I OSK 2245/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wr 23/16 w sprawie ze skargi S. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S. z siedzibą w Porajowie na rzecz Miasta i Gminy B. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2016 r. (sygn. akt IV SAB/Wr 23/16), Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę S. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Prezes Zarządu Stowarzyszenia M., wnioskiem z dnia 14 grudnia 2015 r., zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy B. (cyt.): "o udostępnienie informacji publicznej obejmujące prezesa zarządu oraz wszystkich członków i przewodniczącego rady nadzorczej w latach 2006 – 2015 r. w T.: 1. imiona i nazwiska osób zasiadających w radach nadzorczych, miejsce zatrudnienia i funkcje, od kiedy zasiadają w radzie nadzorczej, czy są członkami innych rad nadzorczych - jeśli tak to których. 2. jakie wykształcenie mają poszczególni członkowie rady nadzorczej, kiedy i jaki tytuł uzyskali oraz na jakiej uczelni został on nadany. 3. kiedy i gdzie uczestniczyli w kursach na członków rad nadzorczych w spółkach skarbu państwa, kiedy złożyli egzamin z pozytywnym wynikiem oraz podanie numeru zaświadczenia. 4. jakie uzyskiwali w poszczególnych latach wynagrodzenie z tytułu zasiadania w radzie nadzorczej. 5. jakie wykształcenie ma prezes zarządu spółki, kiedy i jaki tytuł uzyskał oraz na jakiej uczelni został on nadany." W związku z powyższym Burmistrz Miasta i Gminy B., pismem z dnia 16 grudnia 2015 r., poinformował wnioskodawcę, iż z uwagi na konieczność dokonania oceny prawnej wniosku oraz ze względu na ilość otrzymanych wniosków, odpowiedzi udzieli do dnia 12 lutego 2016 r. Następnie w dniu 21 stycznia 2016 r. organ wystosował do wnioskodawcy odpowiedź na w/w wniosek, w której wskazał: nazwiska trzech osób Rady Nadzorczej, określił od kiedy zasiadają oni w Radzie Nadzorczej, kiedy uzyskali dyplom, z jakim wynikiem (kursy na członków Rady Nadzorczej) a ponadto przedstawił skład Rady Nadzorczej TBS od roku 2006. Burmistrz poinformował też stronę, że co do pozostałych informacji – szczegółowo wyspecyfikowanych w piśmie z dnia 14 grudnia 2015 r., nie może udzielić pozytywnej żądanych wyjaśnień, gdyż ich nie posiada. Wyjaśnił przy tym, że dokumenty kadrowo-księgowe członków Rady Nadzorczej oraz zarządów, a które stanowią informację publiczną - w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. (Dz.U. 2014.782) o dostępie do informacji publicznej - prowadzi Spółka. Powyższe pismo zostało poprzedzone informacją T., które w związku z prośbą telefoniczną Urzędu Miasta z dnia 21 grudnia 2015 r. – przesłało w dniu 19 stycznia 2016 r. wykaz członków Rady Nadzorczej w latach 2006-2015. W dniu 18 stycznia 2016 r. Stowarzyszenie M. skierowało skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy B. w zakresie udostępnienia informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy B. wnosił o jej oddalenie lub umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") - Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że nie była ona zasada. Sąd stwierdził, że zawnioskowana przez skarżącego informacja stanowiła informację publiczną, a ponadto Burmistrz Miasta i Gminy w B. był podmiotem zobowiązanym do jej udzielenia (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o informacji publicznej). Sąd przytoczył w tym miejscu treść art. 13 ust. 1 i 2 w/w ustawy i uznał, że organ wypełnił wskazane w tych przepisach obowiązki w terminie 2 dni. W dniu 16 grudnia 2015 r. zawiadomił bowiem, że wniosek zostanie rozpoznany w terminie – do dnia 12 lutego 2015 r. Skoro zaś ustawodawca nie sprecyzował bliżej, jakie ewentualnie przyczyny mogą stanowić podstawę do przesunięcia terminu, to należało uznać, że mogła to być każda sytuacja, uniemożliwiająca wywiązanie się z obowiązku udzielenia informacji publicznej w terminie 14 dni. Dlatego też w ocenie Sądu, wyjaśnienie, że z uwagi na dużą ilość wniosków oraz konieczność dokonania oceny wniosku skarżącego organ nie był w stanie wypełnić swojego zadania w terminie podstawowym, stanowiło wyjaśnienie znajdujące uzasadnienie w art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej . Sąd Wojewódzki podkreślił też, że w odpowiedzi na skargę organ szczegółowo przedstawił dodatkowe obciążenie związane w realizacją wniosku o udzielenie informacji publicznej a wpływ 92 wniosków zawierających 475 pytań i zagadnień niewątpliwie obciążało pracę urzędu. Ponadto ustalono również, że skarżący wielokrotnie składał do organu wnioski o udzielenie informacji publicznej. Sąd zgodził się przy tym z organem, że wniosek skarżącego wymagał poświęcenia czasu na odnalezienie wnioskowanych danych – zwłaszcza, że dotyczył on osób wchodzących w skład Rady Nadzorczej i Zarządu od 2006 r., a także zebrania danych dotyczących tych osób, między innymi: daty ukończonych kursów, wyników tego egzaminu. W tej sytuacji (spiętrzenie zadań), według Sądu, organ był upoważniony do dokonania gradacji spraw i nie można było uznać, że pozostawał w bezczynności. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Stowarzyszenie M., zarzuciło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu naruszenie: 1. prawa materialnego, to jest: art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2015 poz. 2058, dalej: u.d.i.p.) - poprzez błędną wykładnię, prowadzącą do przyjęcia normy, iż zastosowanie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. może nastąpić również w sytuacji w jakiej efektem wykonania wniosku o udostępnienie informacji publicznej będzie odmowa udostępnienia informacji, bądź poinformowanie, iż podmiot zobowiązany nie posiada wnioskowanej informacji, 2. przepisów postępowania, w postaci: art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia Sądu I instancji, a co za tym idzie błędne przyjęcie, iż organ nie pozostaje w bezczynności. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżanego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Burmistrz Miasta i Gminy B. wnosił o jej oddalenie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 – zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów obrazy prawa materialnego, podnieść należy że nie były one uzasadnione a ponadto nie zostały one także w pełni prawidłowo skonstruowane. W myśl bowiem art. 174 pkt 1 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Autor skargi kasacyjnej wywodzi zaś naruszenie art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm., dalej: u.d.i.p.) przez dokonanie przez Sąd Wojewódzki błędnej wykładni tych przepisów podczas, gdy w istocie rzeczy kwestionuje on wadliwe zastosowanie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. W rzeczywistości zarzuca on bowiem zakres normy art. 13 ust. 2 u.d.i.p. ustalonej przez Sąd I instancji, ponieważ - zdaniem skarżącego - przepis ten nie powinien być stosowany w sytuacji, w jakiej efektem wykonania wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest odmowa udostępnienia informacji, bądź poinformowanie, iż podmiot zobowiązany nie posiada wnioskowanej informacji. W związku powyższym wskazać należy, że stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Stosownie zaś do art. 13 ust. 2 omawianej ustawy, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Terminy te mają przy tym charakter instrukcyjny (zob. wyrok NSA z dnia 19 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2733/15). Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r. (sygn. akt I OSK 753/17), bezczynność podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku o udzielenie tej informacji podmiot taki: – nie udostępnia informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), albo – nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), albo – nie powiadamia pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Podobnie w wyroku z dnia 19 maja 2017 r. (sygn. akt I OSK 2733/15) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że bezczynność organu w sytuacji określonej u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji. Jak podnosi się przy tym w piśmiennictwie, termin 14 dni, wskazany w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., ma zastosowanie nie tylko do czynności polegającej na udostępnieniu informacji, ale również do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W przypadku potrzeby wydania przez podmiot zobowiązany decyzji odmownej, przewidzianej w art. 16 u.d.i.p., nie więc jest uprawnione twierdzenie, że po wyczerpaniu terminów, o których mowa w art. 13 u.d.i.p., rozpoczynają swój bieg terminy do wydania decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, do których wprost odsyła art. 16. Takie rozumowanie prowadziłoby bowiem do nieuzasadnionego przedłużenia załatwienia sprawy o udostępnienie informacji publicznej, dla której rozpatrzenia ustawodawca określił znacznie krótsze terminie niż w tym Kodeksie (tak: I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska – "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz" - Warszawa 