II SA/Kr 204/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie : WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Z. L. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 10 grudnia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej Z. L. kwotę 997 zł ( słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. decyzją z 26 maja 2015 r., na podstawie art. 49 ust. 4 pkt 1 i ust. 5 w związku z art. 49 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) udzielił P.Z. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, zatwierdził projekt rozbudowy z podpiwniczeniem i nadbudową budynku usługowo-mieszkalnego o funkcji zakład piekarniczo-ciastkarski noszący nazwę [....] wraz z infrastrukturą towarzyszącą (dojazd, plac manewrowy, miejsce gromadzenia odpadów stałych, zbiornik na olej opałowy) zlokalizowanego na działkach nr ewid. [....] , [....] położonych w N. oraz nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W uzasadnieniu organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i wydane w sprawie decyzje, które zostały uchylone przez organ II instancji. Podał, że w sprawie orzekał również Wojewódzki Sąd Administracyjny, oddalając skargę na decyzję organu II instancji w wyroku z dnia 22 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1003/13. Organ ustalił, że budynek usługowy (zakład piekarniczo-ciastkarski) zlokalizowany na dz. nr ewid. [....] ora dz. nr [....] (infrastruktura towarzysząca i techniczna) został rozbudowany w kierunku zachodnim w latach 2001 do 2004, bez wymaganego pozwolenia na budowę. Rozbudowana część budynku w kondygnacjach nadziemnych i podziemnej pełni funkcję zakładu piekarniczego wraz z powiązanym funkcjonalnie sklepem — sprzedaż pieczywa i ciastek. Zgodnie z materiałem w sprawie - projekt podziału budynku (inwentaryzacja) oraz protokołami oględzin z [....] 2008 r. oraz z 19 sierpnia 2014 r. inwestor dokonał także zmiany sposobu użytkowania piętra budynku z funkcji mieszkalnej na zakład ciastkarski wraz z zapleczem dla personelu sklepu i piekarni. Ponadto przebudował istniejącą część budynku w kondygnacji podziemnej, gdzie wykonano pomieszczenia użytkowe oraz dwie nadziemne w zakresie wyburzenia ściany konstrukcyjnej zachodniej, wykonania szybu windy towarowej w konstrukcji żelbetowej. Pomimo kwalifikacji ww. robót jako wykonanych samowolnie w sposób o którym mowa w art. 50 i 51 oraz w związku z art. 71 a ustawy Prawo budowlane, zgodnie z linią orzecznictwa i stanowiskiem MWINB w K. , w niniejszym przypadku postępowanie prowadzone było wyłącznie o trybie uregulowanym w art. 48 i 49 ustawy Prawo budowlane. Burmistrz Miasta N. wydał w dniu 4 listopada 2014 r. zaświadczenie o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego mpzp N. (....), co uzasadniało wdrożenie postępowania legalizacyjnego. Postanowieniem z dnia 19 września 2014 r. organ orzekł (po raz kolejny) o wstrzymaniu robót budowlanych. Dalej wskazał, że inwestor przedłożył oświadczenie z 19 grudnia 2014 r. o prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane, a w dniu 23 grudnia 2014 r. aktualną dokumentację projektową - 4 egzemplarze "Projekt Architektoniczno-Budowlany Zakład Piekarniczo-Ciastkarski". Projekt zagospodarowania terenu został pozytywnie zaopiniowany przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Organ wyjaśnił, że aktualny stan zagospodarowania terenu, a w szczególności dotychczasowy brak zachowania warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie odległości ściany południowej obiektu z otworami okiennymi i drzwiowymi od strony dz. nr [....] zostanie doprowadzony (zgodnie z dokumentacją projektową) do stanu zgodnego z przepisami poprzez zamurowanie otworów okiennych pustakami szklanymi typu "luxfer". Pozostała istniejąca przed rozbudową część budynku oraz dokonaniem podziału dz. nr ewid. [....] posiadała w kondygnacji parteru oraz piętra legalnie zrealizowane otwory okienne i drzwiowe, zatem nie podlega w niniejszej sprawie rygorom nakazowym. Odległość ściany południowej od obecnej granicy działki sąsiedniej oraz innych zabudowań jest mniejsza niż wymagane przepisami 4m, jednak projektant przewidział dostosowanie stanu aktualnego do obowiązujących przepisów poprzez wypełnienie otworów okiennych do 10% powierzchni ściany przeszkleniem o odporności ogniowej EDO i drzwiowych EI30 w części rozbudowanej budynku. Projektant oraz sprawdzający złożyli oświadczenia, że projekt budowlany został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Dokumentacja projektowa została pozytywnie zaopiniowana przez PPIS w N. - opinia z 30 kwietnia 2009 r. Inwestor uzyskał również zgodę Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. na odstępstwo od warunków technicznych w zakresie braku oświetlenia światłem dziennym oraz zagłębienia poniżej poziomu