem; oraz, że kwestia wysokości nałożonej grzywny , jak i uzasadnienia jej zastosowania nienależny do materii zarzutów, które enumeratywnie wymienione są w art. 33 § 1 u.p.e.a. W skardze na to postanowienie spółka M. wniosła o uchylenie w całości skarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji, a także postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów art. 40 §2 k.p.a. w zw. z art. 12 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy (u.p.i.p.) oraz art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez niezastosowanie i doręczenie skarżonego postanowienia skarżącej spółce zamiast ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi; przepisów art. 7 §3 i art. 33 §1 pkt 5 w zw. z art. 119 §1 u.p.e.a. poprzez ich niezastosowanie i utrzymanie nałożonej grzywny w celu przymuszenia do realizacji obowiązku, którego niewykonanie spowodowane jest jego niewykonalnością związaną z niezawinioną przez spółkę niewypłacalnością; oraz z ostrożności art. 7, 77 §1, 107 §1 i §3 k.p.a., art. 7 §2 w zw. z art. 18 i 121 §2 u.p.e.a. poprzez ich niezastosowanie z uwagi na brak jakiegokolwiek uzasadnienia zastosowanego środka egzekucyjnego oraz jego wysokości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja (postanowienie) podlega uchyleniu, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a.). Badając pod tym kątem postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w B. Państwowej Inspekcji Pracy Sąd stwierdził, iż w związku z wydaniem zaskarżonego aktu nie zaistniały wymienione wyżej przesłanki – postanowienie wydane zostało w sposób prawidłowy. Na wstępie należy zwrócić uwagę, że w postępowaniu egzekucyjnym w administracji występują dwa odrębne środki prawne służące zobowiązanemu, który chce zakwestionować prawidłowość postępowania organów administracji: zażalenie (art. 17 u.p.e.a.) i zarzuty (art. 33 i nast. u.p.e.a.). Podnoszona przez skarżącą spółkę okoliczność, tj. w istocie niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężny może być podstawą zarzutu (art. 33 §1 pkt 5 u.p.e.a.). Oceniając jego trafność w kontekście tej sprawy należy wskazać ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż niewykonalność obowiązku niepieniężnego musi mieć charakter obiektywny. Obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. O niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można bowiem mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Natomiast trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska jej adresatów lub innych osób i zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku. Przesłanką uznania decyzji za niewykonalną nie mogą być trudności w wyegzekwowaniu decyzji, wiążące się z niezadowoleniem adresatów decyzji lub innych osób zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy albo trudności uwarunkowane względami ekonomicznymi i finansowymi. Ponadto, ciężar dowodu, że obowiązek o charakterze niepieniężnym jest niewykonalny w rozumieniu art. 33 § 1 pkt 5, obciąża stronę wnoszącą zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej (vide: wyrok NSA z dnia 30 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2094/14; z dnia 14 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 75/13; z dnia 13 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1365/07; z dnia 8 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 509/05; z dnia 20 grudnia 1984 r., sygn. akt I SA 804/84; wszystkie dostępne na stronie orzeczenie.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie w całej rozciągłości podzielić należy powyższe stanowisko. Wskazywane przez spółkę trudności finansowe, z którymi boryka się od [...], nie sprawiają, by możliwym było zakwalifikowanie nałożonego przez organ I instancji obowiązku wypłaty zaległych wynagrodzeń i świadczeń pracowniczych jako obowiązku niewykonalnego w rozumieniu art. 33 §1 pkt 5 u.p.e.a. Argumentację spółki w tej materii, podnoszoną na gruncie innej sprawy zważył już zresztą Naczelny Sąd Administracyjny. Przypomnieć więc tylko wypada, iż istota nakazu wypłaty należności pracowniczych, do którego wykonania przymusić miała nałożona postanowieniem organu I instancji grzywna, sprowadza się do nakłonienia pracodawcy, aby wypełnił ciążące na nim względem pracownika powinności wynikające obowiązujących przepisów prawa oraz z zawartej z nim umowy o pracę, w sytuacji, w której obowiązki te są wymagalne. Okoliczności związane z sytuacją finansową pracodawcy, a więc i powstaniem stanu niewypłacalności spółki, nie mogą mieć w omawianej kategorii spraw żadnego istotnego znaczenia. Względy ekonomiczne, finansowe lub trudności techniczne nie stanowią przeszkód powodujących niewykonalność nałożonego obowiązku, gdyż mają one charakter czasowy a nie trwały (vide: wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1068/13, dostępny na orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto wyjaśnić trzeba, iż przytaczane przez spółkę orzeczenia sądów powszechnych rozstrzygające w sprawach z zakresu prawa karnego są nieadekwatne wobec postępowania administracyjnego będącego przedmiotem niniejszych rozważań. Jak słusznie podniósł organ II instancji, stroną w postępowaniu administracyjnym i egzekucyjnym w administracji jest spółka, zaś stroną w postępowaniach z zakresu wykroczeń, których rozstrzygnięcia powołuje spółka, jest konkretnie wskazana osoba, której odpowiedzialność uzależniona jest od wykazania ewentualnej winy. Egzekucja nałożonego przez organ obowiązku nie jest w żaden sposób powiązana z kwestią braku odpowiedzialności karnej poszczególnych członków spółki, ponieważ stroną w postępowaniu administracyjnym nie są członkowie spółki, a sama spółka jako osoba prawna, występująca samodzielnie w postępowaniu administracyjnym. Zarówno w zarzutach, jak i w zażaleniu na postanowienie organu egzekucyjnego, a także w skardze na postanowienie organu II instancji zobowiązana spółka kwestionowała rodzaj zastosowanego środka i jego wymiar jako zbyt uciążliwy. W ocenie spółki organy orzekające w sprawie nie dość wnikliwie rozważyły wybór odpowiedniego środka egzekucyjnego i wysokość nałożonej grzywny. Należy w tym miejscu podkreślić, że zgodnie z zasadami postępowania egzekucyjnego wyrażonymi w art. 7 § 1 i § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Sformułowane w art. 7 § 2 u.p.e.a. zalecenie wskazuje, że jeżeli dany środek egzekucyjny zdolny jest doprowadzić do wykonania obowiązku, ale ten sam cel można osiągnąć inaczej, w stopniu mniej uciążliwym dla zobowiązanego, to zastosowanie go należy ocenić jako niecelowe. Zdaniem Sądu, organ w prawidłowy sposób dokonał wyboru tego środka, biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy, w szczególności fakt częściowego wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym. W świetle wyżej przytoczonych przepisów stwierdzić należy, że wbrew stanowisku skarżącej spółki organy egzekucyjne należycie umotywowały swoje stanowisko, przez co zaskarżone postanowienie nie narusza zasad postępowania egzekucyjnego ani przepisów postępowania administracyjnego. Z uzasadnienia postanowienia organu I instancji wynika, jakimi kryteriami kierował się organ, podejmując rozstrzygnięcie. Organ wskazał przy tym, że celem jej nałożenia jest doprowadzenie do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej. Grzywna, która ma doprowadzić do wykonania tego obowiązku, musi być dolegliwa, aby zmusić podmiot zobowiązany do wykonania obciążającego go obowiązku orzeczonego ostateczną decyzją właściwego organu administracji publicznej. Zastosowane kryteria były zatem zgodne z wymienionymi na wstępie celami wymierzenia grzywny w postępowaniu egzekucyjnym. W związku z powyższym, stwierdzić należy, iż w warunkach niniejszej sprawy organy egzekucyjne nie naruszyły zasad postępowania egzekucyjnego w administracji ani też granic uznania administracyjnego wyznaczonego przez powołane wyżej przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarza wymaga również podniesiona w skardze kwestia dotycząca wadliwego doręczenia postanowienia polegającego na pominięciu wyznaczonego w sprawie pełnomocnika skarżącej. Stwierdzić należy, iż w sytuacji, gdy strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręczać należy pełnomocnikowi, zgodnie z art. 40 §2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267). Doręczenie pism z pominięciem pełnomocnika uznać trzeba za uchybienie procesowe, które jednak na gruncie niniejszej sprawy nie stanowi podstawy do uchylenia skarżonego postanowienia. Jedynie bowiem uchybienie ograniczające prawa skarżącej, a więc mające istotny wpływ na wynik sprawy, może stanowić o uchyleniu decyzji (postanowienia) w całości lub w części (art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Analizując akta niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż wskazana wyżej okoliczność nie zaistniała – skarżąca przekazała pełnomocnikowi postanowienie organu I instancji, a ten w przewidzianym przepisami terminie skutecznie złożył na nie zażalenie. W związku z tym uznać trzeba, iż doręczenie było w istocie skuteczne, a uchybienie procesowe związane z pominięciem pełnomocnika w doręczeniu skarżonego postanowienia nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Mając na uwadze, iż zaskarżone postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w B. Państwowej Inspekcji Pracy wydane zostało bez naruszenia obowiązujących przepisów prawa, wniesioną skargę uznać trzeba za bezpodstawną. W związku z tym, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy orzekł jak w sentencji.