II OSK 2365/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Roman Hauser Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 października 2017r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 69/16 w sprawie ze skargi M.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną. II OSK 2365/16 U Z A S A D N I E N I E Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę M.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...]2015 r. w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Wnioskiem złożonym do Starosty Z. M.Z. zwróciła się, w imieniu własnym oraz następców prawnych F.S., tj. J.M., B.S., K.S., P.S., E.S., W.S., S.M., R.S., C.S., R.S., A.Z., Z.K., E.N., J.S., Z.P. i J.G., o zwrot działki nr [...] położonej w m. S., gm. A.. Decyzją z dnia [...]2012 r. Starosta Z., działając na podstawie art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz. U. Nr 10, poz. 53 z późn. zm.), odmówił zwrotu działki, podnosząc, że stanowi ona obecnie własność Gminy A., a na działce brak jest jakiejkolwiek zabudowy (są tylko pozostałości fundamentów budynku obory). Decyzją z dnia [...]2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Kolegium wyjaśniło, że nieodpłatne przekazanie na własność działki gruntu, w myśl art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r., możliwe jest tylko w stosunku do gruntów zabudowanych. Potwierdza to literalna wykładnia cyt. przepisu, w którym jest mowa o "właścicielach budynków znajdujących się na działce gruntu". Aby zastosować tryb przewidziany w tym przepisie nie wystarczy, aby na działce znajdowały się pozostałości po budynkach w postaci fundamentów. Podstawowym argumentem do orzekania o przyznaniu własności działki jest konieczność istnienia na niej choćby jednego budynku. Na przedmiotowej działce nie znajduje się żaden budynek, ani jakikolwiek substrat budynku, który mógłby stanowić przedmiot odrębnej własności. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy uznał, że nie zostały spełnione warunki określone w art. 6 wyżej cytowanej ustawy. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M.Z. podniosła zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a. oraz art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników i ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym "w zbiegu z art. 922 i 924 k.c. regulujących zasady dziedziczenia i odpowiednio z art. 64 ust.2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej obligującego organy Państwa do ochrony własności (...)". Wskazała, że legitymuje się nabytym prawem własności do tej nieruchomości w dniu [...] stycznia 1989 r., jako spadkobierca po zgonie F.S. w 1987 r. Dopuszczony i przeprowadzony materiał dowodowy nie daje żadnych podstaw do zakwestionowania nabycia prawa do ubiegania się przez skarżącą do wydania jej przedmiotowej nieruchomości jako jej własności. Materiał dowodowy potwierdza istnienie na gruncie budynków w dniu [...] stycznia 1989 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników i ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że jest ona niezasadna. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym właścicielom budynków znajdujących się na działce gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r., przysługuje nieodpłatnie na własność działka gruntu, na której te budynki zostały wzniesione. Z własnością wyłączonej nieruchomości jest związana służebność gruntowa w zakresie niezbędnym do korzystania z niej. O przeniesieniu własności działki, jej wielkości oraz o ustanowieniu służebności orzeka terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia podstawowego. Pod pojęciem "właściciela budynków znajdujących się na działce gruntu" należy rozumieć nie tylko rolników, którzy przekazali gospodarstwo rolne Państwu, ale także ich następców prawnych oraz inne osoby niewywodzące się z kręgu spadkobierców, bądź osób bliskich rolnika. Sąd podkreślił natomiast, że nieodpłatne przekazanie na własność działki gruntu, o której mowa w cytowanym przepisie możliwe jest w stosunku do gruntów zabudowanych i przysługuje właścicielom tych budynków, przy czym prawo do nieodpłatnego nabycia na własność działki gruntu, na której zostały wzniesione budynki, przysługuje aktualnemu właścicielowi tych budynków, niezależnie od tego, czy jest on osobą, która przekazała gospodarstwo rolne Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r., czy też jego spadkobiercą. Sąd zwrócił uwagę, że celem zwrotu przekazanej Państwu działki pod budynkami jest zapewnienie bardziej racjonalnego wykorzystania zarówno budynków, jaki i gruntu do budynków tych przynależnego, jeżeli będą stanowiły jeden przedmiot własności tej samej osoby. Celem tym nie wydaje się natomiast zwrot działki, na której nie ma budynków, by przysporzyć materialnych korzyści spadkobiercom właściciela przekazanego gospodarstwa rolnego, którzy