terenu pomieszczeń zakładu piekarniczego. W związku z zapisem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym działka nr ewid. [....] objęta jest strefą ochrony konserwatorskiej, śródmiejskiej oraz budynek zlokalizowany przy ul. [....] wpisany jest do Gminnej Ewidencji Zabytków, dokumentacja projektowa rozbudowanej części budynku została również poddana analizie przez Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w K. Delegatura w N. Postanowieniem z 16 sierpnia 2012 r. [....] Wojewódzki Konserwator Zabytków pozytywnie uzgodnił przedłożony projekt budowlany. Projekt budowlany został poddany obowiązkowi sprawdzenia przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane. Organ wskazał, że zgodnie z art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji dokonał sprawdzenia dokumentacji projektowej, w tym zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdzając, że dokumentacja projektowa jest kompletna i posiada wymagane opinie, uzgodnienia pozwolenia i sprawdzenia. Odstąpiono od ustalenia opłaty legalizacyjnej, albowiem inwestor wniósł już opłatę legalizacyjną w kwocie 250.000 zł na konto Wojewody [....] , o zwrot której, pomimo uchylenia kolejnych decyzji legalizacyjnych, nie zwrócił się. Z uwagi na powyższe, organ przyjął, że uiszczona opłata legalizacyjna wypełnia warunek umożliwiający legalizację rozbudowy z podpiwniczeniem i nadbudową i daje możliwość zatwierdzenia projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. W dalszej części uzasadniania organ ustosunkował się do zastrzeżeń wniesionych przez stronę postępowania – Z.L. Odwołanie od decyzji wniosła Z.L. , domagając się uchylenia decyzji i orzeczenia co do istoty sprawy, a to poprzez orzeczenie nakazu rozebrania wybudowanej bez pozwolenia części budynku w oficynie oraz przywrócenie funkcji mieszkalnej na przebudowanych bez pozwolenia kondygnacjach nadziemnych drugiej i trzeciej (piętro l piętro II) w budynku frontowym, likwidacji samowolnie wykonanego placu manewrowego i innych urządzeń budowlanych zewnętrznych zakładu produkcyjnego oraz przywrócenie tam zieleni, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia; wstrzymania robót budowlanych oraz przyznania zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 7, art. 77 oraz art. 80 kpa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a to przez fakt zaniechania wyczerpującego i skrupulatnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, dowolną ocenę materiału dowodowego; - art. 10 §1, art. 79 oraz art. 85 kpa poprzez niedopuszczenie odwołującej do udziału przy czynnościach oględzin w dniu 19 sierpnia 2014 r.; - art. 11 kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie przez organ l instancji zasadności przesłanek, którymi się kierował przy załatwieniu sprawy, w tym w szczególności brak wskazania w oparciu o jakie przesłanki przyjął, że zaświadczenie o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odpowiada rzeczywistemu stanowi faktycznemu i prawnemu; - art. 107 kpa poprzez brak w uzasadnieniu decyzji elementów wymaganych przez przepisy prawa, ogólnikowość uzasadnienia, a także nieścisłości w jego treści, jak również pominięcia okoliczności istotnych dla prawidłowej oceny sprawy, na potwierdzenie których to okoliczności w aktach przedmiotowej sprawy znajdują się stosowne dowody; - art. 49 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie przez organ l Instancji, że inwestycja realizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę, której dotyczy postępowanie, w szczególności projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz planu (a de facto już zrealizowanej inwestycji) rozbudowy budynku, są zgodne z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również innymi obowiązującymi przepisami i obligatoryjnymi normami technicznymi, podczas gdy w oparciu o stan faktyczny sprawy oraz w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowody nie sposób podzielić tak wyrażonego zapatrywania, gdzie inwestycja narusza szereg norm prawnych i technicznych oraz jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; - art. 48 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podczas gdy stan faktyczny sprawy oraz zgromadzone w sprawie dowody wskazują, że budowa prowadzona bez wymaganego pozwolenia na budowę była i jest niezgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującymi na terenie, gdzie zlokalizowana jest inwestycja, - art. 81 ust. 1 pkt 1 pkt a), b), c) p. bud. poprzez wadliwe wykonywanie czynności nadzorczych oraz kontrolnych w zakresie weryfikacji rzeczywistego przestrzegania przepisów prawa budowlanego, w szczególności zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami ochrony środowiska, warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych oraz zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej w zakresie realizacji inwestycji bez pozwolenia na budowę objętej niniejszym postępowaniem, jak również oceny możliwości dostosowania tej inwestycji do P.Z. działań zmierzających do dostosowania inwestycji do stanu zgodnego z przepisami normami prawa budowlanego. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z 10 grudnia 2015 r., znak: [....] , na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że w myśl art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. W przepisach prawa budowlanego nie została zawarta legalna definicja rozbudowy ani nadbudowy. W związku z tym zachodzi konieczność posiłkowania się doktryną i orzecznictwem sądowym. Przez rozbudowę należy rozumieć zmianę pewnych charakterystycznych dla obiektu budowlanego wartości, w szczególności kubatury, wysokości, szerokości i powstanie nowej substancji budowlanej. Z kolei nadbudowę definiuje się jako powiększeniu istniejącego obiektu budowlanego poprzez zwiększenie jego wysokości z zachowaniem tej samej powierzchni zabudowanej. Z projektu budowlanego wynika, iż inwestor dokonał nadbudowy. W ocenie organu II instancji, PINB naruszył art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ustosunkowując się do oceny prawnej i zaleceń wskazanych w wyroku WSA w Krakowie z 22 listopada 2013 r., sygn. akt: II SA/Kr 1009/13, który zapadł niniejszej sprawie. Zdaniem organu II instancji przedłożony projekt budowlany zawiera szereg nieprawidłowości. W pierwszej kolejności zwrócił uwagę, że poprzez występowanie na działce nr [....] dwóch szachtów integralnie związanych z przedmiotowym budynkiem oraz zbiornika na olej opałowy wraz z obudową (która ma zostać wymieniona), przedmiotowy obiekt znajduje się na dwóch działkach - nr [....] i [....] . Okoliczność ta została wskazana w sentencji decyzji PINB, nie została jednak uwzględniona w projekcie budowlanym podlegającym zatwierdzeniu. W projekcie budowlanym brak jest także aktualnego zaświadczenia Burmistrza Miasta N. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 4 listopada 2014 r. Zamiast tego dołączono (w formie zwykłej kopii), niezgodne z zakresem wykonanych robót budowlanych zaświadczenie Burmistrza Gminy N. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 13 lutego 2012 r. Zaświadczenie to zostało wydane na podstawie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które zostały zmienione. Ponadto, w części projektu dotyczącym architektury, znajdują się dwa różniące się rzuty pn. Rzut piwnic (oznaczone numerami A-1 i A-1 A) oraz dwa rzuty pn. Technologia - rzut piwnic i oznaczone kolejno numerami A-9 i A-9A. W ocenie organu, wskazanie dwóch rysunków o odmiennej treści, co prawda opatrzonych innym oznaczeniem, jednak dotyczące tego samej kondygnacji budynku jest niedopuszczalne, gdyż uniemożliwia jednoznaczne odczytanie projektu budowlanego, a brak stosownych wyjaśnień w tym zakresie narusza §12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462 ze zm.). W tej sytuacji projektant winien zostać wezwany celem określenia, który z rzutów jest właściwy. Z kolei w częściach projektu pn. Konstrukcja, Instalacje elektryczne, Instalacje sanitarne znajdują się przekreślenia, które nie zostały opatrzone datą oraz nie zostały zaparafowane. Ponadto w razie dokonania poprawki projektant powinien dołączyć kopię aktualnego zaświadczenia o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnego w dacie dokonania poprawki. Projekt zagospodarowania został sporządzony na kopii mapy z 2008 r. Nie zostało sprawdzone i poparte aktualną mapą, czy ten stan jest tożsamy z obecnym. Już samo porównanie daty mapy, którą posłużono się do stworzenia projektu zagospodarowania terenu, z datą złożenia projektu z naniesionymi poprawkami wskazuje, iż mapa ta może nie być aktualna. W tym zakresie PINB winien co najmniej przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i wezwać projektanta do złożenia wyjaśnień. Wreszcie, przesłane wraz z aktami sprawy egzemplarze projektu budowlanego nie zostały opieczętowane na wszystkich kartach. Ponadto wypełnienie pieczęci o zatwierdzeniu projektu jest odmiennie uzupełnione w egz. nr 1 projektu budowlanego (niepoprawnie) niż w pozostałych egzemplarzach projektu (poprawna sygnatura i data decyzji o zatwierdzeniu projektu). Powyższe dotyczy karty tytułowej projektu budowlanego oraz projektu zagospodarowania terenu (rys. Z-l). W ocenie MWINB, organ I instancji nie zastosował się do wytycznych WSA w Krakowie. Nie zbadano zgodności budowy z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, opierając się jedynie na zaświadczeniu Burmistrza Miasta N. z 4 listopada 2014 r. W tym miejscu organ II instancji poddał analizie treść planu oraz wydane przez Burmistrza N. zaświadczenie o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 