II SA/Rz 1125/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Piotr Godlewski Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Opioła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi G. O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...]. II SA/Rz 1125/15 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [.] kwietnia 2015 r. nr [.],[.] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na GO karę pieniężną w wysokości 8 000 zł, za wykonywanie przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdów lub wyznaczonych przystanków (3.000 zł) oraz za wykonywanie przewozu autobusem, który nie odpowiada wymaganym warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego (5.000 zł). Podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 92a ust. 1, 6 i 7 w zw. z załącznikiem nr 3 lp.2.2.3 i lp. 2.5.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 z późn. zm., dalej: "u.t.d."). Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ podał, że w dniu 26.02.2015 r. w [.] na ul. [.] został zatrzymany do kontroli samochód marki Mercedes-Benz o nr rejestracyjnym [.], którym GO prowadzący działalność pod firmą F.U. [.] wykonywał krajowy regularny przewóz osób na trasie [.] – [.]. Pojazdem w chwili kontroli kierował PC. W toku kontroli ustalono, że zgodnie z udzielonym zezwoleniem, przystanki na terenie [.] wyznaczono są na: ul. [.], ul. [.], ul. [.], ul. [.]. Kierowca kontrolowanego przejazdu zatrzymał natomiast pojazd na jednym z parkingów przy ul. [.] w celu zabrania pasażerów, a zatem na przystanku, który nie został wyznaczonym posiadanym zezwoleniem. Stwierdzono ponadto, że kontrolowany pojazd nie był prawidłowo oznakowany w związku z regularnym przewozem osób, gdyż nie został wyposażony w boczną tablicę kierunkową. W ocenie organu tablica kierunkowa stanowi element warunków technicznych pojazdu, a jej brak – naruszenie warunków technicznych obligujące do nałożenia kary pieniężnej. Podał jednocześnie, że w sprawie brak było podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 92b i art. 92c u.t.d. W odwołaniu do tej decyzji GO zarzucił wydanie decyzji na podstawie wadliwie zgromadzonego materiału dowodowego sprawy. Podniósł, że kontrolowany pojazd był wyposażony w tablice kierunkowe tak z przodu, jak i z boku pojazdu. Kierowca nie wniósł natomiast uwag do protokołu kontroli, gdyż nie miał wiedzy o wysokości kary pieniężnej za brak tablic kierunkowych, a ponadto żadne zapisy dotyczące tak sformułowanego zarzutu nie zostały zamieszczone w protokole kontroli. Niezależnie od powyższego skarżący podniósł, że tablice kierunkowe nie są jednym z elementów składających się na warunki techniczne pojazdu, lecz należą do wyposażenia i oznakowania pojazdu, co potwierdza treść załącznika nr 3 lp. 2.5.2. u.t.d. Decyzją z dnia [.] czerwca 2015 r. nr [.] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W podstawie prawnej powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23) - dalej: "k.p.a.", art. 4 pkt 7 i 22, art. 18 ust. 1, art. 18b ust. 1 pkt 1, 3 i 7 i ust. 2 pkt 1b, ust. 2 pkt 5, art. 20 ust. 1a, art. 92a ust. 1, 2 i 6 u.t.d. w zw. z załącznikiem nr 3 lp. 2.2.3 i 2.5.1. do ww. ustawy oraz § 18 ust. 1 i § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 951 z późn. zm.). Zdaniem organu odwoławczego decyzja o nałożeniu kary pieniężnej była słuszna, gdyż w sposób nie budzący wątpliwości wykazano naruszenia obowiązujących przepisów podczas kontroli przeprowadzonej [.].02.2015 r. Decyzja została wydana po zgromadzeniu niezbędnego materiału dowodowego oraz po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego zgodnie z uregulowaniami zawartymi w k.p.a. Ponadto w ocenie GITD materiał dowodowy bezspornie wskazuje, że skarżący nie wykazał okoliczności, których nie mógł przewidzieć oraz na które nie miał wpływu, a które jednocześnie stanowiłyby podstawę do