III SA/Łd 77/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Sędziowie Sędzia NSA Janusz Furmanek Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.) Protokolant referent-stażysta Renata Tomaszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi D. S. na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uznania policjanta winnym popełnienia przewinienia dyscyplinarnego i odstąpienia od ukarania uchyla zaskarżone orzeczenie oraz poprzedzające je orzeczenie Komendanta Powiatowego Policji Powiatu [...] z dnia [...] nr [...]. Orzeczeniem nr [...] z dnia [...] roku, działając na podstawie art. 133 ust. 8 pkt 1 i art. 135n ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r. poz. 355 z późn. zm.), Komendant Wojewódzki Policji w Ł. utrzymał w mocy orzeczenie nr [...] Komendanta Powiatowego Policji powiatu ł.w. z dnia [...], uznające aspiranta D.S. - Kontrolera Wydziału Ruchu Drogowego za obwinionego o to, że w dniu 4 sierpnia 2015 roku w m. K. woj. ł. nie dopełnił obowiązku służbowego w ten sposób, że złożył raport do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. pomijając drogę służbową tj. o czyn określony w art. 132 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji z dnia 6 kwietnia 1990 roku w zw. z § 4 ust. 1 zrządzenia nr 30 Komendanta Głównego Policji z dnia 16 grudnia 2013 roku w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji (Dz. Urz. KGP z 2013 roku poz. 99) czym naruszył dyscyplinę służbową. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podkreślono, iż obwiniony został w dniu 9 grudnia 2014 roku zapoznany z przepisami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 roku w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów. Fakt ten potwierdził podpisem. Obwiniony tym samym miał świadomość, iż raport winien złożyć za pośrednictwem swojego bezpośredniego przełożonego, tym bardziej, iż w przypadku wcześniejszego raportu z dnia 13 lipca 2015 roku droga służbowa została przez niego zachowana. Podnoszony w odwołaniu argument, iż w czasie składania raportu z dnia 4 sierpnia 2015 roku znajdował się na urlopie wypoczynkowym nie zmienia faktu, związanego z koniecznością zachowania drogi służbowej np. poprzez złożenie przedmiotowego pisma na dzienniku podawczym Wydziału Ruchu Drogowego, czyli tego w którym pełni na co dzień służbę. Tym samym działaniu obwinionego w ocenie organu można przypisać winę w myśl art. 132a pkt 1 ustawy o Policji. Organ powołał brzmienie art. 132 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjant odpowiada dyscyplinarnie za popełnienie przewinienia dyscyplinarnego polegającego na naruszeniu dyscypliny służbowej lub nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej. Naruszeniem dyscypliny służbowej jest w szczególności: niedopełnienie obowiązków służbowych albo przekroczenie uprawnień określonych w przepisach prawa - art. 132 ust. 3 pkt 3 ustawy. W myśl § 4 ust. 1 zrządzenia nr 30 Komendanta Głównego Policji z dnia 16 grudnia 2013 roku w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji (Dz. Urz. KGP z 2013 roku poz. 99) - policjanci i pracownicy Policji są zobowiązani do zachowania drogi służbowej. Wyjątki od tej zasady określa § 4 ust. 2 zarządzenia. Droga służbowa (§ 1 pkt 5 zarządzenia) - sposób załatwiania spraw służbowych, polegający na przekazywaniu informacji lub dokumentów albo rzeczy przez podwładnych za pośrednictwem wszystkich kolejnych przełożonych, aż do tego, który jest uprawniony do rozpatrzenia sprawy, jak również przekazywanie rozkazów, poleceń lub wytycznych od przełożonego uprawnionego do ich wydawania, przez kolejnych niższych przełożonych do podwładnego. Stosownie do § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2013 roku poz. 644) - policjant