4 listopada 2014 r. stwierdzając, że przedmiot postępowania jest zgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jak również przeprowadzając wykładnię przepisów pozwalających na prowadzenie przez inwestora zakładu rzemieślniczego. Niewystarczające było wskazanie przez organ I instancji, że projekt budowlany jest zgodny z warunkami technicznymi, bowiem został sporządzony przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane oraz został sprawdzony. Jednocześnie jednak - zdaniem organu odwoławczego - nietrafny jest zarzut odwołującej, wskazujący na naruszenie warunków technicznych w zakresie odległości od działki sąsiedniej. Cytując treść § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i § 4 ust. 2 mpzp organ II instancji wskazał, iż brak zachowania odległości 3 m od granicy z południową działką, oraz usytuowanie ściany zachodniej w granicy z działką nr [....] , w powyższym zakresie, jest zgodne z przepisami o planowaniu przestrzennym oraz warunkami technicznymi. Południowa ściana została zaprojektowana przez autora projektu budowlanego jako ściana oddzielenia przeciwpożarowego w myśl § 233 warunków technicznych. Ponadto, w ocenie MWINB, organ I instancji w sposób lakoniczny odniósł się do kwestii naruszenia służebności przysługującej właścicielom działki położonej na południe od przedmiotowej inwestycji, co sprowadza się do niezastosowania się do zapadłego w sprawie wyroku WSA w Krakowie i powinno zostać wyjaśnione w ponownie przeprowadzonym postępowaniu. Dotyczy to zarówno służebności dotyczącej korytarza i klatki schodowej po działce nr [....] , jak i kwestii służebności umożliwiającej legitymowanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane względem działki nr [....] . PINB nie poddał żadnej analizie kwestie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jednoczesnej wskazując, że obiekt położony jest na dwóch działkach -[....] (należącej do Inwestora) i [....] (należącej do K.Z. ). Na działce nr [....] inwestor posiada tylko służebność przejazdu, przechodu i przeprowadzania wszelkich sieci uzbrojenia. Tak sformułowana treść służebności nie pozwala stwierdzić, że P.Z. posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w zakresie wykonanych urządzeń budowlanych, czy budowy części obiektu na działce sąsiedniej. Ponadto PINB nie odniósł się do kwestii ewentualnego naruszenia służebności Z.L. , ustanowionej w związku ze zniesieniem współwłasności postanowieniem Sądu Rejonowego w N. z 6 listopada 1989 r. sygn. akt: [....] . Kolejne zastrzeżenie organu odwoławczego dotyczyło przeprowadzenia oględzin w sposób uniemożliwiający udział stron. Organ I instancji prowadząc postępowanie naruszył art. 7, 77 § 1 oraz 80 kpa, bowiem zarówno strona, jak i jej pełnomocnik nie uczestniczyli w oględzinach wewnątrz budynku. Z tak przeprowadzonego dowodu, nie można wywodzić skutków prawnych. Ponadto organ I instancji naruszył podstawowe uprawnienie strony zawarte w art. 10 § 1 kpa, bowiem nie zapewnił pełnomocnikowi strony zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w sprawie i wypowiedzenia co do niego we wskazanym terminie. Niezrozumiały dla organu odwoławczego był brak w aktach zawartości koperty, zawierającej uprzednio zawiadomienie PINB z 7 maja 2015 r. znak: [....] oraz brak jakiekolwiek informacji (np. w formie adnotacji lub protokołu) co się stało z tym dokumentem. Taki stan rzeczy narusza bowiem art. 44 § 4 kpa. Wreszcie, organ I instancji wbrew zaleceniom wyroku WSA w Krakowie, nie poddał analizie oraz ocenie zeznań świadków co do zakresu dokonanej samowoli budowlanej. WSA w Krakowie upatrywał w ocenie zeznań świadków możliwość stwierdzenia kwalifikacji wykonanych robót budowlanych. Niewystarczające i naruszające zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 kpa jest stwierdzenie, że przedmiotowy budynek został rozbudowany w kierunku zachodnim w latach 2001 do 2004. Organ nie wskazał na jakich konkretnie dowodach oparł się wydając zaskarżoną decyzję, które dowody (w tym zeznania świadków) uznał za miarodajne, a którym odmówił wiary. Powyższe ma znaczenie, bowiem świadkowie i strony podają zarówno różne daty powstania obiektu, jak i wskazywali na odmienny zakres wykonanych robót budowlanych. Organ II instancji nie podzielił zarzutu odwołania dotyczącego braku dokonania analizy przepisów planowania przestrzennego obowiązujących od daty samowoli budowlanej, do daty orzekania przez organy. Wyjaśnił, że powołana uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2013 r. sygn. akt: II OPS 2/13, dotyczy innego aktu prawnego. Art. 48 ust. 1 wskazuje jednoznacznie na to, iż samowola budowlana podlega legalizacji w razie zgodności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Na koniec organ odwoławczy podał, że brak dysponowania przez organ I instancji