zastosowania art. 92b lub 92c u.t.d. Zarzuty odwołania uznano za niezasadne, jako że § 18 ust. 1 wskazanego wyżej rozporządzenia, nakładający obowiązek wyposażenia pojazdy w tablice kierunkowe na autobusie regularnej komunikacji publicznej, zamieszczony został w dziale III zatytułowanym "warunki techniczne pojazdu i przyczepy przeznaczonej do łączenia z tym pojazdem" i rozdziale 5 zatytułowanym "warunki dodatkowe", co przesądza, że tablicę kierunkową boczną należy uznać za element wyposażenia autobusu, a jej brak stanowi niespełnienie wymagań technicznych autobusu. W skardze na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie GO wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zdaniem skarżącego oba rozstrzygnięcia zostały wydane na podstawie wadliwie ustalonego stanu faktycznego sprawy, skutkującego błędnym zastosowaniem art. 92a ust. 1 i 6 w zw. z załącznikiem nr 3 lp. 2.5.1. u.t.d. Zarówno na etapie prowadzenia postępowania dowodowego, jak i uzasadnienia wydanych decyzji, organy nie wykazały w sposób nie budzący wątpliwości okoliczności popełnienia opisanych naruszeń. Nadto wydane decyzje godzą w wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę proporcjonalności, gdyż wysokość nałożonej kary pieniężnej za brak tablicy kierunkowej jest niewspółmiernie wysoka do naruszenia niewątpliwie małej wagi. Podał, że fakt zatrzymania się na ul. [.] miał charakter incydentalny i został spowodowany samowolą kierowcy, za co zostały wobec niego wyciągnięte konsekwencje służbowe. Organ nie przesłuchał zarówno pasażerów pojazdu, jak i samego skarżącego na okoliczność zatrzymania się kierowcy, a rozstrzygnięcie w tym przedmiocie oparł na lakonicznym zapisku w protokole kontroli. Wobec powyższego w sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy art. 92c ust. 1 u.t.d., jako że skarżący nie miał wpływu na powstałe naruszenie. Ponadto, powtarzając argumentację sformułowaną we wniesionym odwołaniu zakwestionował stanowisko organu, że brak tablicy kierunkowej stanowi brak jednego z elementów warunków technicznych pojazdu. W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) – zwanej dalej w skrócie: "P.p.s.a.", stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując tak określonej kontroli Sąd uznał, że skarga jako zasadna podlega uwzględnieniu, po części z przyczyn wywiedzionych przez skarżącego. W rozpoznawanej sprawie podstawą nałożenia kary pieniężnej było wykonywanie przewozu regularnego z naruszeniem warunków dotyczących ustalonej trasy przejazdu i wyznaczonych przystanków oraz wykonywanie przewozu autobusem, który nie odpowiada wymaganiom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji stwierdzono, że skarżący kontrolowanym w dniu [.] lutego 2015 r. pojazdem wykonywał przewóz regularny na trasie [.] na podstawie zezwolenia nr [.] na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym. W zezwoleniu tym nie został przewidziany przystanek na ulicy [.], w którym to miejscu zatrzymał się pojazd w celu zabrania pasażerów, co zdaniem organu obligowało do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej. Natomiast w części uzasadnienia decyzji odnoszącej się do nałożenia kary za brak bocznej tablicy kierunkowej organ podaje, że kontrolowany przejazd wykonywany był na podstawie zezwolenia nr [.] na wykonywanie regularnych przewóz osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej [.] przez [.]