I OSK 1848/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska, Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.), Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz, Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko, po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 kwietnia 2016 r. sygn. akt III SA/Łd 77/16 w sprawie ze skargi D. S. na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie uznania policjanta winnym popełnienia przewinienia dyscyplinarnego i odstąpienia od ukarania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia od D. S. na rzecz Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zaskarżanym wyrokiem z 22 kwietnia 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 77/16, po rozpoznaniu skargi D. S. (dalej: "skarżący"), uchylił orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] listopada 2015 r., nr [...] oraz poprzedzające je orzeczenie Komendanta Powiatowego Policji Powiatu [...] z [...] października 2015 r., nr [...] w przedmiocie uznania policjanta winnym popełnienia przewinienia dyscyplinarnego i odstąpienia od ukarania. W skardze kasacyjnej Komendant Wojewódzki Policji w [...] wniósł o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie w razie uznania, iż istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, o uchylenie ww. wyroku i oddalenie skargi. Jednocześnie wniósł o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, wg norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: art. 132 ust. 1, art. 132 ust. 3 pkt 3 oraz art. 132a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r., poz. 355 ze zm.) w zw. z § 4 ust. 1 zarządzenia nr 30 Komendanta Głównego Policji z dnia 16 grudnia 2013 r. w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji (Dz. Urz. KGP z 2013 r., poz. 99, dalej: “zarządzenie") oraz w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 roku w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2013 r., poz. 644, dalej: “rozporządzenie"), przez ich niezastosowanie w przedmiotowej sprawie i całkowite pominięcie przez Sąd I instancji kwestii popełnienia przez skarżącego przewinienia dyscyplinarnego, które to przewinienie było przedmiotem orzeczenia Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] listopada 2015 r., zaskarżanego skargą do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Łodzi; II. naruszeniu przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: “P.p.s.a."), przez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, iż sprawa refundacji okularów korekcyjnych funkcjonariuszowi Policji nie stanowi sprawy administracyjnej, a więc nie powinna podlegać kontroli sądowoadministracyjnej, podczas gdy przedmiotem niniejszego postępowania jest rozstrzygnięcie kwestii popełnienia przez skarżącego przewinienia dyscyplinarnego, która stanowi sprawę administracyjną w rozumieniu art. 3 P.p.s.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez jego zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, iż organ administracji nie powinien wydać decyzji administracyjnej w przedmiocie refundacji okularów korekcyjnych skarżącemu, czym dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, podczas gdy przedmiotem oceny przez sąd administracyjny winno być orzeczenie organu administracji wydane w przedmiocie popełnienia przez skarżącego przewinienia dyscyplinarnego. W ocenie Komendanta Sąd I instancji w ogóle nie rozpoznał istoty sprawy. Przedmiotem rozpoznania nie była bowiem zasadność wydania, bądź niewydania przez organ administracji decyzji w sprawie refundacji skarżącemu okularów korekcyjnych. Przedmiotem skargi było orzeczenie w przedmiocie uznania skarżącego winnym przewinienia dyscyplinarnego. Dlatego też kluczowym dla prawidłowego rozpoznania sprawy było ustalenie, czy skarżący dopuścił się w sposób zawiniony przewinienia dyscyplinarnego. Skarżący został uznany przez przełożonych dyscyplinarnych winnym popełnienia przewinienia dyscyplinarnego ze względu na brak zachowania drogi służbowej, do czego był zobowiązany zgodnie z § 4 ust. 1 zarządzenia oraz z § 2 ust. 1 rozporządzenia. W ocenie organu w sposób bezsporny zostało wykazane w toku postępowania administracyjnego, iż wnioskując o refundację okularów korekcyjnych, skarżący nie zachował drogi służbowej. W odpowiedzi na ww. skargę kasacyjną