II SA/Bd 123/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi R. N. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji oddala skargę. Raportem z dnia [...] października 2015 r. R. N. (skarżący) skierował do Komendanta Miejskiego Policji w T. (KMP) raport, w którym wyraził prośbę o zwolnienie go ze służby w Policji z dniem [...] listopada 2015 r., motywując powyższe względami osobistymi. Następnie raportem z [...] października 2015 r. skarżący zwrócił się z prośbą o anulowanie poprzedniego raportu z dnia [...] października 2015 r., tłumacząc, że przedstawiona w nim prośba o zwolnienie ze służby była wysoce przedwcześnie podjętą decyzją, spowodowaną chwilowym silnym wzburzeniem emocjonalnym. Rozkazem personalnym z dnia [...] października 2015 r., nr [...], Komendant Miejski Policji w T. zwolnił skarżącego ze służby w Policji z dniem [...] listopada 2015 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przywołał, że zgodnie z treścią rozmowy na okoliczność przedłożonych raportów, jaką ze skarżącym przeprowadził Pierwszy Zastępca Komendanta Miejskiego Policji w T. w dniu [...] października 2015 r., złożenie raportu z dnia [...] października 2015 r. spowodowane zostało poinformowaniem skarżącego przez Komendanta Komisariatu Policji T. – P. o zamierzeniu skierowania wniosku do KMP o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego w związku z ujawnionymi nieprawidłowościami w zakresie realizowanych przez skarżącego czynności na stanowisku dyżurnego; wyjaśniając podczas powyższej rozmowy motywy wystosowania raportu z dnia [...] października 2015 r., skarżący stwierdził, że był on wynikiem przeanalizowania przez skarżącego swojej sytuacji i uznania, że za dużo straciłby finansowo. Organ I instancji wskazał, że Komisja Lekarska, orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. wydanym na wniosek KMP w związku z próbą samobójczą skarżącego, uznała go za zdolnego do służby z ograniczeniem (kategoria B) i zdolnym do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku. KMP ustalił, że od [...] marca 2015 r. do [...] kwietnia 2015 r. skarżący przebywał na zwolnieniu lekarskim ze względu na problemy zdrowotne i rodzinne; że skarżący odsunięty został od pełnienia służby na dotychczasowym stanowisku na skutek Przewodniczącej WKL MSW w B. o konieczności wykluczenia skarżącego ze służby na okres kilku miesięcy i ponownym poddaniu go ocenie stanu psychicznego; oraz że od momentu uprawomocnienia się orzeczenia lekarskiego zajmował się prostymi pracami w Referacie Prewencji Komisariatu, a od [...] września 2015 r. pełni służbę na stanowisku dyżurnego Zespołu Dyżurnych. Pismem z dnia 9 listopada 2015 r. skarżący odwołał się od powyższego rozkazu personalnego do Komendanta Wojewódzkiego Policji (KWP), podnosząc niespełnienie przesłanek do jego wydania, wynikających z art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. W uzasadnieniu odwołania skarżący wskazał, że organ, tłumacząc motywy rozstrzygnięcia, podniósł okoliczności nieistotne z punktu widzenia art. 43 ust. 3 ustawy o Policji oraz że oświadczenie zawarte we wniosku z dnia [...] października 2015 r. złożone zostało w warunkach wyjątkowego stresu spowodowanego rozmową z przełożonymi, którzy, w ocenie skarżącego, próbowali wymusić złożenie przez niego wniosku o zwolnienie ze służby, przytaczając błędy w wykonywaniu obowiązków służbowych i grożąc wszczęciem postępowania dyscyplinarnego. Powyższe spowodowało złożenie oświadczenia woli w warunkach wyłączających działanie do końca świadome; skarżący podniósł też, że przełożeni mieli świadomość zaburzeń emocjonalnych skarżącego i wykorzystali tę okoliczność stosując presję podczas przedmiotowej rozmowy. Skarżący wskazał, że cofnięcie wniosku uznać należy za skuteczne w związku z art. 105 k.p.a. Rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], Komendant Wojewódzki Policji uchylił rozkaz personalny organu I instancji w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby