II SAB/Wa 979/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędziowie WSA Danuta Kania (spr.) Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Z. F. na bezczynność Ministra nauki i Szkolnictwa Wyższego w przedmiocie dostępu do informacji publicznej - oddala skargę - W piśmie z dnia [...] lipca 2015 r. skierowanym do Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego Z. F. wskazał, iż w dniu [...] maja 2015 r. zawiadomił Ministra o poświadczeniu nieprawdy w dokumentach MNiSW, dotyczących nadania uprawnień do prowadzenia studiów II stopnia w Wyższej Szkole [...] w B.. Wnioskodawca zwrócił się o poinformowanie go jakie działania podjęte zostały przez MNiSW w związku z informacjami zawartymi w tym piśmie. W szczególności, jaki organ ścigania został zawiadomiony o możliwości popełnienia przestępstwa z art. 271 § 1 Kodeksu karnego przez podległych Ministrowi urzędników MNiSW. Następnie, w dniu [...] sierpnia 2015 r., Z. F. zwrócił się Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z wnioskiem o udzielenie informacji, w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.), dalej: u.d.i.p.", jakie inne czynności zostały dokonane przez Ministra oraz przez podległych mu pracowników w reakcji na zawiadomienie z dnia [...] maja 2015 r. o podejrzeniu popełnienia przestępstwa złożone do kancelarii MNiSW oraz w reakcji na pismo z dnia [...] lipca 2015 r. przesłane pocztą elektroniczną. Wnioskodawca zwrócił się w szczególności o udostępnienie w formie elektronicznej wszystkich pism sporządzonych przez funkcjonariuszy MNiSW w związku z ww. pismami. W odpowiedzi na ww. wniosek, pismem z dnia [...] września 2015 r. organ poinformował wnioskodawcę, iż żądane informacje zostaną udostępnione w terminie do dnia [...] października 2015 r. - zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. - z uwagi na konieczność analizy prawnej możliwości udostępnienia wnioskowanych informacji. Pismem z dnia 12 września 2015 r. Z. F. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego polegającą na nieudostępnieniu informacji na wniosek z dnia [...] lipca 2015 r. oraz na kolejny wniosek z dnia [...] sierpnia 2015 r. Skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności Ministra oraz zwrot kosztów postępowania. W motywach skargi skarżący wskazał, iż pismem z dnia [...] lipca 2015 r. zwrócił się do MNiSW o udostępnienie informacji dotyczącej naruszenia prawa przez urzędników Ministerstwa prowadzących sprawę wniosku o nadanie [...] w B. uprawnień do prowadzenia studiów II stopnia. Jakkolwiek w piśmie tym nie została wskazana ustawa o dostępie do informacji publicznej, to oczywistym jest, że żądana informacja stanowi informację publiczną i powinna być udostępniona zgodnie z przepisami ww. ustawy w terminie 14 dni. Organ jednak nie udzielił żadnej odpowiedzi na ww. pismo. W związku z powyższym, pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. skarżący ponownie zwrócił się o udzielenie określonych informacji powołując tym razem ustawę o dostępie do informacji publicznej jako podstawę wniosku. Pismem z dnia [...] września 2015 r organ poinformował skarżącego o "przedłużeniu terminu, w jakim będą udostępnione żądane informacje, tj. do dnia [...] października 2015 r.", jednak jako podstawę formalną przedłużenia terminu odpowiedzi organ wskazał "konieczność analizy prawnej możliwości udostępnienia wnioskowanych informacji", zaś jako podstawę prawną "art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej". Zdaniem skarżącego ww. twierdzenia organu są sprzeczne. Z pierwszego wynika, iż organ uznał, że żądana informacja jest informacją publiczną, a z drugiego, że może taką nie być. Wskazana podstawa prawna, tj. art. 13 ust. 2 u.d.i.p., pozwala organowi na opóźnienie udostępnienia informacji publicznej, jednak jedynie w przypadku, gdy organ uzna, że żądana informacja stanowi informację publiczną. Natomiast ze wskazanego przez organ powodu wynika, że organ nie ustalił, czy żądana informacja stanowi informację publiczną i nie zadeklarował w pełni, czy w przedłużonym terminie żądaną informację faktycznie udostępni. Skarżący wskazał, iż art. 13 ust. 2 u.d.i.p. stwarza możliwość przedłużenia terminu udostępnienia informacji publicznej, jednak organ ma obowiązek wskazać konkretną przyczynę korzystając w ww. uprawnienia. Przepis ten nie daje organowi prawa do analizowania w przedłużonym terminie, czy żądana informacja stanowi, czy też nie stanowi informacji publicznej. Analizę taką organ jest obowiązany przeprowadzić w terminie 14 dni od złożenia wniosku o udzielenie informacji publicznej. W piśmie z dnia [...] września 2015 r. organ nie wskazał formalnego powodu, który uprawniłaby go do przedłużenia terminu udostępnienia informacji publicznej. Zdaniem skarżącego, nawet gdyby przyjąć, iż organ w ustalonym (przedłużonym) terminie uznał, że żądana informacja stanowi informację publiczną i ją udostępnił, to biorąc pod uwagę datę złożenia pierwszego wniosku, tj. [...] lipca 2015r., przedłużony termin nie powinien być dłuższy niż do dnia [...] września 2015 r., a nie - jak przyjął to