dokumentacją projektową z lat 80-tych XX wieku nie stanowi przeszkody w rozpoznaniu sprawy o inne dokumenty. Nie zgodził się z twierdzeniem, że przedmiotowy obiekt budowlany posiada dostęp do drogi publicznej wyłącznie od strony Rynku, bowiem służebność ustanowiona na działce nr [....] dla każdoczesnych właścicieli działki nr [....] przewiduje przejazd i przechód pasem o szerokości 3m południowym krańcem działki nr ewid. [....] do drogi stanowiącej ulicę [....] w N. Określając zalecenia dla organu I instancji organ odwoławczy nakazał usunięcie stwierdzonych uchybień, ponowne przeprowadzenie oględzin przedmiotu postępowania celem ustalenia zakresu dokonanej samowoli budowlanej, pozyskanie opinii w zakresie geodezji sporządzonej do sprawy prowadzonej przed Sądem Rejonowym w N. przy sygn. akt [....] , doprowadzenia projektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Z.L. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. , domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zobowiązanie do wydania nakazu rozbiórki wybudowanej bez pozwolenia części budynku oraz przywrócenia funkcji mieszkalnej na przebudowanych bez pozwolenia kondygnacjach nadziemnych drugiej i trzeciej (piętro l piętro II) w budynku frontowym, likwidacji samowolnie wykonanego placu manewrowego i innych urządzeń budowlanych zewnętrznych zakładu produkcyjnego oraz przywrócenie tam zieleni, a takze zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 136 kpa w zw. z art. 12 kpa poprzez nierozstrzygnięcie przez organ II instancji istoty sprawy, podczas gdy materiał dowodowy był wystarczający do wydania samodzielnego rozstrzygnięcia; - art. 49 ust. 3 w zw. z art. 49 ust 1 w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, podczas gdy w sprawie zachodziły podstawy do wydania decyzji merytorycznej nakazującej rozbiórkę, w związku z nieprzedłożeniem przez inwestora dokumentów, do czego był zobowiązany postanowieniem z 19 września 2014 r. i oczywiste sprzeczności z planami obowiązującymi w latach 1990 -2005 i aktualnie obowiązującym oraz normami techniczno-budowlanymi. Zarzuty skargi zostały szczegółowo uzasadnione. W szczególności skarżąca zakwestionowała stanowisko organu II instancji, że będąca przedmiotem postępowania samowola budowlana jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie zgadzając się na uznanie, że prowadzona działalność w budynku to zakład rzemieślnicy. Wskazała, że służebność przechodu nie oznacza możliwości wyznaczenia drogi ewakuacyjnej, ponadto klatka schodowa nie spełnia wymagań dotyczących jej szerokości wynikających z § 68 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie. W odpowiedzi na skargę [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Uczestnik P.Z. w piśmie z 8 kwietnia 2016 r. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuję: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) w związku z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Na wstępie, oceniając skarżona decyzję należy wskazać, że została wydana w wyniku kolejnego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy przez organ odwoławczy w konsekwencji wydania przez WSA w Krakowie w dniu 22 listopada 2013 r. wyroku oddalającego skargę inwestora P.Z. na kasacyjną decyzję [....] WINB w K. z 28 maja 2013 r. Oznacza to zatem, że Sąd rozpatrując zgodność z prawem skarżonej decyzji tj. decyzji MWINB w K. z 10.12. 2015 r., którą uchylono w całości decyzję Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. z 26 maja 2015 r., udzielającą P.Z. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych i zatwierdzającą projekt: rozbudowy z podpiwniczeniem i nadbudową budynku usługowo-mieszkalnego o funkcji zakład piekarniczo-ciastkarski noszący nazwę "Zakład Piekarniczo-Ciastkarski - P.Z. " wraz z infrastrukturą towarzyszącą (dojazd, plac manewrowy, miejsce gromadzenia odpadów stałych, zbiornik na olej opałowy) zlokalizowany na działkach nr ewid. [....] i [....] w N. – oceni czy organ odwoławczy uwzględnił w sposób prawidłowy wiążącą go ocenę prawną i wskazania konieczne do uzupełnienia postępowania, wynikające z ww. wyroku WSA w Krakowie z 22.11. 2013 r. Zgodnie bowiem z przepisem z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postepowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy chyba, że przepisy prawne uległy zmianie. Związanie to dla organu rozpatrującego ponownie sprawę ma ona charakter wiążący, oznacza także dla sądu zakaz formułowania ocen sprzecznych z treściami poprzednich wyroków wydanych w tej sprawie oraz nakaz reagowania w treści nowego rozstrzygnięcia w razie stwierdzenia braku zastosowania do wskazań w zakresie dalszego postępowania administracyjnego (por. wyrok WSA w Gorzowie W. z 25.02. 