i tę datę ustalił na dzień rozstrzygnięcia własnego; w pozostałej części KWP utrzymał rozkaz personalny KMP w mocy. W uzasadnieniu, przytoczywszy powyższy stan faktyczny w sprawie oraz stwierdziwszy, że rolą organu odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy i może on wprowadzić nowe aspekty uzasadnienia do decyzji, KWP wyjaśnił, iż w przedmiotowym postępowaniu zastosowanie znalazły przepisy Kodeksu Cywilnego dotyczące oświadczeń woli, i w związku z faktem, że prośba o wycofanie wcześniejszego raportu o zwolnienie ze służby dotarła do KMP później niż raport o rozwiązanie stosunku służbowego, organ I instancji nie był w żadnym stopniu związany jego treścią, był za to jak najbardziej uprawniony do zwolnienia skarżącego ze służby na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Organ odwoławczy przedstawił nadto analizę pierwszego z raportów skarżącego pod względem ewentualnego wystąpienia którejś z wad oświadczenia woli, o których mowa w dziale IV Kodeksu Cywilnego. W ocenie organu przedmiotowy raport nie został złożony w stanie wyłączającym świadomość bądź świadome powzięcie decyzji, na co wskazuje stwierdzenie zawarte w orzeczeniu lekarskim o wyrównanym stanie psychicznym skarżącego, jego spokojne zachowanie podczas rozmowy z przełożonymi i niezdolność wskazania przyczyn wskazywanych uchybień. Organ stwierdził, że złożenie raportu o zwolnienie ze służby odczytywać należy raczej jako chęć uniknięcia ewentualnej kary dyscyplinarnej i wynikających z niej konsekwencji finansowych; że skarżący wybrał jedno z rozwiązań, które wydawało mu się w danej sytuacji najlepsze; oraz że przedstawienie skarżącemu uchybień przezeń popełnianych i poinformowanie go o zamiarze skierowania wniosku o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego nie może być traktowane jako groźba w rozumieniu art. 87 k.c. KWP wskazał, że postępowanie dowodowe przeprowadzone w sprawie potwierdziło stanowisko organu I instancji. Podniesioną w odwołaniu przez skarżącego okoliczność, iż wbrew twierdzeniom KMP pełnił on służbę na stanowisku dyżurnego w dniach [...] i [...] września 2015 r., organ odwoławczy potwierdził, wskazując jednak, że nie miała ona większego znaczenia w sprawie. Pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. R. N. zaskarżył powyższy rozkaz personalny do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zarzucając jej naruszenie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji oraz art. 7, art. 105 w zw. z art. 61, art. 77 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skarżący powtórzył, że w dniu [...] października 2015 r., w świetle art. 61 § 1 k.p.a. wszczęte zostało postępowanie w sprawie zwolnienia ze służby na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, po czym przedmiotowy wniosek o wszczęcie postępowania, jakim w ocenie skarżącego jest raport, został skutecznie wycofany dzień później. Skarżący wskazał na niewiarygodność ustaleń organu odwoławczego dotyczących momentu wyrażenia zgody KMP na zwolnienie skarżącego ze służby, a co za tym idzie stwierdzenia KWP o spóźnionym cofnięciu wniosku z racji na jego wniesienie po rozstrzygnięciu sprawy. W ocenie skarżącego, wobec skutecznego cofnięcia wniosku o wszczęcie postępowania, obowiązkiem organu było umorzenie postępowania w sprawie, a orzekanie merytoryczne w zaistniałych warunkach było niedopuszczalne. Skarżący podniósł, że wywody organu odnośnie wad oświadczenia woli nie miały znaczenia dla sprawy, albowiem zarzutu złożenia wadliwego oświadczenia woli skarżący nie podniósł w odwołaniu, a jedynie scharakteryzował styl i formę działania organów. Wskazał ponadto, z ostrożności procesowej, na uchybienia formalne rozkazu II instancji: brak podania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, niedostateczne uzasadnienie faktyczne rozstrzygnięcia, zaniechanie ponownego rozpoznania istoty sprawy oraz niezrozumiałe ustalenie w decyzji daty zwolnienia skarżącego ze służby. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozkazie personalnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym zaskarżona decyzja może być uchylona tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), a także stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Na potrzeby spójności i jasności wywodu wyjaśnić początkowo przyjdzie, że tak w orzecznictwie, jak i w doktrynie powszechnie przyjmuje się, iż rozstrzygnięcie w formie rozkazu personalnego jest decyzją administracyjną w rozumieniu k.p.a., w związku z czym akt taki zawiera się w katalogu z art. 3 § 2 p.p.s.a. i podlega kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny. Z tego też powodu w treści niniejszego uzasadnienia, zarówno zaskarżony rozkaz personalny, jak i rozkaz organu I instancji, określane będą również jako "decyzje". Badając zaskarżony rozkaz personalny w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Sąd stwierdził, że nie narusza on obowiązujących przepisów prawa materialnego ani procesowego, w związku z czym wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem niniejszej kontroli sądowoadministracyjnej jest rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], uchylający w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby i utrzymujący w pozostałej części w mocy rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] października 2015 r., nr [...], zwalniający skarżącego ze służby w Policji. Zarzuty skarżącego względem decyzji organu odwoławczego koncentrują się na wskazaniu, iż skierowany przez niego w dniu [...] października 2015 r. raport o anulowaniu wniosku wystosowanego dzień wcześniej, zawierającego prośbę o zwolnienie ze służby, skutkował skutecznym cofnięciem tego wniosku, w związku z czym rozstrzygnięcie organu I instancji, utrzymane decyzją KWP, nie mogło zostać wydane, a postępowanie w sprawie winno zostać umorzone. Skarżący podniósł ponadto względem zaskarżonego rozkazu szereg zarzutów, dowodzących wadliwości proceduralnej decyzji KWP. Materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia był przepis art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 355 ze zm.; dalej "u.o.p."). Zgodnie z jego treścią policjanta zwalnia się ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Pisemne zgłoszenie przez funkcjonariusza Policji wystąpienia ze służby, na podstawie art. 41 ust. 3 u.o.p. jest oświadczeniem woli, do którego ma zastosowanie art. 61 ustawy z dnia 23 kwietnia 1963 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2014, poz. 121 – dalej "k.c."). Zgodnie z art. 61 § 1 k.c. oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła zapoznać się z jego treścią, przy czym odwołanie takiego oświadczenia jest skuteczne, jeżeli doszło jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej. W świetle tej regulacji oświadczenie woli złożone drugiej stronie wiąże osobę, która oświadczenie złożyła. Może być ono skutecznie odwołane po tym jako doszło do wiadomości adresata tylko za jego zgodą. Policjant jest zwalniany ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Z uwagi na kategoryczne sformułowanie tego przepisu organ nie ma możliwości wydania innego rozstrzygnięcia niż zwolnienie ze służby. Organowi administracji pozostawiono jednak swobodę w zakresie określenia daty, w jakiej nastąpi zwolnienie policjanta, z tym zastrzeżeniem, że moment zwolnienia musi zamykać się w okresie do 3 miesięcy od złożenia wniosku (wyrok NSA z dnia 9 maja 2012 r., I OSK 1840/11, LEX nr 1264615; wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 maja 2012 r., VIII SA/Wa 104/12, LEX nr 1276033). Jak wynika z akt sprawy, oświadczenie woli skarżącego o chęci wystąpienia ze służby w Policji złożone zostało w organie I instancji w dniu [...] października 2015 r. (dowód: raport z dnia [...] października 2015 r. opatrzony prezentatą organu z tego samego dnia – k. 179 akt adm.). W związku z powyższym datą dotarcia oświadczenia woli skarżącego