składa wniosek w sprawie osobowej drogą służbową, z wyjątkiem przypadków określonych w odrębnych przepisach. Zgodnie z art. 132a ustawy o Policji - przewinienie dyscyplinarne jest zawinione wtedy, gdy policjant: ma zamiar jego popełnienia, to jest chce je popełnić albo przewidując możliwość jego popełnienia, na to się godzi (ust.1); nie mając zamiaru jego popełnienia, popełnia je jednak na skutek niezachowania ostrożności wymaganej w danych okolicznościach, mimo że możliwość taką przewidywał albo mógł i powinien przewidzieć (ust. 2). Poza zakresem sporu pozostaje fakt, iż w dniu 4 sierpnia 2015 roku bezpośrednio na dziennik podawczy Komendy Powiatowej Policji powiatu ł.w. wpłynął raport asp. D.S. datowany na 4 sierpnia 2015 roku i adresowany do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. a dotyczący refundacji zakupu okularów korekcyjnych (K od 1 do 2). Raport ten był następstwem pisma Ks - 101/15 z dnia 14 lipca 2015 roku (K6) podpisanego przez insp. Krzysztofa Dąbrowskiego - Komendanta Powiatowego Policji powiatu ł.w., którym to poinformowano asp. D.S., iż w właściwym do rozpatrzenia raportu z dnia 13 lipca 2015 roku (K7), w tożsamej sprawie, jest Komendant Wojewódzki Policji w Ł. Podkreślono, iż pierwotny raport obwinionego został nadany z zachowaniem drogi służbowej, o czym świadczy zapis w jego lewym dolnym rogu. W ocenie organu sporne jest, czy działanie obwinionego można uznać za zawinione, co stanowi podstawę do pociągnięcia do odpowiedzialności dyscyplinarnej. Organ zwrócił uwagę, iż obwiniony w grudniu 2013 roku został zapoznany z treścią zarządzenia nr 30 KGP z dnia 16 grudnia 2013 roku w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji, fakt ten potwierdził podpisem na karcie zapoznania z treścią tegoż aktu prawnego. Stosownie do art. 135j ust. 5 ustawy o Policji - przełożony dyscyplinarny może odstąpić od ukarania, jeżeli stopień winy lub stopień szkodliwości przewinienia dyscyplinarnego dla służby nie jest znaczny, a właściwości i warunki osobiste policjanta oraz dotychczasowy przebieg służby uzasadniają przypuszczenie, że pomimo odstąpienia od ukarania będzie on przestrzegał dyscypliny służbowej oraz zasad etyki zawodowej. W ocenie organu przewinienie dyscyplinarne nie spowodowało negatywnych następstw dla służby, a stopień jego szkodliwości nie jest znaczny w stanie faktycznym sprawy. Obwiniony posiada pozytywną opinię służbową i dotychczas nie był karany dyscyplinarnie. Tym samym rozstrzygnięcie przełożonego dyscyplinarnego w zakresie uznania winy z jednoczesnym odstąpieniem od ukarania należy uznać za proporcjonalne i adekwatne do wagi sprawy i stopnia naruszenia ciążących na obwinionym obowiązków służbowych. Podkreślono, iż uprawnienie o którym mowa w art. 132 ust. 4b ustawy o Policji, jest prawem a nie obowiązkiem przełożonego dyscyplinarnego. Na powyższe orzeczenie D.S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Admistracyjnego w Łodzi. Nadmienił, iż jego raport o dofinansowanie zakupu okularów miał na celu uzyskanie pomocy w wykonywaniu obowiązków służbowych. W przedłożonym przez skarżącego orzeczeniu lekarskim nr [...] w punkcie II ppk.2 czyli ograniczenia w zakresie specjalnych wymagań wobec osoby kierującej pojazdami widnieje kod z ograniczeniami t.j 01.01. Rzecznik dyscyplinarny w ocenie skarżącego skupił się tylko na subiektywnej ocenie nie przestrzegania przez skarżącego drogi służbowej. Skarżący uważa, że to Zastępca Komendanta źle nadał bieg raportowi i dopuścił się przewinienia dyscyplinarnego nie znając przepisów dotyczących hierarchiczności w Policji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Na rozprawie, która odbyła się przed Wojewódzkim sądem Administracyjnym w dniu 22 kwietnia 2016 r. skarżący popierał skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, choć z innych przyczyn niż wskazane przez skarżącego. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Oznacza to, że kontrola sądowa sprawowana jest w granicach sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżoną decyzją, a sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnić każde dostrzeżone naruszenia prawa, o ile miało lub mogło mieć wpływ na treść wydanej decyzji. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Przeprowadzona przez sąd w rozpoznawanej sprawie kontrola aktu administracyjnego we wskazanym wyżej aspekcie wykazała, że zaskarżone orzeczenie, a także orzeczenie je poprzedzające wydane zostały z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do wyeliminowania ich z obrotu prawnego. D.S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] nr [...], w którym uznano go winnym tego, że w dniu 4 sierpnia 2015 roku nie dopełnił obowiązku służbowego w ten sposób, że złożył raport do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. pomijając drogę służbową tj. o czyn określony w art. 132 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji z dnia 6 kwietnia 1990 roku w zw. z § 4 ust. 1 zrządzenia nr 30 Komendanta Głównego Policji z dnia 16 grudnia 2013 roku w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji (Dz. Urz. KGP z 2013 roku poz. 99) czym naruszył dyscyplinę służbową. Przedmiotem ww. raportu była prośba o dofinansowanie zakupu okularów korekcyjnych. Podstawę wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r. poz. 355 ze zm.) oraz zarządzenia nr 30 Komendanta Głównego Policji z dnia 16 grudnia 2013 roku w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji (Dz. Urz. KGP z 2013 roku poz. 99). Zgodnie z art. 132 ust. 1 ustawy o Policji, policjant odpowiada dyscyplinarnie za popełnienie przewinienia dyscyplinarnego polegającego na naruszeniu dyscypliny służbowej lub nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej. Naruszeniem dyscypliny służbowej jest w szczególności: niedopełnienie obowiązków służbowych albo przekroczenie uprawnień określonych w przepisach prawa - art. 132 ust. 3 pkt 3 ustawy. Zgodnie z art. 132a ustawy przewinienie dyscyplinarne jest zawinione wtedy, gdy policjant: ma zamiar jego popełnienia, to jest chce je popełnić albo przewidując możliwość jego popełnienia, na to się godzi (ust.1); nie mając zamiaru jego popełnienia, popełnia je jednak na skutek niezachowania ostrożności wymaganej w danych okolicznościach, mimo że możliwość taką przewidywał albo mógł i powinien przewidzieć (ust. 2). W myśl § 4 ust. 1 ww. zarządzenia, policjanci i pracownicy Policji są zobowiązani do zachowania drogi służbowej. Zgodnie z § 1 pkt 5 zarządzenia droga służbowa stanowi sposób załatwiania spraw służbowych, polegający na przekazywaniu informacji lub dokumentów albo rzeczy przez podwładnych za pośrednictwem wszystkich kolejnych przełożonych, aż do tego, który jest uprawniony do rozpatrzenia sprawy, jak również przekazywanie rozkazów, poleceń lub wytycznych od przełożonego uprawnionego do ich wydawania, przez kolejnych niższych przełożonych do podwładnego. Wyjątki od tej zasady określa § 4 ust. 2 zarządzenia. O tym, że policjant składa wniosek w sprawie osobowej drogą służbową, z wyjątkiem przypadków określonych w odrębnych przepisach, mówi ponadto § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2013 roku poz. 644). Wspomnieć wypada, że organy administracji działają na podstawie i w granicach prawa, zatem każde ich władcze działanie musi mieć ustawową podstawę prawną. Zasadniczym bowiem celem postępowania administracyjnego jest dokonanie przez kompetentny organ administracji publicznej władczej konkretyzacji abstrakcyjnej normy