2016 r. sygn. akt II SA/Go 987/15). A zatem zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. organ administracji rozpatrujący sprawę ponownie jest obowiązany przy jej rozpatrywaniu zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Należy także wskazać art. 190 p.p.s.a. zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Powyższe regulacje stanowią "gwarant spójności działania systemu władzy państwowej, zapewniając realność konstytucyjnej zasady sądowej kontroli działalności administracji publicznej" (wyrok NSA z 8. 01. 2010 r. sygn. akt II FSK 1365/08). Dyspozycja z art. 153 p.p.s.a wyznacza obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący zarówno na organie administracji publicznej jak i sądzie. Naruszenie przez organ administracji publicznej normy z art. 153 p.p.s.a. w razie złożenia skargi do sądu administracyjnego powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności). Obowiązek, o którym mowa w art. 153 p.p.s.a może być wyłączony tylko w wypadku zmiany stanu prawnego lub istotnej zmiany okoliczności faktycznych, a także po wzruszeniu wyroku zawierającego ocenę prawną, w przewidzianym do tego trybie (wyrok WSA w Kielcach z 14. 01. 2010 r. sygn. akt I SA/Ke 524/09). Nadto trzeba podkreślić, że organy administracji publicznej obowiązane są zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 kpa, podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Oznacza to, że trafność rozstrzygnięcia w każdej indywidualnej sprawie wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia argumentów, które stanowiłyby podstawę do podjęcia konkretnego rozstrzygnięcia. Wydając decyzję organy są zobowiązane do przestrzegania przepisów procedury administracyjnej, a zatem zobowiązane są do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy tj. wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z przepisem art. 77 § 1 kpa oraz do uzasadnienia decyzji z zastosowaniem wymogów określonych w przepisie art. 107 § 3 kpa. W związku z powyższym kontrola legalności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji obejmuje oprócz zbadania czy zastosowano prawidłowo przepisy prawa materialnego także zbadanie czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Realizacja tego obowiązku obejmuje zatem obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego co do wszystkich okoliczności, z którymi przepisy wiążą określone skutki prawne, z uwzględnieniem wskazań wynikających z treści ww. art. 153 p.p.s.a. Następnie organ jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego – zgodnie z treścią art. 80 kpa, który stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Zgodnie natomiast z treścią art. 107 § 3 kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy należy w pierwszym rzędzie wskazać, że organ odwoławczy rozpoznając odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej oraz mając na uwadze związanie organów ponownie rozpoznających sprawę oceną prawną i zaleceniami wskazanymi w wyroku WSA 22 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1009/13 i po kolejnym zanalizowaniu przedłożonego przez inwestora P.Z. projektu architektoniczno-budowlanego uznał, że organ I instancji uchybił przepisom postępowania administracyjnego i prawa budowlanego, gdyż "zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu, a poprzez zakres uchybień winna być uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. [....] WIMB w K. w uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania zainicjowanego pismem PINB w N. z 13 grudnia 2007 r. o wszczęciu postępowania w sprawie przedmiotowej samowoli budowlanej, a uzasadniając uchylenie decyzji PINB w N. z 26 maja 2015 r. wskazał na nieprawidłowości w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym przez organ I instancji w trybie art. 48-49 ustawy Prawo budowlane, w tym nieuwzględnienie oceny prawnej i wskazań z wyroku z 22.11. 2013 r. , co oznacza naruszenie normy z art 153 p.p.s.a. W szczególności zarzucił, że zatwierdzony projekt budowlany zamienny jest niespójny z decyzją o jego zatwierdzeniu, gdyż nie uwzględnia, że legalizowana budowa znajduje się na dwóch działkach tj. nr [....] i [....] jak wskazano w decyzji, nadto projekt zawiera liczne braki i przekreślenia, projekt zagospodarowania został sporządzony na nieaktualnej kopii. Zarzucając niezastosowanie się organu I instancji do wytycznych z wyroku WSA z 22 listopada 2013 r. WINB wskazał również, że PINB nie zbadał zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, szczegółowo uzasadniając te uchybienia, uznał także , iż ustalenia organu I instancji dotyczące zgodności projektu z wymaganiami techniczno-budowlanymi są niewystarczające, a argument, że sporządzenie projektu przez osobę z wymaganymi uprawnieniami zwalnia organ od dokonywania oceny pod tym względem - za niezasadny. W uzasadnieniu skarżonej decyzji wskazano też na