II OSK 2335/16

Dnia 20 września 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Paweł Groński /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 20 września 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.P.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 26 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 1210/15 w sprawie ze skargi S.P.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [..] znak [..] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 1210/15 oddalił skargę S.P.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [..] nr [..] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia. S.P.K., reprezentowane przez adwokata, wniosło skargę kasacyjną od powołanego wyżej wyroku. Zaskarżając orzeczenie Sądu pierwszej instancji w całości, Stowarzyszenie oparło swoje zarzuty na podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej powoływana również jako "p.p.s.a."), zarzucając: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 11 w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i 3 w zw. z art. 53 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (dalej powoływana również jako "p.o.ś") obowiązującej na dzień wszczęcia postępowania w sprawie tj. 15 października 2008 r., przez błędną jej wykładnię i uznanie, że naruszenie przepisów w zakresie udziału społeczeństwa w wydawaniu decyzji środowiskowej nie stanowi rażącego naruszenia prawa i nie daje podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 12 listopada 2009 r. znak: RGT-7624-12/2008, wydanej przez Wójta Gminy K. w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji polegającej na budowie zespołu elektrowni wiatrowych wraz z infrastrukturą w rejonie miejscowości S., gmina K., na działkach o numerach ewidencyjnych gruntu: [..] obręb N.; 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. poz. 1647 – dalej powoływana również jako "p.u.s.a.") w związku z art. 3 § 1 i art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i 3 i art. 53 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 p.o.ś. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że organ administracji prawidłowo ustalił stan faktyczny, przyjmując, że w procedurze wydawania decyzji środowiskowej, miały miejsce obwieszczenia o wszczęciu postępowania i wydaniu ww. decyzji, podczas gdy zebrany w sprawie przez organ materiał dowodowy nie zawiera potwierdzeń rzeczywistego dokonania obwieszczeń przez sołtysów wsi, objętych zasięgiem przedmiotowej decyzji środowiskowej; b) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 2 pkt 1 i 1a p.o.ś. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez uznanie, że organ administracji I instancji i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie prawidłowo ustaliły stan faktyczny, przyjmując, że w procedurze wydawania decyzji środowiskowej organ w sposób właściwy dokonał przewidzianych prawem uzgodnień, podczas gdy zebrany w sprawie przez organ materiał dowodowy wskazuje, że na dzień wydawania decyzji środowiskowej organ nie posiadał postanowień Starosty Nidzickiego oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, uzgadniających ww. inwestycję, w części dotyczącej jej realizacji na działkach oznaczonych nr [..] oraz na działkach nr [..]obręb N., gmina K.; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art 147 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie, które to uchylenie powinno zostać dokonane, z uwagi na ujawnienie się w postępowaniu administracyjnym, a następnie w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie, przesłanki przemawiającej za wznowieniem przez organ administracji z urzędu postępowania w przedmiocie decyzji środowiskowej. Podnosząc powyższe zarzuty, S.P.K. wniosło o: 1. uchylenie, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 1210/15, w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania, 2. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, 3. wstrzymanie, na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a., wykonania decyzji z dnia 12 listopada 2009 r. wydanej przez Wójta Gminy K. w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji polegającej na budowie zespołu elektrowni wiatrowych wraz z infrastrukturą w rejonie miejscowości S., gmina K., na działkach o numerach ewidencyjnych gruntu: [..] obręb S., [..] obręb N., z uwagi na zachodzące niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, 4. zasądzenie od organu administracji na rzecz Stowarzyszenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych, W piśmie z dnia 30 września 2016 r. uczestnik postępowania – N. E. 1 Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W pierwszej kolejności należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. NSA, przy uwzględnieniu powyższych kryteriów uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna, gdyż nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach kasacyjnych. W pierwszej kolejności, należy podkreślić, że przedmiotem postępowania w tej sprawie jest wyłącznie stwierdzenie nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji danego przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu elektrowni wiatrowych wraz z infrastrukturą w rejonie miejscowości S., gmina K., na działkach o numerach ewidencyjnych gruntu: [..] obręb S., [..]obręb N.. Dlatego należy całkowicie podzielić stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w wyroku z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2043/16, wydanego w analogicznej sprawie ze skargi S.P.K., że chybiony jest zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 pkt c p.p.s.a. w związku z art. 147 k.p.a. oraz w związku z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. z powodu braku uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie, chociaż w tej sprawie ujawniły się w postępowaniu administracyjnym, a następnie w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie, przesłanki przemawiające za wznowieniem przez organ administracji z urzędu postępowania w przedmiocie decyzji środowiskowej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że tryb wznowienia postępowania administracyjnego, którego przesłanki określone zostały w art. 145 § 1 k.p.a. stanowi całkowicie odrębny tryb nadzwyczajny kontroli decyzji ostatecznej, którego nie należy utożsamiać z trybem nadzwyczajnym kontroli decyzji ostatecznej prowadzonej pod kątem przesłanek nieważności przewidzianych w art. 156 § 1 k.p.a. w związku z wówczas obowiązującym art. 11 p.o.