do KMP jest data [...] października 2015 r., i to ten dzień stanowi cezurę czasową, wyznaczającą, ze względu na dyspozycję art. 61 § 1 k.c., moment dopuszczalności skutecznego cofnięcia raportu funkcjonariusza wyrażającego chęć zwolnienia ze służby, co spowodowałoby z kolei brak powstania stosunku prawnego między stronami. Oświadczenie woli wyrażające chęć anulowania raportu z dnia [...] października 2015 r. wpłynęło, jak wynika z akt, w dniu [...] października 2015 r., a więc dwa dni po wskazanym terminie dopuszczalności cofnięcia oświadczenia woli (dowód: raport z dnia [...] października 2015 r. opatrzony prezentatą organu z [...] października 2015 r. – k. 180 akt adm.). W związku z powyższym za słuszne uznać należy stanowisko organów obu instancji, iż drugie z oświadczeń woli skarżącego było spóźnione. By wywrzeć skutki prawne, winno ono dotrzeć do organu najpóźniej w chwili, w której organ zapoznał się z treścią pierwszego z raportów. W odniesieniu do argumentacji zawartej w skardze stwierdzić przyjdzie, że prośba policjanta o zwolnienie go ze służby nie ma wyłącznie charakteru procesowego żądania dotyczącego uruchomienia procedury zwolnieniowej. Takie wystąpienie policjanta zawiera nie tylko żądanie wszczęcia stosownego postępowania administracyjnego, ale wywołuje także skutki w zakresie prawa materialnego. Prawo zgłoszenia wystąpienia ze służby jest bowiem elementem wyznaczającym materialnoprawny status funkcjonariusza, łączący się z dobrowolnym a nie przymusowym charakterem służby. Jest to więc czynność o charakterze mieszanym, w której występują łącznie elementy materialnoprawne i procesowe (vide: wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 2171/14, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyjaśnić nadto należy, że przewidziane w k.c. ograniczenia możliwości odwołania oświadczenia woli złożonego innemu podmiotowi wynikają z chęci ochrony nie tylko osoby, która złożyła oświadczenie woli, ale i podmiotu, któremu oświadczenie zostało złożone. Złożenie bowiem takiego oświadczenia wywołuje skutki prawne także w sferze interesów tego podmiotu. W razie złożenia oświadczenia woli o rozwiązaniu stosunku prawnego o charakterze trwałym druga strona zmuszona jest często do nawiązania innego stosunku tego samego rodzaju. W odniesieniu do stosunków, w ramach których świadczone są określone czynności, będzie to dotyczyło konieczności znalezienia innej osoby, która będzie czynności takie świadczyła. Stosunek służbowy policjanta jest stosunkiem dwustronnym, którego przedmiotem jest swoistego rodzaju zatrudnienie. Zgłoszenie przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby powoduje ustanie stosunku służbowego w formie i w terminie przewidzianym w ustawie. Organ który jest stroną tego stosunku nie ma możliwości odmowy zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Skoro tak, to trzeba zapewnić temu organowi możliwość znalezienia następcy funkcjonariusza, który zgłosił wystąpienie ze służby. Poszukiwania takie niewątpliwie wymagają czasu. Gdyby zaś przyjąć, że funkcjonariusz może bez żadnych ograniczeń cofnąć zgłoszenie o wystąpieniu ze służby aż do czasu zakończenia postępowania administracyjnego, oznaczałoby to, że to zwolniony funkcjonariusz decyduje o tym, kiedy organ może podjąć czynności związane z zawarciem nowego stosunku służbowego (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 274/14; wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2387/11 dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl; uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2011 r. sygn. akt I OPS 4/11 LEX nr 1103552). Tak więc policjant ma prawo żądać rozwiązania z nim stosunku służbowego, a organ zobowiązany jest wydać w zakreślonym w ustawie terminie decyzję w tym przedmiocie. Prawo zgłoszenia wystąpienia ze służby potwierdza bowiem dobrowolny, a nie przymusowy charakter służby. Zauważyć również należy, że to sam skarżący zainicjował postępowanie