niepełne i niewystarczające ustalenia dotyczące braku naruszeń służebności przysługujących właścicielom działki uprawnionej ( w tym właściciela dz. nr [....] oraz strony skarżącej), oraz niepełne ustalenia dotyczące legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wreszcie organ odwoławczy wskazał na naruszenie szeregu przepisów postępowania w tym art 7, 77 § 1, 80 i 10 § 1 kpa, a w ostatnim akapicie jedynie ogólnie wspomniał o potrzebie określenia zakresu przedmiotowej samowoli budowlanej. Oceniając skarżoną decyzję należy wskazać, że co prawda należy się zgodzić z jej wyrzeczeniem ponieważ także w ocenie Sądu w składzie rozstrzygającym w niniejszej sprawie decyzja pierwszoinstancyjna została wydana – jak wskazano wyżej - z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego i bez uwzględnienia ocen prawnych i wskazań wyroku WSA z 22 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1009/13, to jednak decyzja drugoinstacyjna także nie jest odpowiada prawu i w okolicznościach rozpoznawanej sprawy podlega uchyleniu, a w konsekwencji uchyleniu podlega również decyzja pierwszoinstancyjna. W ocenie Sądu decyzja [....] WINB w K. z 10 grudnia 2015 r. podlega uchyleniu z powodu naruszenia normy art. 153 ustawy p.p.s.a., a w efekcie także przez naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. , zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postepowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym należy podnieść, że WSA w Krakowie wyroku z 22 listopada 2013 r. wskazując na zasadnicze nieprawidłowości w postępowaniu PINB w N. , uzasadniające prawidłowość wydania decyzji kasatoryjnej z 28 maja 2013 r. wyraził wiążący pogląd, że w przedmiotowej sprawie nie ustalono kwestii najistotniej tj. "przedmiotu i zakresu samowolnie wykonanych robót". Należy podkreślić, że Sąd w przedmiotowym wyroku zaakcentował zatem konieczność jednoznacznego ustalenia na czym polegała dokonana samowola budowlana w budynku zakładu piekarniczo-ciastkarskim - na działkach ewid. nr [....] , [....] , i [....] w N. W uzasadnieniu wyroku z 22 listopada 2013 r. wskazując na wiele braków i nieprawidłowości w dotychczas prowadzonym postępowaniu legalizacyjnym przez PINB w N. podkreślił bowiem, że "istotniejsze znaczenie ma jednak to, że zakres dokonanej samowoli i jej efekty nie zostały należycie ustalone, a do poczynienia takich ustaleń jest zobowiązany organ prowadzący postępowanie, a nie projektant, któremu inwestor powierza sporządzenie projektu zamiennego". W konsekwencji, po analizie skarżonej decyzji w kontekście ww. wyroku i przedłożonych do akt administracyjnych dokumentów - Sąd w składzie rozstrzygającym niniejszą sprawę jako naruszenie prawa, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ocenił brak wyraźnego i jednoznacznego wytknięcia przez organ odwoławczy w skarżonej decyzji zasadniczego uchybienia w prowadzeniu postępowania przez PINB w N. , które polega na prowadzeniu po raz kolejny postępowania, które nie wiadomo dlaczego pozostawia niewyjaśnione wątpliwości jaki je st zakres wykonanej nielegalnie inwestycji a więc czy jest to samowolnie zrealizowana "rozbudowa z podpiwniczeniem i nadbudową budynku usługowo-mieszkalnego o funkcji zakład piekarniczo-ciastkarski noszący nazwę "Zakład Piekarniczo-Ciastkarski - P.Z. " wraz z infrastrukturą towarzyszącą (dojazd, plac manewrowy, miejsce gromadzenia odpadów stałych, zbiornik na olej opałowy) zlokalizowanego na działkach nr ewid. [....] , [....] położonych w N. - jak przyjął organ I instancji, czy też inwestor zrealizował nielegalną budowę oficyny na ww. działkach wraz z przebudową budynku frontowego i infrastrukturą towarzyszącą – na co konsekwentnie wskazuje strona skarżąca. Wyjaśnienie tej kwestii jest kluczowe dla prawidłowego prowadzenia postępowania legalizacyjnego przez organ I instancji ponieważ organ I instancji nie ustalił prawidłowo zakresu prowadzonych nielegalnie robót budowlanych. Co prawda w bardzo obszernym uzasadnieniu, liczącym 11 stron, organ odwoławczy wskazuje, że w świetle wyroku z 22 listopada 2013 r. PINB naruszył normy z art. 153 p.p.s.a. i z art. 7, 77 § 1 i 80 kpa m. in. pozbawiając stronę skarżącą i jej pełnomocnika udziału w oględzinach oraz w zakresie art. 10 § 1 kpa, to jednak tylko w jednym zdaniu końcowego akapitu uzasadnienia wskazuje na konieczność "wyeliminowania wskazanych uchybień poprzez ponowne przeprowadzenie oględzin przedmiotu postępowania i określenia zakresu samowoli, przyjmując, że oględziny i pozyskanie oryginału uwierzytelnionej kopii w zakresie geodezji sporządzoną do sprawy prowadzonej przed Sądem Rej. w N. przy sygn. akt [....] , na której treść powołuje się skarżąca". Trudno takie stanowisko organu odwoławczego uznać za prawidłowe, a przede wszystkim wystarczające w sytuacji, gdy strona