. Akta administracyjne zawierają zarówno wypis z zezwolenia nr [.] (nr [.] z dnia 23 kwietnia 2014 r.), jak i wypis z zezwolenia nr [.] (nr [.] z dnia 28 sierpnia 2014 r.), przy czym oba te zezwolenia różnią się zarówno destynacją (w pierwszym przypadku [.] przez [.], w drugim [.] – [.] przez [.]), jak i trasą oraz wykazem przystanków. Nie jest zatem wiadome, na podstawie którego z ww. zezwoleń wykonywany był w dniu 26 lutego 2015 r. kontrolowany przejazd, a co za tym idzie, naruszenie którego z udzielonych skarżącemu zezwoleń stanowiło podstawę do nałożenia na niego kary pieniężnej. Wątpliwości w tym zakresie nie wyjaśnił organ odwoławczy, który w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podał jedynie, że kontrolowany przejazd realizowany był na podstawie zezwolenia nr [.], nie wyjaśniając tak dokonanej kwalifikacji przejazdu. Tym bardziej, że na okoliczność tę zwracał uwagę skarżący w treści wniesionego odwołania. Należy podkreślić, że nałożenie na dany podmiot kary pieniężnej za wykonywanie przewozu regularnego niezgodnie z ustaloną trasą przejazdu lub wyznaczonymi przystankami powiązane jest ściśle z warunkami udzielonego zezwolenia, które określa zarówno trasę, jak i wyznaczone przystanki i ważne jest wraz z obowiązującym rozkładem jazdy. Podstawą wymierzenia takiej kary może być zatem wyłącznie naruszenie warunków konkretnego zezwolenia. W rozpoznawanej sprawie brak jest jednoznacznych ustaleń w tym zakresie, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., obligujących organy do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i kompleksowej oceny materiału dowodowego. To naruszenie przepisów postępowania mogło mieć w ocenie Sądu istotny wpływ na wynik sprawy, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. skutkuje uwzględnieniem skargi. Ponadto Sąd nie może zaakceptować przyjętej przez organy kwalifikacji drugiego z naruszeń – braku bocznej tablicy kierunkowej, jako naruszenia zakwalifikowanego w załączniku nr 3 do ustawy o transporcie drogowym pod lp. 2.5.2. u.t.d., tj. wykonywanie przewozu autobusem, który nie odpowiada wymaganym warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego; za co przewidziana jest kara pieniężna w wysokości 5.000 zł. Należy zwrócić uwagę, że pojęcie "warunki techniczne" nie zostało zdefiniowane w ustawie o transporcie drogowym. Warunki techniczne pojazdów, w tym także autobusów, zostały określone w przepisach działu III rozdziału I ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137, ze zm.) oraz w przepisach rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy – rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 951 z późn. zm.). Rozporządzenie to rozgranicza pojęcia "warunki techniczne" od "wyposażenia pojazdu", chociaż wskazane w rozdziale 5 działu III "Warunki dodatkowe dla autobusu" zawierają zarówno wymagania w zakresie warunków technicznych, jak i wyposażenia. Podkreślić jednak należy, że zawarty w § 18 ust. 1 pkt 13 oraz § 21 ust. 1 rozporządzenia wymóg posiadania tablic kierunkowych: czołowej i bocznej określony został przez ustawodawcę jako element wyposażenia autobusu. Argument, przesądzający zdaniem Sądu o kwalifikacji tablic kierunkowych jako elementu wyposażenia pojazdu, stanowi również sam załącznik nr 3 do ustawy określający rodzaje naruszeń i wysokość kary. Pod lp. 2.5. ustawodawca wymienia wykonywanie przewozu autobusem, który: – 2.5.1. - nie odpowiada wymaganym warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego; za co przewidziana jest kara pieniężna w wysokości 5.000 zł, – 2.5.2. - nie spełnia wymagań w zakresie wyposażenia i oznakowania w związku z przewozem określonej kategorii pasażerów; za co przewidziana jest kara pieniężna w wysokości 2.000 zł. Zauważyć przy tym należy, że wskazane w poz. 2.5.2. załącznika wyrażenie "w związku z przewozem określonej kategorii pasażerów" odnosi się do oznakowania pojazdu i dotyczy np. przewozu dzieci, osób niepełnosprawnych, itp., co wymaga zamieszczenia w pojeździe np. stosownej plakietki. W ocenie Sądu przy tak dokonanym przez ustawodawcę rozróżnieniu tych naruszeń, nie może być wątpliwości, że brak tablic kierunkowych informujących o trasie przejazdu autobusu należy zaliczyć do braków wyposażenia i oznakowania, nie zaś do naruszenia warunków technicznych pojazdu, a tego rodzaju pogląd wyrażany jest