II SA/Lu 4/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński,, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Protokolant starszy asystent sędziego Anna Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Wojewody z dnia [...] r., znak: [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Wojewoda decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...], po rozpoznaniu odwołania Gminy [...] reprezentowanej przez Prezydenta Miasta [...] od decyzji Starosty L. z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak: [...], orzekającej o zwrocie projektowanej działki nr [...] o pow. 0,1884 ha, wykazanej w dokumentacji geodezyjno-prawnej zaewidencjonowanej w Państwowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, prowadzonym przez Urząd Miasta L., stanowiącej część aktualnej działki ewidencyjnej oznaczonej nr [...], położonej w L., obręb [...], będącej własnością Gminy L. oraz umarzającej postępowanie w sprawie zwrotu pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości wykazanej w powyższej dokumentacji jako działka nr [...] o pow. 0,0029 ha w granicach działki nr [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał następujący stan sprawy. Na podstawie decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] sierpnia 1975 r. znak: [...], została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość, składająca się z działek nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 0.3290 ha, stanowiąca własność K. C., a odjęcia prawa własności przedmiotowej nieruchomości dokonano z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego i ulicy [...] przy ul. [...] na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Wnioskiem z dnia 14 lipca 2014 r. spadkobierczyni poprzedniej właścicielki - A. O. wystąpiła do Prezydenta Miasta L. o zwrot opisanej na wstępie nieruchomości. Wnioskodawczyni podniosła, nieruchomość ta jest zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej - stanowi grunt porośnięty trawą, w części zajęty jest pod prowizoryczne boisko, zawiera także pozostałości starodrzewu w postaci kilku drzew owocowych wchodzących jeszcze w skład wywłaszczonych gospodarstw. Wojewoda, postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. wyłączył Prezydenta Miasta L. od prowadzenia przedmiotowej sprawy i do jej prowadzenia wyznaczył Starostę L.. W dniu 7 września 2014 r. w oparciu o załączoną do wniosku o zwrot mapę przeprowadzono wstępne oględziny, które wykazały, że grunt objęty żądaniem zwrotu stanowi fragment terenu zielonego położonego pomiędzy pasem drogowym ul. [...] a blokiem mieszkalnym przy ul. [...]. Opisywana nieruchomość zajęta została pod pielęgnowany trawnik, w części użytkowany jako boisko. Na gruncie rośnie ponadto 9 drzew. Przez przedmiotową nieruchomość przechodzą dwa chodniki z płyt betonowych. W toku prowadzonego przed Starostą L. postępowania wykonana została przez geodetę uprawnionego S. S. dokumentacja geodezyjno-prawna wywłaszczonej nieruchomości zaewidencjonowana w Państwowym Zasobie Geodezyjnym i Kartograficznym prowadzonym przez Prezydenta Miasta L. pod nr [...]. Z dokumentacji tej wynika, że wywłaszczone działki nr [...] o pow. 0,0657 ha, nr [...] o pow. 0,0159 ha i nr [...] o pow. 0,0561 ha wchodzą obecnie w granice działki ewidencyjnej nr [...] (ul. R. ). Z kolei wywłaszczona działka nr [...] wchodzi w granice działki ewidencyjnej nr [...] i oznaczona została jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,1884 ha oraz działka nr [...] o pow. 0,0029 ha. Następnie w dniu 12 grudnia 2014 r. przeprowadzone zostały oględziny zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości, podczas których geodeta uprawniony S. S. okazał granice wywłaszczonej nieruchomości w części objętej niniejszym postępowaniem. Jak stwierdzono w trakcie oględzin, teren oznaczony w dokumentacji projektowanym numerem [...] stanowi fragment obszaru zielonego położonego pomiędzy pasem drogowym ul. [...] a blokiem mieszkalnym przy ul. [...]