ś. Ponadto, nie jest również zasadny zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 3 § 1 i art. 134 p.p.s.a. oraz w związku z art. 32 ust 1 pkt 1, ust 2 i 3 i art. 53 ust 1 pkt 1 i ust 2 p.o.ś., a także w związku z art. 77 § 1 k.p.a. z powodu błędnego ustalenia stanu faktycznego w zakresie prawidłowości dokonanych obwieszczeń o wszczęciu danego postępowania i wydaniu przedmiotowej decyzji środowiskowej. Należy bowiem podkreślić, że ewentualne, podniesione w tym zakresie uchybienia, które wymagają przeprowadzenia ponownego postępowania dowodowego, są przesłankami wznowienia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a. W związku z powyższym, mając na uwadze obowiązujący w polskim systemie prawnym tzw. zakaz konkurencji trybów nadzwyczajnych, te same przesłanki nie mogą jednocześnie stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 11 p.o.ś. lub art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Również w tym miejscu należy zgodzić się z poglądem wyrażonym w wyroku z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2043/16, a akceptującym stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, że przepis art. 11 p.o.ś. nie uprawnia do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu naruszenia jakichkolwiek przepisów ustawowych, jak i bez analizy i oceny zakresu tego naruszenia i wpływu na wynik sprawy np. czy było to rażące naruszenie prawa, o którym stanowi norma z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Należy przy tym podkreślić, że rażące naruszenie prawa, to naruszenie oczywiste, ewidentne i ciężkie. Oczywistość naruszenia prawa polega na "rzucającej się w oczy" sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Nie chodzi tu o błędy w interpretacji prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/2/96, z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/23). Ponadto stwierdzenie nieważności pozostającej w obrocie decyzji i tym samym naruszenie pewności obrotu prawnego powinno być uzasadnione wagą naruszenia prawa, a zatem sytuacją, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Innymi słowy pod pojęciem rażącego naruszenia prawa należy rozumieć sytuację, gdy decyzja administracyjna ze względu na naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie jest możliwa do pogodzenia z porządkiem prawnym. Dodatkowo decyzja powinna zostać oceniona jako rażąco naruszająca porządek prawny w sytuacji, gdy to naruszenie powoduje społeczno-gospodarcze skutki nie do pogodzenia z zasadą praworządności. A zatem ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji środowiskowej nie wynikałaby z każdego naruszenia przepisów ustawy, o których mowa w art. 11 p.o.ś., lecz wymagałoby jednoznacznego stwierdzenia, że wynika to z wagi naruszenia prawa i jego wpływu na wynik sprawy. Dotyczy to zatem jednoznacznych i rażących naruszeń lub naruszeń, które miały istotny wpływ na stan środowiska (por. wyrok NSA z 2 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 62/08). Tymczasem w przypadku obwieszczeń podanych do publicznej wiadomości (art. 49 k.p.a.) na tablicach ogłoszeń w poszczególnych sołectwach nie jest wymagane przez ustawodawcę potwierdzenie ich dokonania przez sołtysa za zwrotnym odbiorem odbioru takiego pisma. Ponadto sołtys nie jest stroną postępowania o wydanie decyzji środowiskowej, do którego stosuje się przepisy art. 42-46 k.p.a. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji przepisów art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 3 § 1 i art. 134 p.p.s.a. oraz w związku z art. 48 ust 2 pkt 1 i 1a p.o.ś. jak i w związku z art. 77 § 1 k.p.a. przez uznanie, że organ administracji I instancji i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie prawidłowo ustaliły stan faktyczny, uznając, że w procedurze wydawania decyzji środowiskowej właściwy organ w sposób prawidłowy dokonał przewidzianych prawem uzgodnień, w zakresie dotyczącym uzgodnień Starosty Nidzickiego w części dotyczącej jej realizacji na działkach oznaczonych nr [..] obręb S. oraz na działkach nr [..] obręb N., gmina K.. Należy bowiem stwierdzić, że ewentualne wątpliwości w zakresie braku uzgodnień w odniesieniu do określonych działek powinny być rozpatrywane w świetle dyspozycji art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. Tymczasem, jak już wyżej wywiedziono żadna z przesłanek wznowienia postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a. nie może być jednocześnie przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji, i to zarówno w świetle art. 11 p.o.ś., jak i w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 2496/15, LEX 2253598 i z 18 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 804/16, LEX 2433867). Podkreślenia wymaga ponownie, że postępowania nadzwyczajne są względem siebie niekonkurencyjne, ponieważ poszczególne tryby mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie lub łącznie. Dlatego też naruszenie tej zasady może w okolicznościach konkretnej sprawy prowadzić nawet do wystąpienia w odniesieniu do takiego trybu postępowania przesłanki rażącego naruszenia prawa, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.