w sprawie zwolnienia go ze służby. Skarżący jako funkcjonariusz Policji winien być zaś świadomy skutków swoich czynności i składanych oświadczeń. W związku z powyższym uznać należało, że wskazane przez skarżącego na etapie postępowania odwoławczego i skargowego zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. W odniesieniu do zawartych w skardze zarzutów naruszenia prawa procesowego stwierdzić przyjdzie, iż nie zasługują one na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji wydane zostały z prawidłowo określoną podstawą prawną. W części wstępnej uzasadnienia zaskarżonej decyzji wyjaśnione zostało, iż rozstrzygnięte powzięto na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z postępowaniem wszczętym na podstawie art. 41 ust. 3 u.o.p.; jest to, w ocenie Sądu, wyczerpujące wskazanie podstaw procesowoprawnej i materialnoprawnej decyzji odwoławczej w sprawie o określonym w kontrolowanym postępowaniu przedmiocie. Po wtóre, organ w sposób wyczerpujący wyjaśnił motywy powziętego rozstrzygnięcia; świadczy o tym skrupulatne przytoczenie podstaw faktycznych przedmiotowych rozkazów personalnych, właściwa analiza prawna mających zastosowanie w sprawie przepisów oraz właściwa analiza zgromadzonego materiału dowodowego zgromadzonego. Komentarza w tym miejscu wymaga podniesiona w skardze okoliczność, jakoby analiza przedmiotowego oświadczenia woli pod względem ewentualnego stwierdzenia jego wad, o których mowa w dziale IV k.c. była w istocie zbędnym zabiegiem organu, świadczącym o rozstrzyganiu przezeń o okolicznościach niemających znaczenia w sprawie. Otóż mając na uwadze treść odwołania od rozkazu KMP stwierdzić przyjdzie, iż skarżący - wbrew stanowisku wyrażonemu potem w skardze negującemu ten fakt – zasugerował, jakoby złożony w dniu [...] października 2015 r. raport był wynikiem działań przełożonych, mających na celu wymuszenie złożenia oświadczenia woli o rezygnacji ze służby. Świadczy o tym chociażby sformułowanie, iż przełożeni skarżącego "próbowali w ocenie odwołującego się, wymusić złożenie oświadczenia wnioskującego o zwolnieniu ze służby (...)" (k. 202 akt adm.). W związku z tym na aprobatę zasługuje wyczerpujące wyjaśnienie przez organ odwoławczy instytucji wad oświadczenia woli oraz motywów, dla których, po przeanalizowaniu materiału dowodowego, organ uznał, że o żadnej wadzie oświadczenia woli w przedmiotowej sprawie mowy być nie może. Powyższe potwierdza zresztą tym bardziej, iż organ odwoławczy wielowymiarowo rozpoznał sprawę w drugiej instancji, posiłkując się dowodami w postaci przesłuchań w charakterze świadków skarżącego jak i jego przełożonych, dokumentacją odzwierciedlającą przebieg jego służby oraz dotyczącą go dokumentacją lekarską. Zasadnie również KWP, wydając zaskarżony rozkaz personalny, uchylił rozkaz personalny KMP w części dotyczącej daty zwolnienia skarżącego ze służby, ustalając jednocześnie nową datę zwolnienia na dzień [...] grudnia 2015 r. Decyzja o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby ma charakter konstytutywny, bowiem rozwiązuje istniejący dotąd administracyjnoprawny stosunek służbowy. Zgodnie z art. 130 § 2 k.p.a. wniesienie odwołania wstrzymuje wykonanie decyzji. W konsekwencji rozkaz personalny o zwolnieniu ze służby funkcjonariusza, który się od niego odwołał, uzyskuje moc prawną dopiero od dnia wydania decyzji odwoławczej, albo od wydania postanowienia kończącego sprawę w inny sposób. Termin więc orzeczonego ostatecznie zwolnienia ze służby nie mógł być wcześniejszy od decyzji ostatecznej w tym przedmiocie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA 2224/00, LEX nr 53773). Mając na uwadze powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja, ani poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają obowiązujących przepisów prawa w sposób skutkujący koniecznością ich uchylenia albo stwierdzenia nieważności, orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a. o oddaleniu skargi.