organ - do dnia [...] października 2015 r. W odpowiedzi na skargę Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. Wskazał dodatkowo, iż bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej ma miejsce wtedy, gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, jego adresatem jest podmiot obowiązany do jej udzielenia, zaś podmiot obowiązany w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. nie udzieli żądanej informacji ani nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie jej udzielenia albo, podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym 2-miesięcznym terminie, albo wreszcie nie wyda na zasadach określonych w k.p.a. decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. wydłużenie 14-dniowego terminu może nastąpić w przypadku braku możliwości udzielenia informacji publicznej. Na podmiocie obowiązanym ciąży jednak obowiązek powiadomienia wnioskodawcy przed upływem 14 dni o powodach opóźnienia oraz o wyznaczeniu dodatkowego terminu załatwienia sprawy. Ustawa nie wskazuje, jakie powody opóźnienia są dopuszczalne w świetle art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Przyjąć należy, że organ nie może w sposób dowolny uzasadniać niedotrzymania terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Uzasadnieniem mogą być jedynie takie powody, które są bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4, tj. w sprawach skarg na decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; inne niż określone w pkt 1 - 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Na zasadzie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1 - 2a u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca doprecyzował zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa określa również podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej wskazując, iż należą do nich władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, będące w jej posiadaniu (art. 4 ust. 1 i 3 u.d.i.p.). W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są organy władzy publicznej. W sprawie nie było też kwestionowane przez organ, że informacje objęte wnioskiem skarżącego z dnia [...] sierpnia 2015 r. posiadają walor informacji publicznej. Żądanie wniosku dotyczyło bowiem podjętych przez organ działań oraz wytworzonej przez pracowników organu dokumentacji w związku z pismem skarżącego z dnia [...] maja 2015 r. informującym o istniejących, w jego ocenie, nieprawidłowościach zaistniałych w toku postępowania o nadanie uprawnień do prowadzenia studiów II stopnia w Wyższej Szkole [...] w B.. Wnioskowane informacje stanowią zatem informację "o sprawach publicznych" i mieszczą się w zakresie przedmiotowym art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Kwestią sporną pozostaje natomiast to, czy w dacie wniesienia skargi Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego pozostawał w bezczynności względem wniosku skarżącego, czy też - biorąc pod uwagę treść pisma organu z dnia [...] września 2015 r. informującego o przedłużeniu terminu udzielenia odpowiedzi - zarzut bezczynności jest nieuzasadniony. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z powyższego wynika, że przepis art. 13 u.d.i.p. ustanawia zasadę udostępniania informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, zaś ewentualna zwłoka w udostępnieniu informacji publicznej powinna mieć charakter niezbędny i uzasadniony. Przyjęcie terminu 14-dniowego wynika z faktu, że na gruncie u.d.i.p. postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej stanowi procedurę uproszczoną i niesformalizowaną. Wydłużenie terminu 14-dniowego, wskazanego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., może nastąpić w przypadku braku możliwości udzielenia informacji publicznej. Podmiot udostępniający jest jednak zobligowany do powiadomienia wnioskodawcy przed upływem tego terminu o powodach opóźnienia oraz do wyznaczenia dodatkowego terminu udostępnienia informacji. Ustawa nie wskazuje, jakie powody opóźnienia są dopuszczalne w świetle postanowienia art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Należy jednak przyjąć, że podmiot udostępniający nie będzie mógł w sposób dowolny uzasadniać niedotrzymania terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W grę mogą wchodzić powody, które są bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej. Przedłużenie ww. terminu jest zatem usprawiedliwione, jeśli podyktowane jest ważną, uzasadnioną przyczyną, a nadto, gdy w następstwie upływu przedłużonego terminu organ udostępnia wnioskowaną informację, ewentualnie wydaje decyzję administracyjną o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, powyższe przesłanki zostały spełnione, zatem zarzut bezczynności Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w dacie wniesienia skargi nie jest trafny. Z akt sprawy wynika, że w odpowiedzi na wniosek z dnia [...] sierpnia 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej organ wystosował do skarżącego pismo z dnia [...] września 2015 r., w którym poinformował, iż na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. przedłuża