. Grunt projektowanej działki nr [...] porasta koszona trawa. Część przedmiotowego terenu zajęta jest pod prowizoryczne boisko i nasadzenia kilku drzew liściastych. Przez działkę przebiegają dwa chodniki betonowe. Pod powierzchnią gruntu umieszczono przewody sieci ciepłowniczej, wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej oraz telekomunikacyjnej. Pełnomocnik Gminy L. oświadczył, iż w jego ocenie na w/w gruncie istnieje urządzone boisko sportowe. Z kolei pełnomocnik wnioskodawczym, podniósł, że jego zdaniem teren zawnioskowany do zwrotu nie stanowi zieleni osiedlowej, lecz zieleń ogólnomiejską. Podczas rozprawy administracyjnej, która miała miejsce w dniu 15 grudnia 2014 r., wnioskodawczyni ograniczyła wniosek o zwrot do części nieruchomości oznaczonej w dokumentacji geodezyjno-prawnej jako projektowana działka nr [...], a w pozostałym zakresie wycofała swój wniosek. Z uwagi na sytuację materialną wniosła o rozłożenie na 10 równych rat rocznych kwoty zwaloryzowanego odszkodowania. Wydział Planowania Urzędu Miasta L. w piśmie z dnia 5 lutego 2015 r. znak: [...] udzielił informacji, że w świetle obowiązujących w dacie wywłaszczenia dokumentów planistycznych, na wnioskowanej do zwrotu nieruchomości w głównej mierze planowano realizację przedszkola na 120 miejsc (symbol [...]). Pozostała część przedmiotowego gruntu miała zostać zajęta pod nowe połączenie ulicy osiedlowej z ul. [...] i ogólnomiejską obwodnicą (obowiązkowa realizacja przed rozpoczęciem budowy obiektów mieszkalnych projektowanych po obu stronach ulicy [...]) - symbol [...]. W tak ustalonym stanie faktycznym Starosta L. wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., orzekł o zwrocie projektowanej działki nr [...] oraz umorzył postępowanie w sprawie zwrotu pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Starosta stwierdził, że skoro na terenie projektowanej działki nr [...] nie powstało ani przedszkole, ani urządzony ciąg usprawniający komunikację osiedlową, to nie można uznać, że istniejące zagospodarowanie terenu stanowi realizację celu wywłaszczenia. Starosta wyjaśnił również, że Wydział Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta L. w piśmie z dnia 22 stycznia 2015 r. wskazał, iż nie posiada w zasobach archiwalnych plansz i tekstu planów realizacyjnych osiedla "[...]" obowiązujących w sierpniu 1975 r. Wydział zaznaczył, że dysponuje datowaną na 1974 r. planszą zbiorczą uzbrojenia podziemnego (na planszy tej brak jest stempli świadczących, że stanowi ona załącznik do decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny) oraz decyzją z dnia [...] listopada 1974 r., znak: [...], zatwierdzającą aneks do planu realizacyjnego ogólnego osiedla mieszkaniowego "[...]" w L.. Zdaniem organu, powyższa plansza zbiorcza uzbrojenia podziemnego nie może stanowić podstawy do uszczegółowienia celu, na jaki miała być wywłaszczona nieruchomość, z uwagi na jej treść. Od decyzji Starosty w części orzekającej o zwrocie opisanej działki odwołanie wniosła Gmina L., zarzucając organowi naruszenie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.; dalej także: "ustawa"), przez ich niewłaściwą wykładnię. Rozpatrując złożone odwołanie Wojewoda stwierdził, że nie zasługuje ono na uwzględnienie. Organ odwoławczy wskazał, że Starosta L. należycie ocenił zgromadzony materiał dowodowy i podjął trafne rozstrzygnięcie. Zdaniem Wojewody, jakkolwiek budowa osiedla mieszkaniowego jako cel wywłaszczenia obejmuje nie tylko budowę budynków mieszkalnych, lecz także urządzeń służących mieszkańcom, jak m. in. ciągi piesze, czy tereny zielone, to nie można uznać, że przedmiotowa działka nr [...] została zagospodarowana w taki sposób. Takiej funkcji nie spełniają koszona trawa, czy istniejące drzewa nasadzone przed wejściem w życie decyzji wywłaszczeniowej, czy też prowizoryczne boisko, przez co nie można uznać tej części nieruchomości jako zorganizowanego zespołu składników służących zaspokajaniu potrzeb mieszkańców. Skargę na decyzję Wojewody złożyła Gmina L., wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zarzucili organowi drugiej instancji naruszenie: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., a także art. 136 i art. 137 ustawy, wskutek błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji błędnego uznania, że w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki do orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Zgodnie z art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca, zgodnie z ust. 3 art. 136 ustawy, mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Nieruchomość, stosownie do art. 137 ust. 1 ustawy, uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W przypadku, gdy pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2). W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, który Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela, że wystąpienie jednej z przesłanek zbędności, o których mowa w art. 137 ustawy, nakazuje organowi administracji publicznej uznać tę nieruchomość za zbędną na cel wywłaszczenia, co w konsekwencji winno skutkować jej zwrotem. Powołany przepis, zawierający ustawową definicję pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, nakłada na organy administracji publicznej obowiązek ścisłej wykładni, bez możliwości dokonywania jakichkolwiek odstępstw od jego treści (przykładowo wyroki NSA z dnia: 22 czerwca 2001 r., I SA 241/00, LEX nr 54436, 22 sierpnia 2003 r., I SA 2622/01, LEX nr 149521, 4 września 2003 r., II SA/Gd 1552/00, LEX nr 298527, 16 kwietnia 2009 r., I OSK 581/08, LEX nr 555628, 1 października 2010 r., I OSK 1612/09, LEX nr 745102). W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że wywłaszczenia nieruchomości, której zwrotu domagają się skarżący, dokonano pod budowę osiedla mieszkaniowego i ulicy [...] przy ul. [...]. W takiej sytuacji, to jest w związku z dość ogólnie określonym celem wywłaszczenia, ocena zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia powinna być dokonana na podstawie wszelkich dokumentów dotyczących realizacji tego celu. Nie budzi również wątpliwości, że wnioskowany do zwrotu grunt w dacie wywłaszczenia objęty był ustaleniami Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego miasta L. "[...]", zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady N. w L. z dnia [...] czerwca 1969 r. [...]. Teren ten objęty był zmianą Nr 13 i przeznaczony w części pod osiedle przyzakładowego mieszkalnictwa z hotelami robotniczymi - symbol [...], a w pozostałej części pod teren oznaczony symbolem [...] - teren usług. Nadto wspomniana nieruchomość – w dacie jej wywłaszczenia – objęta była ustaleniami Miejscowego Planu Szczegółowego L. O.. [...], zatwierdzonego uchwałą Prezydium Miejskiej Rady N. w L. Nr [...] z dnia [...] listopada 1973 r. Nie budzi wątpliwości, że w świetle rysunku i tekstu tego planu, na opisanej nieruchomości – w większej jej części – zaplanowana została budowa przedszkola na 120 miejsc (symbol [...]). Pozostała część tej nieruchomości została przeznaczona pod nowe połączenie ulicy osiedlowej z ul. [...] i ogólnomiejską obwodnicą. Wskazać należy, że przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie dowodowe wykazało, iż na wspomnianym gruncie nie doszło do realizacji wskazanych wyżej obiektów. Jak wynika z oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu 12 grudnia 2014 r. na orzeczonej do zwrotu działce nie zrealizowano przedszkola na 120 miejsc, nowego połączenia ulicy osiedlowej z ul. [...] ani ogólnomiejskiej obwodnicy. Poza sporem jest, że teren projektowanej działki nr [...] zajęty jest w części pod koszony trawnik, rosnące drzewa (nasadzone jeszcze przed wywłaszczeniem), dwa chodniki z płyt betonowych oraz fragment prowizorycznego boiska. Skoro na powyższym terenie nie powstało ani przedszkole ani urządzony ciąg komunikacyjny usprawniający komunikację osiedlową, to – jak trafnie oceniły organy obu instancji – nieuzasadnione jest stanowiska Gminy L., która sprzeciwiała się zwrotowi nieruchomości jako zagospodarowanej w całości zgodnie z celem wywłaszczenia. Ponownie należy podkreślić, że celu wywłaszczenia nie można interpretować dowolnie, zaś doprecyzowanie ogólnie określonego celu wywłaszczenia, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, winno nastąpić w oparciu o archiwalne materiały planistyczne. Nie można zgodzić się więc z twierdzeniem Gminy L., że istniejące na projektowanej do zwrotu nieruchomości boisko stanowi urządzone boisko sportowe, bowiem "obiekt" ten jest prowizoryczny, powstał w sposób dowolny i przypadkowy, w oderwaniu od pierwotnego celu wywłaszczenia. Istniejące ciągi piesze z płyt betonowych nie spełniają definicji ciągu komunikacyjnego określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wywłaszczenia. Zasadnie stwierdziły organy administracji, że wspomniane ciągi komunikacyjne są, podobnie jak boisko, prowizoryczne i nie stanowią połączenia ulicy osiedlowej z ul. [...] oraz ogólnomiejską obwodnicą. Brak jest podstaw, by uznać, że o realizacji celu wywłaszczenia świadczy istnienie na działce podlegającej zwrotowi terenu zielonego jako elementu infrastruktury osiedla, skoro teren ten miał być elementem infrastruktury przedszkola, które nigdy nie powstało. Trzeba bowiem zauważyć, jak wskazano wyżej, że nie każda infrastruktura czy tereny zielone będą mogły być uznane za realizację celu wywłaszczenia polegającego na budowie osiedla mieszkaniowego, jeśli nie są one ściśle z tym osiedlem i jego funkcjami związane. W odniesieniu do infrastruktury towarzyszącej czy zieleni miejskiej istotne jest przede wszystkim powiązanie tych urządzeń z innymi istniejącymi obiektami oraz ich przeznaczeniem - ważny jest również stopień zorganizowania tych urządzeń. Infrastruktura musi być bowiem również zamierzona i zgodna z celem wywłaszczenia, a nie powstała jedynie "przy okazji". Prawidłowo wskazały przy tym organy, że jakkolwiek realizacja przedszkola obejmować może – co do zasady – budowę nie tylko samego budynek przedszkola wraz z zapleczem kuchennym i administracyjnym, ale wykonanie towarzyszących terenów zielonych, ta należy mieć na uwadze, że tereny te winny być zaplanowane i funkcjonalnie powiązane z tym przedszkolem. Z tych względów nie można uznać, że o realizacji celu wywłaszczenia świadczy istnienie na działce podlegającej zwrotowi terenu zielonego jako elementu infrastruktury osiedla, skoro teren ten miał być elementem infrastruktury przedszkola, które nigdy nie powstało. Niewątpliwie bowiem, skoro nieruchomość nie została zagospodarowana w sposób zgodny z określonym w opisanych dokumentach planistycznych, nie jest dopuszczalnym uznanie, jak tego chce strona skarżąca, że istniejąca na gruncie "infrastruktura osiedla mieszkaniowego" stanowi w istocie realizację celu wywłaszczenia. W ocenie Sądu, zasadne jest stanowisko organów, że istniejące na gruncie elementy infrastruktury powstały w sposób dowolny i przypadkowy, w oderwaniu od pierwotnego celu wywłaszczenia. Sąd uznaje za trafne również stanowisko organu odwoławczego, że na wynik sprawy nie może mieć wpływu okoliczność, iż na podstawie umowy z dnia 1 kwietnia 2014 r., to jest zaledwie trzy miesiące przed złożeniem wniosku o zwrot nieruchomości, na omawianym terenie zostały posadowione zostały ławki oraz śmietniki. Podkreślenia przy tym wymaga, że działania, podjęte kilkadziesiąt lat po dokonaniu wywłaszczenia, nie mogą świadczyć o realizacji celu wywłaszczenia, nawet gdyby były z nim zgodne, co jednak – jak wskazano wyżej – nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Zasadnie wskazał również organ pierwszej instancji, że o realizacji na wspomnianym terenie celu wywłaszczenia nie może świadczyć datowana na 1974 r. plansza zbiorcza uzbrojenia podziemnego. Przede wszystkim zauważyć należy, że brak jest na niej stempli świadczących, by stanowiła ona załącznik do decyzji z dnia [...] lipca 1974 r., znak: [...], zatwierdzającej plan realizacyjny osiedla mieszkaniowego "[...]" w L.. Ponadto plansza ta, jak wynika z jej nazwy, dotyczy wyłącznie określenia lokalizacji elementów sieci podziemnych, a nie obejmuje ona infrastruktury naziemnej. Prawidłowo zauważył też organ pierwszej instancji, że nie można wykluczyć, iż pewne elementy, które miały powstać na przedmiotowym gruncie zostały pominięte celem uzyskania większej przejrzystości rysunku uzbrojenia podziemnego. Oczywistym jest przy tym, że wspomniana plansza nie nosi znamion dokumentu oficjalnego, gdyż nie posiada pieczęci urzędowych i podpisów uprawnionych pracowników organu świadczących o jej zatwierdzeniu. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), skargę oddalił.