zapewne w jakiejś mierze winni są braku troski o zachowanie na działce budynków (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 1991 r., sygn. akt II SA 194/91). Analiza akt sprawy uzasadnia stwierdzenie, iż na działce nr [...] nie znajdują się żadne zabudowania, które uzasadniałyby zastosowanie trybu z art. 6 w/w ustawy. Z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu [...] listopada 2011 r. wynika, iż na działce znajdują się pozostałości po budynkach, tj. fragmenty fundamentów, działka jest porośnięta trawą. W świetle poczynionych ustaleń, niekwestionowanych przez obecną przy oględzinach skarżącą, Sąd stanął na stanowisku, że na przedmiotowej działce nie znajduje się substancja budynku, która mogłaby stanowić przedmiot odrębnej własności. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia przepisów k.p.a., Sąd uznał, że są one nieuzasadnione. Organy orzekające w niniejszej sprawie zebrały materiał dowodowy, dokonały wnikliwej oceny tego materiału, czemu dały wyraz w uzasadnieniach decyzji. Żaden z organów nie kwestionował uprawnień skarżącej wynikających z przepisów k.c. w zakresie dziedziczenia, dlatego też chybiony jest zarzut naruszenia przez organy art. 922 i 924 k.c. Niezrozumiały jest natomiast zarzut dotyczący naruszenia przez organy administracji art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Jak wynika bowiem ze znajdującej się w aktach decyzji z dnia [...]1980 r. przejęcie gospodarstwa F.S. nastąpiło na jej wniosek w zamian za emeryturę, w związku z tym, że nie posiadała ona następców prawnych do przekazania gospodarstwa rolnego. Na mocy tej decyzji F.S. miała możliwość dożywotniego korzystania także z działki gruntu ornego o powierzchni 0,30 ha, a wyłączone z gospodarstwa budynki stanowiły odrębny od gruntu przedmiot własności. W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego M.Z., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym przez jego błędną wykładnię, opartą o wykładnię literalną, ze skutkiem zawężenia zastosowania art. 6 ustawy tylko do stanu faktycznego i prawnego, istniejącego w dniu podjętej procedury ze strony skarżącej i innych uczestników postępowania o zwrot nieruchomości gruntowej. Taka wykładnia obarczona jest błędem co do zasad wykładni, gdyż na tle stanu faktycznego zobrazowanego w materiale dowodowym w aktach sprawy niesłusznie pomija sferę nabytego przez uczestników postępowania w dniu otwarcia spadku w 1987 r. prawa własności budynków pobudowanych na przedmiotowej nieruchomości gruntowej, stanowiących odrębny od gruntu przedmiot własności i użytkowanych do dnia zgonu F.S., a następnie użytkowanych w ograniczonym zakresie przez uczestników postępowania do połowy lat 90. XX wieku, w tym użytkowanych w dniu [...] stycznia 1989 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że żaden przepis ustawy nie wspomina, aby w dacie wszczęcia procedury administracyjnej o nieodpłatne przeniesienie własności działki zabudowanej fizyczny stan budynków zniesionych przez właściciela i stanowiących odrębną własność dalej winien istnieć na gruncie. Ustawodawca w treści art. 6 ustawy nie wskazał żadnych kryteriów nabycia prawa, za wyjątkiem zobligowania do podjęcia procedury o przeniesienie prawa przez osobę uprawnioną. Powołując takie zarzuty w ramach podstawy kasacyjnej skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Pismem z dnia 4 lipca 2016 r. skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczona została do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostała zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa. Skarga kasacyjna oparta została na zarzucie naruszenia art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym, który jednak nie może wywołać oczekiwanego rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku. Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowić musi zatem treść art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym, stosownie do którego właścicielom budynków znajdujących się na działce gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r., przysługuje nieodpłatnie na własność działka gruntu, na której te budynki zostały wzniesione. Z własnością wyłączonej nieruchomości jest związana służebność gruntowa w zakresie niezbędnym do korzystania z niej. O przeniesieniu własności działki, jej wielkości oraz o ustanowieniu służebności orzeka terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia podstawowego. Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...]1980 r. Naczelnik Urzędu Gminy w A., działając na podstawie art. 10, art. 51 i art. 52 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz.U.Nr 32, poz. 140), z uwagi na brak następców prawnych do przekazania gospodarstwa rolnego, orzekł o przejęciu na własność Państwa działek, należących do F.S., położonych we wsi S. o łącznej powierzchni 2,60 ha, w tym działki nr [...], bez budynków. Jak zostało ustalone i nie budzi wątpliwości na działce [...] znajdowały się trzy budynki – mieszkalny i gospodarcze. Jak wynikało z art. 51 ust. 2 ustawy budynki takie stawały się odrębnym od gruntu przedmiotem własności, a z odrębną własnością tych budynków związana była służebność gruntowa w zakresie niezbędnym do korzystania z budynków. Jak już wyjaśniał Naczelny Sąd Administracyjny, m.in. w wyroku z dnia 13 stycznia 2017 r., II OSK 838/15, ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin wprowadzała wyjątek od zasady superficies solo cedit, wyrażonej w art. 48 k.c., zgodnie z którą budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane stanowią jego część składową i dzielą jego los prawny. Taki stan prawny istniał do dnia 1 stycznia 1983 r., tj. do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz.U.Nr 40, poz. 268), która w art. 57 przywróciła obowiązywanie zasady superficies solo cedit w przypadku przekazywania gospodarstw rolnych na rzecz Państwa, stanowiąc, iż z gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu rolnik może wyłączyć i zachować własność działki gruntu, na której wzniesione są budynki lub ich część. Po wejściu w życie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin nastąpiło zatem zróżnicowanie sytuacji prawnej rolników, w zależności od tego, na podstawie jakiej ustawy nastąpiło przejęcie gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa. Jeżeli nastąpiło to przed dniem 1 stycznia 1983 r. mogli oni zachować jedynie własność budynków, jeżeli zaś po tej dacie - własność działki wraz z wzniesionymi na niej budynkami. Chcąc usunąć ową nierówność ustawodawca zdecydował się na przyjęcie rozwiązania, o którym mowa w art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym. Wykładnia przepisu art. 6 tej ustawy nie może zatem abstrahować od celu, jaki legł u podstaw jego wprowadzenia. Trafnie zatem zwrócił uwagę Sąd I instancji, że celem wprowadzenia instytucji "zwrotu własności" przejętej przez Państwo działki pod budynkami było zapewnienie racjonalnego wykorzystania zarówno budynków, jaki i gruntu do budynków tych przynależnego, jeżeli będą stanowiły jeden przedmiot własności tej samej osoby. Instytucja nieodpłatnego przeniesienia własności gruntu różni się zatem od instytucji zwrotu przejętych (wywłaszczonych) nieruchomości. W konsekwencji prawidłowe odczytanie treści art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym musi prowadzić do wniosku, że warunkiem skutecznego wystąpienia z roszczeniem o nieodpłatne przekazanie własności gruntu jest istnienie budynków na gruncie uprzednio przekazanym Państwu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym wyroku, że warunek istnienia budynków (które to istnienie determinuje fakt bycia ich właścicielem) musi być spełniony w dacie zgłoszenia żądania i w dacie orzekania przez organy administracji, nie zaś jak twierdzi skarżąca kasacyjnie na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje fakt, że w dacie wystąpienia z żądaniem nieodpłatnego przekazania własności gruntu na działce nr [...] nie istniał już żaden budynek. W dniu [...] listopada 2011 r. zostały przeprowadzone oględziny nieruchomości, w obecności skarżącej, podczas których stwierdzono, że na nieruchomości znajduje się jedynie trawa i fragmenty fundamentów. Nie sposób zatem przyjąć, że nieodpłatne przekazanie własności działki, na której znajdują się jedynie pozbawione wartości użytkowej szczątkowe formy fundamentów przyczyni się do zrealizowania celów, jaki przyświecał ustawodawcy przy wprowadzeniu art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, jakoby przyjęta przez Sąd I instancji wykładnia art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym abstrahowała od "cywilnoprawnych skutków spadkowego prawa materialnego w rozumieniu art. 922 i 924 Kodeksu Cywilnego i odpowiednio zgodności z art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej o ochronie własności", należy zauważyć, że skoro poprzednia właścicielka budynków F.S. zmarła w dniu [...]1984 r., spadkobiercy mieli możliwość wystąpienia z żądaniem na podstawie art. 6 powołanej ustawy w okresie, w którym - jak twierdzą - na przedmiotowej działce budynki jeszcze istniały, tj. na dzień wejścia w życie ustawy. Zaniechanie spadkobierców w tym zakresie, jak również fakt dopuszczenia do dewastacji budynków nie mogą stanowić argumentu przemawiającego za odmiennym rozstrzygnięciem w sprawie. Reasumując, prawidłowo uznał Sąd I instancji, że brak istnienia budynków na działce gruntu wyłącza możliwość skutecznego ubiegania się o nieodpłatne przeniesienie własności gruntu w trybie art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym. Jako że zarzut zgłoszony w ramach podstawy kasacyjnej okazał się nieuzasadniony Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.