termin udostępnienia informacji do dnia [...] października 2015 r., zaś jako przyczynę przedłużenia terminu podał konieczność analizy prawnej możliwości udostępnienia wnioskowanych informacji. W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę zakres i charakter żądanych danych, organ był uprawniony do przedłużenia terminu załatwienia wniosku z podanych wyżej przyczyn. Przy czym jak dodatkowo wyjaśnił w odpowiedzi na skargę, przedłużenie terminu realizacji wniosku informacyjnego nie oznacza, że w odniesieniu do wnioskowanych informacji stwierdzono brak przesłanek kwalifikujących je do informacji publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., ale że dostęp do nich może być regulowany w odmienny sposób (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.) lub ograniczony na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. W tym celu konieczne było dokonanie analizy wnioskowanej dokumentacji w celu określenia możliwości i zakresu udostępnienia wnioskowanych informacji. Nie ma zatem racji skarżący podnosząc, że twierdzenia organu zawarte w piśmie z dnia [...] września 2015 r. są sprzeczne. Z treści tego pisma jednoznacznie wynika, że powodem przedłużenia terminu realizacji wniosku informacyjnego była konieczność przeprowadzenia dodatkowej analizy i uzyskania dodatkowych wyjaśnień odnośnie danych objętych żądaniem skarżącego. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych błędne jest twierdzenie, że bezczynność w dostępie do informacji publicznej następuje wtedy, gdy zobowiązany organ w terminie 14 dni od chwili złożenia wniosku ani nie udzieli informacji, ani nie wyda decyzji odmownej. Nie wszystkie sprawy o udzielenie informacji publicznej będą bowiem na tyle proste, aby mogły być rozstrzygnięte niezwłocznie, ponieważ niektóre mogą wymagać postępowania wyjaśniającego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 210/13, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustawodawca miał to na uwadze przy regulacji art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Dopiero nieudzielenie informacji publicznej oraz niepowiadomienie w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. o powodach i terminie w jakim informacja nie zostanie udostępniona, oznacza bezczynność podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia (por. wyrok NSA z dnia 14 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 1027/14, publ. j.w.). W niniejszej sprawie organ powiadomił skarżącego o przyczynach przedłużenia terminu i wskazał nowy termin załatwienia wniosku do dnia [...] października 2015 r., nie można zatem uznać, że w dacie wniesienia skargi, tj. w dniu 28 września 2015 r. organ pozostawał w bezczynności na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie można też zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że wobec złożenia pierwszego pisma w dniu [...] lipca 2015 r., termin określony w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. nie powinien być dłuższy niż do dnia [...] września 2015 r. Z treści pisma skarżącego z dnia [...] lipca 2015 r. w żaden sposób nie wynika, że jest to wniosek o udostępnienie informacji publicznej złożony na podstawie przepisów przedmiotowej ustawy. Skarżący, jak się wydaje, również nie traktował tego pisma jako wniosku informacyjnego, co wynika z treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] sierpnia 2015 r. Skarżący powołuje się tam na "pismo z dnia [...] lipca 2015 r." nie wskazując bynajmniej, że był to wniosek złożony w trybie przepisów u.d.i.p. Poza tym należy podkreślić, że zakres żądania wniosku z dnia [...] sierpnia 2015 r. jest znacznie szerszy od zakresu podania z dnia [...] lipca 2015 r. Prawidłowo zatem organ przyjął, że postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego z dnia [...] sierpnia 2015 r., a w konsekwencji, że termin jego realizacji może zostać przedłużony do dnia [...] października 2015 r. Poza wszystkim należy zauważyć, że pismem z dnia [...] października 2015 r. znak: [...], a więc w wyznaczonym przez organ terminie, skarżącemu udzielono odpowiedzi na pierwsze z pytań zwartych we wniosku z dnia [...] sierpnia 2015 r. Natomiast decyzją administracyjną z dnia [...] października 2015 r. nr [...], utrzymaną następnie w mocy decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...], Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego, na zasadzie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmówił udostępnienia informacji publicznej objętej drugim pytaniem ww. wniosku, tj. w zakresie wszystkich pism sporządzonych przez funkcjonariuszy MNiSW w związku z pismami skarżącego z dnia [...] maja 2015 r. oraz [...] lipca 2015r. W świetle powyższego, w ocenie Sądu, zarzut bezczynności Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w dacie wniesienia skargi jest nieuzasadniony. Przedłużając termin realizacji wniosku informacyjnego organ skorzystał z uprawnienia przewidzianego w art. 13 ust. 2 u.d.i.p., zaś czyniąc to nie naruszył ww. przepisu. Z tego względu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.