w szeregu orzeczeniach sądów administracyjnych (por. wyroki: WSA w Krakowie z dnia 18.02.2014 r., III SA/Kr 791/13, Lex Nr 1502709, WSA w Krakowie z dnia 4.03.2014 r., III SA/Kr 1042/13, Lex Nr 1443818, WSA w Olsztynie z dnia 26.08.2014 r., II SA/Ol 646/14, Lex Nr 1503855, a także wyroki WSA w Rzeszowie z dnia 23.08.2015 r., II SA/Rz 395/15 i z dnia 15.12.2015 r., II SA/Rz 733/15 – dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazuje na to również wykładnia funkcjonalna pojęcia "warunki techniczne", które musi być rozumiane w powiązaniu ze stanem technicznym pojazdu, bezpieczeństwem pasażerów i innych uczestników ruchu drogowego, w odróżnieniu od "wyposażenia i oznakowania pojazdu". Stąd też zrozumiałe jest zróżnicowanie wysokości kary w przypadku nieodpowiednich warunków technicznych pojazdu – 5.000 zł (poz. 2.5.1 załącznika do rozporządzenia) oraz w sytuacji braku spełnienia wymagań w zakresie wyposażenia i oznakowania pojazdu – 2.000 zł ( poz. 2.5.2. załącznika). Musi bowiem istnieć wyraźna różnica w zakresie kary za brak np. wyjścia awaryjnego w autobusie, gaśnicy czy koła zapasowego oraz kary za brak np. tablicy kierunkowej bocznej czy napisu wskazującego dopuszczalną liczbę miejsc do siedzenia i stania ( wszystkie te elementy zawarte zostały w § 18 ust. 1 rozporządzenia odpowiednio w pkt 2, 3, 6 oraz 13 i 12). Sad uznał zatem, że organy błędnie zakwalifikowały zaistniałe w rozpoznawanej sprawie naruszenie w zakresie braku bocznej tablicy kierunkowej w autobusie jako odpowiadające treści załącznika nr 3 – lp. 2.5.1. (kara w wysokości 5.000 zł), zamiast lp. 2.5.2. (kara w wysokości 2.000 zł) , uznając je za istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy. Nie sposób natomiast podzielić zarzutów skargi odnoszących się do wadliwie zgromadzonego materiału dowodowego, który stanowił podstawę do nałożenia kary pieniężnej za brak bocznej tablicy kierunkowej. Akta sprawy zawierają protokół kontroli przeprowadzonej w dniu 26 lutego 2015 r., podpisany bez uwag przez kierowcę – PC. Zawierają również sporządzoną wówczas dokumentację fotograficzną kontrolowanego pojazdu, na których uwidoczniono brak tablicy bocznej oraz protokół z dnia 26 lutego 2015 r. z przesłuchania ww. kierowcy, z którego wynika, że został on przesłuchany m.in. na okoliczność stwierdzonego wówczas braku bocznej tablicy kierunkowej. PC zeznał wówczas, że bocznej tablicy kierunkowej nie ma i nigdy nie miał, zresztą w autobusie są przyciemniane szyby i nawet gdyby była taka tablica, to i tak nie byłoby jej widać. W świetle dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy trudno za dowód na okoliczność wyposażenia kontrolowanego autobusu w boczne tablice kierunkowe uznać deklaracje skarżącego o braku wiedzy kierowcy o przedmiocie prowadzonego przez organ postępowania oraz o nie zamieszczeniu w protokole kontroli informacji o braku bocznych tablic kierunkowych. Ponadto wbrew twierdzeniom skarżącego, organ nie naruszył również przepisu art. 92c ust. 1 u.t.d. Okoliczności objęte hipotezą ww. regulacji powinien udowodnić przedsiębiorca, gdyż to on wywodzi skutki prawne wynikające z tego przepisu, które zwalniają go od odpowiedzialności za naruszenie przepisów przez kierowcę. Powinien więc wykazać, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń bądź okoliczności, których nie mógł przewidzieć, niemniej w toku postępowania nie wskazał żadnych nadzwyczajnych okoliczności, które mogłyby wyłączyć jego odpowiedzialność. Z powyższych względów Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [.] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [.] kwietnia 2015 r. Sąd odstąpił od orzekania o kosztach, w oparciu o art. 210 § 1 P.p.s.a .wobec braku stosownego wniosku skarżącego. W postępowaniu ponownym organ uwzględni wskazania wynikające z treści niniejszego uzasadnienia oraz zawartą w nim ocenę prawną.