skarżący stwierdził, że zaskarżony wyrok jest prawidłowy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Na uwzględnienie zasługiwały podniesione w niej zarzuty. W niniejszej sprawie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej odnosiły się do kwestii nie rozpoznania w zaskarżonym wyroku istoty sprawy, tj. zasadności uznania skarżącego winnym przewinienia służbowego. Zwrócić należy uwagę, że zaskarżone do Sądu I instancji orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] listopada 2015 r., utrzymało w mocy orzeczenie Komendanta Powiatowego Policji powiatu [...] z [...] października 2015 r., o uznaniu skarżącego winnym popełnienia przewinienia dyscyplinarnego, iż [...] sierpnia 2015 r. nie dopełnił obowiązku służbowego w ten sposób, że złożył raport do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] pomijając drogę służbową, tj. o czyn określony w art. 132 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji w zw. z § 4 ust. 1 zarządzenia nr 30 Komendanta Głównego Policji. Powyższy raport dotyczył prośby o refundację okularów korekcyjnych. Sąd I instancji rozpoznając skargę w niniejszej sprawie uchylił powyższe orzeczenia. Stwierdził, że w przepisach ustawy o Policji brak jest podstawy prawnej roszczeń policjanta o refundację zakupu okularów korekcyjnych. Brak w ustawie o Policji przepisu, który mógłby stanowić podstawę materialnoprawną załatwienia wniosku strony czyni z kolei niedopuszczalnym wydanie decyzji. Oznacza to, że sprawa dotycząca braku przesłanek do udzielenia refundacji kosztów zakupu okularów nie stanowi sprawy administracyjnej. To samo tyczy się niezachowania wymaganej w tym przypadku drogi służbowej. Powyższa kwestia stanowi bowiem sprawę o charakterze pracowniczym i nie powinna była zostać przez organy załatwiona w formie decyzji administracyjnej a tym bardziej podlegać w świetle art. 3 P.p.s.a. kontroli sądu administracyjnego, tylko powinna być rozstrzygana przepisami prawa pracy. Sąd wskazał, że obowiązek zapewnienia pracownikom okularów korygujących wzrok wynika z § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 1 grudnia 1998 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy na stanowiskach wyposażonych w monitory ekranowe, wydanego na podstawie art. 23715 Kodeksu pracy. W ocenie Sądu I instancji, skoro strona w treści skargi zgłasza roszczenia związane ze stosunkiem zatrudnienia, które to kwestie są regulowane przepisami prawa pracy, to nie istnieje podstawa prawna dla organów dla załatwiania powyższej kwestii w formie decyzji administracyjnej, na którą przysługuje skarga do Sądu Administracyjnego. Spory dotyczące szeroko rozumianego stosunku pracy, wynikające z przepisów prawa pracy, w tym roszczenia, których źródłem jest stosunek pracy, rozstrzygane są bowiem przez sądy powszechne. Ze stanowiskiem Sądu I instancji nie można się zgodzić. Zaskarżone do Sądu I instancji orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], zostało wydane wyniku przeprowadzonego postępowania dyscyplinarnego, podlega ono zatem kontroli sądu administracyjnego w świetle art. 3 § 3 P.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 138 ustawy o Policji od orzeczenia oraz postanowienia kończącego postępowanie dyscyplinarne policjantowi przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W sprawie nie ma przy tym znaczenia, że sprawa refundacji zakupu okularów korekcyjnych nie jest załatwiana w formie decyzji. Okoliczność, iż obowiązek zapewnienia okularów korygujących wynika z przepisów prawa pracy, nie zwalnia funkcjonariusza Policji z obowiązku przestrzegania drogi służbowej i odpowiedzialności za jej naruszenie. Kwestia, czy za dane zachowanie (czyn) policjant może zostać pociągnięty do odpowiedzialności dyscyplinarnej, oceniać bowiem należy w świetle zadań jakie ma realizować. Zadania te określone zostały w art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, jak również w rocie ślubowania, które policjant składa przed podjęciem służby. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy Policja jest formacją o charakterze zmilitaryzowanym, a zatem zbudowaną na zasadzie hierarchiczności w taki sposób, aby mogła ona sprawnie wykonywać powierzone jej w art. 1 ust. 2 ustawy o Policji zadania. Zmilitaryzowanie i zhierarchizowanie Policji powoduje, że stosunek służbowy funkcjonariusza Policji charakteryzuje się szczególnego rodzaju podległością. Osoba wstępująca do służby przyjmuje na siebie szereg obowiązków związanych z wykonywaniem zadań służbowych. W zamian otrzymuje gwarancję stabilności zatrudnienia i liczne uprawnienia związane ze służbą. Przypomnieć także należy, że każda osoba wstępująca do służby w Policji, składając ślubowanie wedle roty ustalonej w art. 27 ustawy o Policji, zobowiązuje się m.in. do tego, by "przestrzegać dyscypliny służbowej oraz wykonywać rozkazy i polecenia przełożonych". Policjant zobowiązuje się zatem do przestrzegania szczególnej dyscypliny służbowej, jak i wykonywania rozkazów i poleceń przełożonych. Jednym z obowiązków funkcjonariusza Policji jest przestrzeganie zawartej w § 4 ust. 1 zarządzenia nr 30 Komendanta Głównego Policji zasady zachowania drogi służbowej. Stosownie do § 1 ust. 5 zarządzenia droga służbowa oznacza sposób załatwiania spraw służbowych, polegający na przekazywaniu informacji lub dokumentów albo rzeczy przez podwładnych za pośrednictwem wszystkich kolejnych przełożonych aż do tego, który jest uprawniony do rozstrzygnięcia sprawy, jak również przekazywanie rozkazów, poleceń lub wytycznych od przełożonego uprawnionego do ich wydania, przez kolejnych niższych przełożonych do podwładnego. Stosownie natomiast do § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych policjant składa wniosek w sprawie osobowej drogą służbową, z wyjątkiem przypadków określonych w odrębnych przepisach. Za popełnienie przewinienia dyscyplinarnego polegającego na naruszeniu dyscypliny służbowej lub nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej policjant odpowiada dyscyplinarnie na podstawie art. 132 ust. 1 ustawy o Policji. Naruszenie dyscypliny służbowej stanowi czyn policjanta polegający na zawinionym przekroczeniu uprawnień lub niewykonaniu obowiązków wynikających z przepisów prawa lub rozkazów i poleceń wydanych przez przełożonych uprawnionych na podstawie tych przepisów (art. 132 ust. 2 ustawy o Policji). Zgodnie natomiast z treścią art. 132 ust. 3 pkt 3 naruszeniem dyscypliny służbowej jest w szczególności niedopełnienie obowiązków służbowych albo przekroczenie uprawnień określonych w przepisach prawa. Stosownie do art. 132 ust. 4b ustawy o Policji w przypadku czynu stanowiącego przewinienie dyscyplinarne mniejszej wagi przełożony dyscyplinarny może odstąpić od wszczęcia postępowania i przeprowadzić ze sprawcą przewinienia dyscyplinarnego udokumentowaną w formie notatki rozmowę dyscyplinującą. Podkreślić należy, że w niniejszej sprawie, nie było kwestią sporną, iż 4 sierpnia 2015 r. skarżący nie złożył raportu z prośbą o refundacje okularów bezpośredniemu przełożonemu. Przedmiotowy raport skarżący bowiem zaadresował - z pominięciem drogi służbowej - do wyższego przełożonego, tj. Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]. Mając zatem na uwadze, że rozpoznawana sprawa dotyczy obwinienia skarżącego o popełnienie przewinienia dyscyplinarne z uwagi na pominięcie bezpośredniego przełożonego przy składaniu raportu, a nie sprawy z zakresu roszczeń policjanta o refundację zakupu okularów korekcyjnych, Sąd I instancji, winien zbadać, czy postępowanie dyscyplinarne w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a będące jego wynikiem orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] listopada 2015 r., jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Przede wszystkim, jak słusznie wskazano w skardze kasacyjnej, na podstawie art. 132, art. 132 ust. 3 pkt 3, art. 132a ustawy o Policji w zw. z § 4 ust. 1 zarządzenia nr 30 i § 2 ust. 1 rozporządzenia, Sąd I instancji winien m.in. zbadać, czy okoliczności niniejszej sprawy pozwalały na przyjęcie, że skarżący w sposób zawiniony dopuścił się przewinienia dyscyplinarnego. Od dokonania legalności wydanego w sprawie orzeczenia dyscyplinarnego Sąd I instancji uchylił się. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględni wyrażone powyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego. Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Uwzględniając przedmiot i okoliczności faktyczne przedmiotowej sprawy w oparciu o przepis art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpiono od zasądzania zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.