skarżąca już wielokrotnie podnosiła, że nielegalna budowa nie ogranicza się do przebudowy i nadbudowy budynku usługowo-mieszkalnego, ale inwestor: " co jest powszechnie wiadomym" dokonał przebudowy i rozbudowy, polegającej na rozebraniu budynku parterowego, przebudowaniu części frontowej z budynku usługowo - mieszkalnego na budynek produkcyjny ( z wyjątkiem dwóch lokali handlowych) ora rozbudowaniu o oficynę i podpiwniczenie (s. 6 skargi), natomiast organ I instancji – prowadząc sprawę po raz trzeci w ogóle nie wyjaśnia tej kwestii, przychylając się bez zastrzeżeń do stanowiska inwestora i przez niego określonego zakresu wykonanych robót budowlanych. Należy podkreślić, że prawidłowe ustalenie zakresu samowoli budowlanej ma zasadnicze znaczenie i determinuje pozostałe czynności w ramach postępowanie legalizacyjnego, a tego organy obu instancji, w tym przede wszystkim organ I instancji nie dostrzegają , a zatem nie można uznać za prawidłową także decyzję kasatoryjną, w uzasadnieniu której konieczność uwzględnienia tej okoliczności nie została wyeksponowana, zgodnie z resztą ze wskazówkami zawartymi wyroku WSA z 22 listopada 2013 r. Niezależnie od powyższego organ odwoławczy nie wskazał prawidłowo terenu objętego przedmiotową inwestycją, którego granice zostały wyznaczone w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym zamiennym na rys. zagospodarowania terenu w ten sposób, że obejmuje on oprócz działki ewid. nr [....] , również część działki nr [....] i [....] , natomiast w skarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji jako teren legalizowanej samowoli wskazano tylko dz. nr [....] i [....] . Na marginesie należy zauważyć, że prawidłowe ustalenie zakresu i rodzaju wykonanych nielegalnie przedmiotowych robót budowlanych jest nie tylko niezbędnym warunkiem prowadzenia postepowania legalizacyjnego w trybie art. 49 w zw z art. 48 ust. 2, 3 i art. 35 ust. 1 ustawy z 7.07. 1994 – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013, poz. 1409 ze zm.), ale będzie miało również konsekwencje przy ustalaniu wysokości opłaty legalizacyjnej (art. 49 ust. 1-2 Prawa budowlanego). Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów trzeba wskazać, że w ocenie Sądu i w uwzględnieniu norm z art. 153 i 190 p.p.s.a. organ odwoławczy zasadnie uznał, że decyzja pierwszoinstancyjna nie odpowiada prawu, gdyż organ zatwierdzając przedmiotowy projekt budowlany zamienny i udzielając pozwolenia na wznowienie robót budowlanych nie wyjaśnił sprawy stosownie do wymagań art. 7,77 § 1 i art. 80 kpa, a także naruszył nie uczynił zadość wskazaniom art. 153 p.p.s.a. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przepisu art. 138 § 1 pkt 2 przez brak orzeczenia przez organ odwoławczy co do istoty sprawy należy wskazać, że nie jest on zasadny ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), jak bowiem wskazano wyżej dotychczas prowadzone postepowanie nie miało prawidłowo ustalonego przedmiotu postępowania legalizacyjnego. Z zasady tej wynika, że po prawidłowym ustaleniu przedmiotu samowoli – co stanowi główną oś sporu miedzy inwestorem i skarżącą każda ze stron będzie mogła wnieść odwołanie od decyzji nieostatecznej. A zatem, jakkolwiek samo kasatoryjnego rozstrzygnięcie [....] WINB w K. odpowiada prawu, to w uwzględnieniu, że uzasadnienie faktyczne decyzji, a w szczególności decyzji kasatoryjnej, ma na celu nie tylko objaśnienie stronie (stronom) motywów rozstrzygnięcia, ale również wskazanie organowi jak je rozumieć przy ponownym rozpatrywaniu sprawy należy uznać, że skarżona decyzja nie może się ostać w obrocie prawnym. Nadto trzeba mieć na uwadze że organ I instancji już trzykrotnie nie poradził sobie z prawidłowym rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przedmiotowej, a zatem obowiązkiem organu odwoławczego było nie tylko wydanie decyzji kasatoryjnej, ale nadto wyraźne i jednoznaczne wskazanie jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę i szczegółowo je wyjaśnić przy ponownym rozstrzyganiu sprawy (art. 138 § 2 kpa in fine). Uznając zatem, że uzasadnienie WINB w K. nie spełnia w tym zakresie wymogów art. 107 § 3 kpa we wskazanym wyżej zakresie , a przez to narusza również przepis art. 153 p.p.s.a. w kontekście całokształtu okoliczności sprawy należało orzec o uchyleniu skarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w punkcie I. sentencji wyroku, za podstawę przyjmując art. 145 § 1 pkt 1 lit .c p.p.s.a. W toku ponownego rozpatrywania sprawy organ Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego winien przyjąć wskazania wynikające z powyższych rozważań i uwzględnić je przy ponownym prowadzeniu postępowania. O kosztach postępowania orzeczono jak w punkcie II. sentencji wyroku biorąc za podstawę art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.