VI SAB/Wa 74/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Urszula Wilk Sędzia WSA Sławomir Kozik po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. na bezczynność Głównego Inspektora Farmaceutycznego w przedmiocie rozpoznania wniosku o wyłączenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego 1) zobowiązuje Głównego Inspektora Farmaceutycznego do rozstrzygnięcia wniosku P. o wyłączenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego - w terminie 14 (czternastu) dni - od dnia doręczenia akt sprawy; 2) stwierdza, że bezczynność Głównego Inspektora Farmaceutycznego nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; 3) zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz P. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 4 maja 2015 r. P.(dalej "skarżąca" lub "strona") złożyła do Głównego Inspektora Farmaceutycznego wniosek o wyłączenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego A. C. od udziału w postępowaniu w sprawie o znaku sprawy: [...],[...]oraz [...], ze względu na wystąpienie okoliczności mogących budzić uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności w sprawie zawisłej przed tym organem. Strona w uzasadnieniu wniosku wskazała, że [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. wszczął z urzędu szereg postępowań w przedmiocie niedozwolonej reklamy aptek ogólnodostępnych , w tym o sygn. jak powyżej. Jednocześnie w dniu 27 lutego 2015 r. zawiadomił Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej przy [...] OIA o podejrzeniu naruszenia zasad etyki zawodowej przez kierownika apteki, której dotyczyło jedno ze wszczętych przez ten organ postępowań. Zdaniem strony [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny występuje w dwóch nie dających się ze sobą pogodzić rolach – jako organ administracji rozstrzygający daną sprawę administracyjną oraz – jako osoba zawiadamiająca o popełnieniu przewinienia dyscyplinarnego w tej samej w istocie sprawie. Taki wniosek o ukaranie kierownika apteki, w związku ze złamaniem zakazu reklamy aptek, jest w ocenie strony niedopuszczalny przed zakończeniem przez ten organ postępowania w celu ustalenia, czy takie naruszenie przepisów faktycznie miało miejsce. W opinii strony określenie w ten sposób roli organu rodzi konflikt w realiach przedmiotowej sprawy, także ze względu na osobiste zaangażowanie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w tą sprawę, czego dowodem są jego kontakty telefoniczne z kierownikiem apteki. Główny Inspektor Farmaceutyczny pismem z dnia [...] maja 2015 r., poinformował stronę, że wniosek został niewłaściwie skierowany, bowiem Główny Inspektor Farmaceutyczny nie jest pracodawcą A.C., ani przełożonym. Stwierdził ponadto, że wyłączenie organu następuje z mocy prawa i nie jest konieczne wydawanie w tym zakresie jakiegokolwiek postanowienia. Odnosząc się do przedstawionego przez stronę stanowiska podkreślił, że przepis art. 24 Kpa, który przewiduje różne sytuacje powodujące wyłączenie pracownika z udziału w danym postępowaniu administracyjnym nie przewiduje wyłączenia piastuna funkcji organu, zaś strona nie wskazała na wystąpienie przesłanek z art. 25 § 1 k.p.a. Strona pismem z dnia 28 maja 2015 r. wezwała Głównego Inspektora Farmaceutycznego do usunięcia naruszenia prawa i rozpoznania wniosku o wyłączenie A. C. z udziału we wskazanym wyżej postępowaniu. Główny Inspektor Farmaceutyczny pismem z dnia [...] lipca 2015 r. poinformował stronę, że wniosek z dnia 4 maja 2015 r. został rozpoznany pismem Głównego Inspektora Farmaceutycznego z [...] maja 2015 r. Strona pismem z dnia 6 sierpnia 2015 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Głównego Inspektora Farmaceutycznego. Skarżąca wniosła o zobowiązanie Głównego Inspektora Farmaceutycznego do wydania aktu administracyjnego w przedmiotowej sprawie w terminie 14 dni od daty doręczenia przez sąd akt organowi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Strona zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 24 § 3 oraz art. 35 § 1 k.p.a. W ocenie skarżącej jest nie do pogodzenia z zasadą rzetelności postępowania takie rozumienie przepisów dotyczących wyłączenia organu i jego pracowników, które uzależniałoby dopuszczalność wyłączenia pracownika organu, co do którego nastąpiło uprawdopodobnienie okoliczności podważających jego obiektywizm, od tego czy jest on piastunem tego organu, czy też innym pracownikiem. Jeśli takowe okoliczności dotyczą piastuna organu - to tym bardziej winien ulec on wyłączeniu, zagrożenie dla rzetelności postępowania pozostaje bowiem tym większe. Brak jest przy tym racjonalnych argumentów nakazujących różnicować możliwość wyłączenia pracownika organu od okoliczności, czy jest on jego piastunem, czy też innym pracownikiem. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Farmaceutyczny wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przedmiotowa kontrola Sądu, w myśl z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej także: "p.p.s.a."), w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 - dalej: "ustawa zmieniająca") obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Na wstępie należy wskazać, iż w świetle znowelizowanego przepisu art. 37 § 1 k.p.a., na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W niniejszej sprawie wezwanie takie strona skarżąca skierowała do Głównego Inspektora Farmaceutycznego w piśmie z dnia 28 maja 2015 r., czym wyczerpała stosowny tryb postępowania. Na marginesie należy jedynie zauważyć, że terminy przewidziane w przepisie art. 53 p.p.s.a. nie dotyczą skargi na bezczynność lub na przewlekłe prowadzenie postępowania. Skargę taką można zatem wnieść w każdym czasie po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia lub po złożeniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa (zob. m.in. A. Kabat /w:/ B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX, 2013, komentarz do art. 53 p.p.s.a.; podobnie: M Jagielska, A. Wiktorowska i P. Wajda /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2015 i cyt. tam orzecznictwo; tak również: m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt I OZ 893/13). Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów strony skarżącej, należy zauważyć, iż istota sporu prawnego niniejszej sprawy dotyczy problematyki wyłączenia osoby sprawującej funkcję [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego we W. od udziału w postępowaniu prowadzonym przez ten organ, ze względu na wystąpienie w ocenie skarżącej okoliczności mogących budzić uzasadnione wątpliwości co do bezstronności osoby piastującej funkcję piastuna organu. Rozpatrujący niniejszą sprawę skład orzekający WSA w Warszawie zgadza się z oceną, iż pracownik pełniący funkcję Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego - jako piastun organu monokratycznego - nie posiada bezpośredniego przełożonego, co nie czyni jednak "martwą" regulacji zawartej w przepisach k.p.a., dotyczącej wyłączenia pracownika (organu). W takiej sytuacji o wyłączeniu z urzędu lub na wniosek z powodu uprawdopodobnienia istnienia okoliczności wywołujących wątpliwości co do bezstronności pracownika piastującego funkcję organu monokratycznego orzeka organ wyższego stopnia, w rozumieniu art. 17 k.p.a. Organy wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. władne są bowiem wydawać postanowienia o wyłączeniu piastuna funkcji organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu. Zdaniem Sądu nie można uznać za uprawniony pogląd, aby pojęcie pracownika organu w znaczeniu, o jakim mowa w art. 24 k.p.a., obejmowało także osobę będącą personalną obsadą tego organu. Wynika to z faktu, iż piastun organu nie działa w sprawie jako pracownik organu, lecz wykonuje kompetencje przypisane organowi, których realizacja oparta jest na obowiązku, a nie uprawnieniu (z wyjątkiem, gdy przepis prawa podjęcie określonego działania pozostawia uznaniu organu administracji publicznej). Kompetencje przypisane przez ustawodawcę konkretnemu organowi nie mogą być bez wyraźnej podstawy prawnej przeniesione na inny organ. Zatem osoba piastująca funkcję organu administracji publicznej - co do zasady - nie podlega wyłączeniu w trybie przypisanym pracownikom organu. Z uwagi na swą ustrojową i procesową pozycję piastun funkcji monkratycznego organu administracji publicznej podlega zatem wyłączeniu zgodnie z przepisami o wyłączeniu organu w postępowaniu administracyjnym, a nie o wyłączeniu pracowników organu (vide wyroki NSA: z dnia 23 marca 2012 r. sygn. akt: I OSK 2401/11; z dnia 7 marca 2013 sygn. akt: I OSK 1186/12; z dnia 29 kwietnia 2014 r. sygn. akt: II GSK 320/13, jak również oraz uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt I OPS 13/09 i wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt SK 3/11 OTK-A 2011/10/113, Dz. U. 2011/272/1613 oraz A. Wróbel w:M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", 2012 r.). Przepisy o wyłączeniu pracownika organu administracji publicznej można stosować tylko, gdy osoba będąca obsadą personalną organu jest stroną postępowania, a zatem gdy jej jako osoby fizycznej dotyczy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego. Na taką interpretację wskazuje bowiem konstrukcja wyłączenia organu administracji publicznej. Według art. 25 § 1 k.p.a. - "Organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych: 1) jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3, 2) osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3". Organ administracji publicznej traci zatem zdolność do prowadzenia postępowania administracyjnego, w przypadku gdy stroną jest osoba fizyczna będąca obsadą personalną organu administracji publicznej właściwego do prowadzenia postępowania lub zajmuje stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nimi w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. Należy to odnieść też do zastosowania art. 26 § 2 k.p.a., który stanowi "Jeżeli wskutek wyłączenia pracowników organu administracji publicznej organ ten stał się niezdolny do załatwienia sprawy, stosuje się odpowiednio § 2". Wyłączanie na tej podstawie może dotyczyć tylko sytuacji gdy stroną jest osoba, która wobec pracowników pozostaje w stosunku nadrzędności służbowej. W innych bowiem przypadkach rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy w formie decyzji administracyjnej obowiązany jest przeprowadzić organ administracji publicznej, któremu przepisy prawa przyznały kompetencję w sprawie (vide uchwała I OPS 3/09). Podkreślić należy, iż rozróżnienie podstaw wyłączenia "pracownika organu" od sytuacji, w jakich następuje wyłączenie od załatwienia sprawy organu administracji publicznej w świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jest istotne i to nie tylko ze względu na odmienne przesłanki takiego wyłączenia, ale i skutki prawne takiego wyłączenia. Zróżnicowanie konsekwencji wyłączenia pracownika (art. 26 § 1 k.p.a.) od skutków wyłączenia organu (art. 26 § 2 k.p.a.) wskazuje, że wykładnia i stosowanie omawianych regulacji nie może prowadzić do zatarcia różnicy między odrębnymi regulacjami proceduralnymi, a mianowicie wyłączeniem pracownika i wyłączeniem organu. W rezultacie strona postępowania nie może żądać wyłączenia organu (podobnie i osoby pełniącej funkcję organu) z innych przyczyn niż wymienione w art. 25, nawet jeżeli zdaniem strony mogą zachodzić wątpliwości co do bezstronności organu. Wyjątek w tym zakresie - o czym była już mowa - dotyczy tylko sytuacji, gdy osoba będąca obsadą personalną organu jest stroną postępowania. Powyższe rozwiązanie nie pozbawia strony prawa do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Instytucja wyłączenia jest bowiem tylko jednym z gwarantów realizacji takiego uprawnienia. Droga procesu administracyjnego jest uzupełniona drogą do sądu, na której jednostka ma prawo do rozpoznania przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd sporu pomiędzy nią, a organem administracji publicznej o zgodność z prawem zaskarżonego działania (aktu administracyjnego), w tym braku obiektywnego, bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. W przypadku przedmiotowej sprawy, kwestia wyłączenia pracownika organu monokratycznego, nie została w istocie rozpoznana, gdyż organ administracji nie wydał w tym przedmiocie żadnego rozstrzygnięcia w trybie przewidzianym przepisami k.p.a. Organem tym jest organ wyższego stopnia w stosunku do [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego tj. Główny Inspektor Farmaceutyczny, który pozostaje właściwy do rozpoznania żądania wyłączenia A.C., piastuna funkcji organu, od udziału w postępowaniu w sprawie o znaku sprawy: [...],[...]oraz [...], zgodnie z przytoczonym stanowiskiem orzecznictwa. Stanowisko to potwierdzają także poglądy doktryny. Wskazuje się m.in., iż "zgłoszenie wniosku o wyłączenie rodzi obowiązek jego rozpoznania - pozytywnie lub negatywnie – ale nie pozwala na pozostawienie go bez rozpoznania" (vide Kodeks postepowania administracyjnego. Komentarz pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, H. Beck 2011. S. 150). Z tych też względów Sąd uznał za uprawniony zarzut naruszenia 35 § 1 k.p.a., w zw. z art. art. 24 § 3 oraz art. 25 § 1 k.p.a. i zobowiązał Głównego Inspektora Farmaceutycznego do rozstrzygnięcia wniosku strony skarżącej w wyznaczonym terminie. W ocenie Sądu, powyższe okoliczności są obiektywne i niewątpliwie świadczą o tym, że bezczynność organu w niniejszej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, albowiem nie wynikała ona wyłącznie z ewidentnych zaniedbań organu. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie przepisów art. 149 § 1 p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku. Zasądzając na rzecz strony skarżącej kwotę 357 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, Sąd orzekł na podstawie przepisów art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., w zw. z art. 209 p.p.s.a.