2016, s. 286-287). Ponadto w orzecznictwie i doktrynie zaprezentowane zostało również stanowisko, iż błędne jest twierdzenie, że bezczynność w dostępie do informacji publicznej następuje wtedy, gdy zobowiązany organ w terminie 14 dni od chwili złożenia wniosku ani nie udzielił informacji, ani nie wydał decyzji odmownej. Nie wszystkie sprawy o udzielenie informacji publicznej są bowiem na tyle proste, aby mogły być rozstrzygnięte niezwłocznie, ponieważ niektóre mogą wymagać postępowania wyjaśniającego (wyrok NSA z dnia 20 lutego 2013 r., I OSK 210/13; J. Drachal – "Zagadnienia sądowej ochrony prawa do informacji", ZNSA 2010, nr 5-6, s. 109). Tym samym nie każdy przypadek przekroczenia przez organ terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. oznaczać będzie automatycznie stan bezczynności czy przewlekłości. W związku z tym, chociaż zgodzić się należy ze skarżącym, że art. 13 ust. 2 u.d.i.p. nie może służyć do wydłużenia terminu przewidzianego do wydania decyzji odmownej w sprawie, gdyż organ musi - zgodnie z literalną treścią omawianych przepisów - poinformować o "terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku" a ustawodawca wyraźnie stanowi o terminie udostępnienia informacji, a nie o terminie rozpatrzenia wniosku o informację publiczną (a zatem organ w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. zobowiązany jest albo odmówić udostępnienia żądanej informacji albo ustalić, że podlega ona udostępnieniu, przy czym dla jej udostępnienia niezbędny jest dodatkowy czas), ale powyższe nie oznacza jednak, że zarzut obrazy prawa materialnego mógł w tym przypadku podważyć prawidłowość zaskarżonego wyroku. Sąd Wojewódzki nie naruszył bowiem normy zawartej w art. 13 ust. 2 u.d.i.p., ponieważ podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie sformułował odmowy udostępnienia informacji publicznej a jednocześnie w/w przepis dawał mu możliwość w uzasadnionych przypadkach udostępnienia informacji w terminie dłuższym niż 14 dni. Z tej możliwości organ skorzystał, gdyż wystąpił do wnioskodawcy z pismem powiadamiającym, że odpowiedź na wniosek zostanie udzielona do dnia 12 lutego 2016 r. Godzi się również zauważyć, że - w świetle akt sprawy - Burmistrz Miasta i Gminy B. podjął jednocześnie działania mające na celu zrealizowanie w tym terminie żądania wniosku, zaś przedłużenie terminu przewidzianego do jego realizacji uzasadnione było pozyskaniem od innego podmiotu danych pozwalających określić krąg osób, o których informacje podmiot zobowiązany w sprawie miał opracować. Sąd administracyjny nie jest zaś uprawniony do kwestionowania faktu, że Burmistrz Miasta i Gminy Bogatynia nie posiadał części żądanych informacji, dotyczących członków rady nadzorczej, skoro skarżący nie wykazał, iż na tym organie - wbrew jego twierdzeniom -ciążył obowiązek prawny posiadania tego rodzaju informacji. Opinia skarżącego, że Burmistrz takie informacje powinien posiadać, ma wymiar pozaprawny i z tego powodu pozostaje bez wpływu na powyższe. Podkreślić też trzeba, że organ wysłał informację żądaną we wniosku w dniu 22 stycznia 2016 r., a zatem przed dniem 12 lutego 2016 r. – w takim zakresie, w jakim ją posiadał (dane członków rady nadzorczej TBS w B., okresy ich zasiadania w tej radzie, a w zakresie osób wciąż w niej zasiadających – także dane o dyplomach określających wynik pozytywny egzaminu dla członków rad nadzorczych w spółkach Skarbu Państwa). W pozostałym zakresie objętym wnioskiem poinformował natomiast, że żądanej informacji nie posiada i wskazał jednocześnie podmiot, będący w posiadaniu dokumentów kadrowo-księgowych członków rad nadzorczych, w których informacje te mogą się znajdować. Organ nie odmówił zatem żadnej żądanej w sprawie informacji, która była w jego posiadaniu, zaś tę którą miał - udostępnił, pomimo że uznał ją za informację przetworzoną. Skarżący mógł zaś zwrócić się o informację do właściwej spółki. Mając powyższe na uwadze, należało uznać, iż organ nie pozostawał w bezczynności a tym samym, lakonicznie sformułowane zarzuty procesowe, dotyczące naruszenia art. 149 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., nie były trafny, albowiem stan faktyczny został w tym przypadku dostatecznie wyjaśniony, podobnie jak i podstawa prawna zaskarżonego wyroku. Uzasadnienie tych zarzutów należało zatem ocenić jedynie w kategoriach polemiki, co nie mogło nie mogło doprowadzić do uznania ich skuteczności. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na art. 204 pkt 1 p.p.s.a.