prawa administracyjnego materialnego wobec indywidualnie określonego podmiotu w danym stanie faktycznym. W doktrynie prawa akcentuje się, że o tym, czy organ będzie władny do załatwienia indywidualnej sprawy w procesowej formie decyzji przesądza w szczególności treść przepisów prawa materialnego, z których imiennie określone osoby wywodzą swój interes prawny. Powyżej przytoczone przepisy nie stanowią jednak takiej podstawy. W okolicznościach niniejszej sprawy, mając na uwadze przedmiot zaskarżonego aktu podkreślić należy, że w przepisach ustawy o Policji w ogóle brak jest podstawy prawnej roszczeń policjanta o refundację zakupu okularów korekcyjnych. Brak w ustawie o Policji przepisu, który mógłby stanowić podstawę materialnoprawną załatwienia wniosku strony czyni z kolei niedopuszczalnym wydanie decyzji. Oznacza to, że sprawa dotycząca braku przesłanek do udzielenia refundacji kosztów zakupu okularów nie stanowi sprawy administracyjnej. To samo tyczy się niezachowania wymaganej w tym przypadku drogi służbowej. Powyższa kwestia stanowi bowiem sprawę o charakterze pracowniczym i nie powinna była zostać przez organy załatwiona w formie decyzji administracyjnej a tym bardziej podlegać w świetle art. 3 p.p.s.a. kontroli sądu administracyjnego, tylko powinna być rozstrzygana przepisami prawa pracy. Należy w tym miejscu podkreślić, że obowiązki pracodawcy odnoszące się do zapewnienia bezpieczeństwa i higieny pracy polegające m.in. na zapobieganiu zagrożeniom dla życia i zdrowia pracowników wynikają z przepisów działu X ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. 2014 poz. 1502 z późn. zm.). Pracodawcą zaś w rozumieniu tych przepisów będzie również pracodawca w Policji – w tej sprawie: Komendant Wojewódzki Policji w Ł. – wobec policjantów pełniących służbę w podległych mu jednostkach. Obowiązek zaś zapewnienia pracownikom okularów korygujących wzrok wynika z § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 1 grudnia 1998 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy na stanowiskach wyposażonych w monitory ekranowe, wydanego na podstawie art. 23715 Kodeksu pracy. Skoro zatem źródłem obowiązku nałożonego na Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. jest przepis Kodeksu pracy, to wszelkie wynikłe w tym względzie kwestie sporne podlegać będą ocenie sądu powszechnego, stosownie do art. 1 i 2 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego (por. wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1213/11, opublikowany w bazie orzeczeń www.cbois.nsa.gov.pl) Należy w związku z tym podkreślić, że skoro strona w treści swojej skargi zgłasza roszczenia związane ze stosunkiem zatrudnienia, które to kwestie są regulowane przepisami prawa pracy, to nie istnieje podstawa prawna dla organów dla załatwiania powyższej kwestii w formie decyzji administracyjnej, na którą przysługuje skarga do Sądu Administracyjnego. Spory dotyczące szeroko rozumianego stosunku pracy, wynikające z przepisów prawa pracy, w tym roszczenia, których źródłem jest stosunek pracy, rozstrzygane są bowiem przez sądy powszechne. Jak już wskazano, zgodnie z treścią art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, że wskazane wyżej uchybienia dotyczą orzeczeń organów obydwu instancji i nie mogą być konwalidowane w postępowaniu przed organem drugiej instancji. W związku z tym uchylenie orzeczeń organów obydwu instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organy winny uwzględnić powyższe uwagi i oceny prawne i załatwić sprawę raportu D.S. we właściwym trybie. W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1c w związku z art. 135 p.p.s.a. należało uchylić zaskarżone orzeczenie, jak i poprzedzające je orzeczenie organu pierwszej instancji. D.Cz.