III SA/Kr 791/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski Sędziowie WSA Wojciech Jakimowicz WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2014 r. sprawy ze skargi L. J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 29 kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. określa, że uchylone decyzje nie mogą być wykonywane, III. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego L. J. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia 29 kwietnia 2013 r., nr [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 267, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) art. 4 pkt 22, art. 18b ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1b, art. 92a ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 1265 ze zm., zwanej dalej ustawą o transporcie drogowym), § 18 ust. 1 i § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2003 r. Nr 32, poz. 262 ze zm., zwanym dalej rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia) oraz lp. 2.5.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] 2012 r. nr [...] o nałożeniu na przedsiębiorcę L. J., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwa Przewóz [...] L. J., kary pieniężnej w wysokości 5.000 zł. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] 2012 r. w miejscowości B miała miejsce kontrola autobusu marki MERCEDES - BENZ o nr rej. [...] przeprowadzona przez Inspekcję Transportu Drogowego. Pojazdem kierował A. K. Pojazdem wykonywano regularny przewóz drogowy na podstawie wypisu z zezwolenia nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej A – T - A. Kierujący okazał do kontroli także wypis z licencji nr [...] na wykonywanie transportu drogowego osób. Oględziny autobusu wykazały, że nie spełniał on wymogów technicznych określonych rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia, bowiem autobus nie był wyposażony w przednią tablicę kierunkową. Pismem z dnia [...] 2012 r. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego. W toku postępowania strona złożyła wyjaśnienia pismem z dnia 9 listopada 2012 r. Postępowanie zakończyło się wydaniem w dniu [...] 2012 r. przez Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego jako organu I instancji decyzji nr [...] nakładającej na skarżącego karę pieniężną w wysokości 5.000 zł. W odwołaniu od tej decyzji L. J., działający przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania, zarzucając organowi naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego. Podniesiono, że kierowca podczas wykonywania przewozu zorientował się, że zapomniał umieścić na pojeździe przedniej tablicy kierunkowej. Jak wskazuje strona, kierowca założył wymaganą tablicę przed przystankiem przy ulicy M. W momencie rozpoczęcia wykonywania przewozu autobus był wyposażony we wszelkie wymagane części wyposażenia, w tym również tablice kierunkowe. W chwili kontroli tablice znajdowały się we właściwym miejscu, a kierowca odmówił podpisania protokołu kontroli, nie przyznając się tym samym do stawianego zarzutu. Skarżący twierdzi, że kierowcy w jego przedsiębiorstwie są szkoleni w zakresie obowiązujących przepisów, tym samym przedsiębiorca dokłada należytej staranności, aby działalność była prowadzona bez uchybiania przepisom. Zdaniem strony naruszenie spowodowane było okolicznościami leżącymi tylko i wyłącznie po stronie kierowcy. Opisaną na wstępie, kwestionowaną skargą decyzją z dnia 29 kwietnia 2013 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 18b ust. 2 pkt 1b ustawy o transporcie drogowym podczas wykonywania przewozów regularnych zabrania się m.in. używania do przewozu autobusów nieodpowiadających wymaganym ze względu na rodzaj przewozu warunkom technicznym. Według § 21 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia, autobus regularnej komunikacji publicznej powinien być wyposażony w tablice kierunkowe, o których mowa w § 18 ust. 1 pkt 13: czołową i boczną, przy czym autobus ten kursujący na linii oznaczonej numerem lub literą - również w tylną i wewnętrzną. Za wykonywanie przewozu autobusem, który nie odpowiada wymaganym warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego nakładana jest kara pieniężna w wysokości 5.000 zł (lp. 2.5.1 załącznika nr 3). Organ odwoławczy stwierdził następnie, że biorąc pod uwagę materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, rozstrzygnięcie organu I instancji było trafne. Z protokołu kontroli z dnia [...] 2012 r. nr [...] wynika, że w chwili zatrzymania wykonywano przewóz regularny w krajowym transporcie drogowym osób. Powyższe potwierdził kierowca będąc przesłuchiwanym w charakterze świadka. Oględziny pojazdu wykazały brak tablicy kierunkowej umieszczonej na przedniej części autobusu. W odwołaniu strona wskazała, że naruszenie spowodowane było wyłącznie przez kierowcę, na którego działania strona nie miała wpływu. Zdaniem organu, oceniając stan faktyczny z chwili kontroli, należy wziąć pod uwagę treść § 18 ust. 1 pkt 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia, w myśl którego autobus regularnej komunikacji publicznej powinien być wyposażony m.in. w tablice kierunkowe. Organ odwoławczy ocenił, że przedsiębiorca nie dołożył staranności celem uniknięcia popełniania naruszeń przez swoich pracowników, za których ponosi odpowiedzialność. Organ II instancji podniósł, że podmiot prowadzący działalność gospodarczą winien liczyć się z konsekwencjami, jakie przewiduje ustawodawca za naruszenie przepisów, w tym przypadku ustawy o transporcie drogowym. Skargę na powyższą decyzję złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie L. J., wnosząc o jej uchylenie. Zarzucił organom: - naruszenie prawa materialnego poprzez błędną kwalifikację prawną czynu, - naruszenie art. 92a w związku z art. 92c ustawy o transporcie drogowym, - naruszenie artykułów: 7, 77 § 1, 80, 107 § 1 k.p.a. poprzez brak dostatecznego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Skarżący podniósł, że jak wynika z zeznań kierowcy, tablica kierunkowa została umieszczona na przedniej szybie wprawdzie nie przed momentem rozpoczęcia jazdy, ale na pewno przed wjechaniem autobusu na pierwszy przystanek, stąd w sprawie nie sposób mówić o naruszeniu § 18 ust. 1 pkt 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia. Niezależnie od powyższego, skarżący wskazał, że w sprawie powinien znaleźć zastosowanie przepis art. 92c ustawy o transporcie drogowym, bowiem podmiot wykonujący przewozy nie miał wpływu na powstałe naruszenie i nastąpiło ono wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z przyczyn innych niż w niej wskazane. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego, którą utrzymana została decyzja Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego o nałożeniu kary pieniężnej w związku z związku z naruszeniem, polegającym na wykonywaniu przewozu autobusem, który nie odpowiadał warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego. Powyższe było wynikiem przyjęcia przez organy poglądu, iż brak tablicy kierunkowej oznacza, że autobus nie odpowiada wymaganym warunkom technicznym. W ocenie Sądu organy administracji obu instancji dopuściły się w sprawie naruszenia prawa materialnego, w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy, tj. art. 92a ust. 1, 2, 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 1265 ze zm., zwanej dalej ustawą o transporcie drogowym) oraz § 18 ust. 1 pkt 13 w zw. z § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2003 r., nr 32, poz. 262 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia) poprzez bezpodstawne zakwalifikowanie nieumieszczenia czołowej tablicy kierunkowej jako naruszenie warunków technicznych autobusu przeznaczonego dla danego rodzaju przewozu osób. Przyznać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje rozbieżność co do kwalifikacji braku tablicy kierunkowej w autobusie, którym wykonywany jest regularny przewóz osób. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1312/12, wskazano, że: "naruszenie wymogów przewidzianych w zakresie obowiązkowego wyposażenia autobusu stanowi tym samym, zgodnie z tytułem ww. Działu III niezachowanie wymaganych warunków technicznych pojazdu samochodowego". Z kolei w wyroku z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 2132/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sformułował tezę, że zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 13 i § 21 ust. 1 ww. rozporządzenia posiadanie tablic kierunkowych: czołowej i bocznej należy do warunków technicznych autobusu. Z tego wynika, że wykonywanie regularnego transportu publicznego autobusem nieposiadającym bocznej tablicy kierunkowej kwalifikuje się jako wykonywanie transportu autobusem, który nie odpowiada warunkom technicznym autobusu przeznaczonego dla regularnego przewozu osób. Odmienne stanowisko zajęły Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 754/12 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 628/10. W ostatnim z powołanych orzeczeń wskazano, że zarówno art. 18 b ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, jak również regulacje ww. rozporządzenia, a także przepis art. 66 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U z 2012 r., poz. 1137 ze zm.), nie precyzują, czym są "warunki techniczne" autobusu wymagane dla danego rodzaju przewozu osób. Sąd przyjął, że termin "warunki techniczne pojazdu" dotyczy sprawności samego pojazdu jako całości oraz jego części składowych. Nie dotyczy natomiast jego dodatkowego wyposażenia, na które składają się rzeczy odrębne (niebędące częściami składowymi pojazdu), a przez to nierzutujące na warunki techniczne samego pojazdu. W rezultacie Sąd stwierdził, że: "nieuprawnione jest zrównanie braku umieszczenia tablic kierunkowych z naruszeniem warunków technicznych pojazdu w drodze wykładni celowościowej albo funkcjonalnej". Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w całości podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 754/12 oraz w wyroku WSA w Warszawie z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 628/10. Niewątpliwie terminologia, którą posługuje się ustawodawca w przepisach powołanych w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji, nie jest precyzyjna. Przepisy § 18 oraz § 21 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia zamieszczone są bowiem w dziale III "Warunki techniczne pojazdu samochodowego", co uzasadniałoby stanowisko, że wyposażenie to niejako część warunków technicznych. Jednocześnie sam tytuł ww. rozporządzenia – w sprawie "warunków technicznych pojazdów" oraz "zakresu ich niezbędnego wyposażenia" rozgranicza wyraźnie pojęcia "warunki techniczne" od "wyposażenia" pojazdu. Przepisy § 18 ust. 1 pkt 13 oraz § 21 ust. 1 ww. rozporządzenia jednoznacznie wskazują, że autobus powinien być "wyposażony" w tablice kierunkowe, co w ocenie Sądu uzasadnia wniosek, że należą one do wyposażenia pojazdu. Ponadto w załączniku nr 3 do ustawy o transporcie drogowym wyszczególniającym m.in. naruszenia przepisów o wykonywaniu przewozu drogowego pod l.p. 2.5. ustawodawca wymienia wykonywanie przewozu autobusem, który: - 2.5.1. – nie odpowiada wymaganym warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego, za co przewidziana jest kara pieniężna w wysokości 5.000 zł, - 2.5.2. – nie spełnia wymagań w zakresie wyposażenia i oznakowania w związku z przewozem określonej kategorii pasażerów, za co przewidziana jest kara pieniężna w wysokości 2.000 zł. Przy tak dokonanym przez ustawodawcę rozróżnieniu ww. naruszeń zarówno wykładnia językowa, jak i wykładnia logiczna cyt. przepisów prowadzi do wniosku, że tablice kierunkowe informujące o trasie przejazdu autobusu należy zaliczyć do jego wyposażenia i oznakowania, a nie do warunków technicznych. Dodatkowym argumentem przemawiającym za przedstawioną wyżej wykładnią stosowanych w niniejszej sprawie przepisów jest to, że w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2012 r. ustawodawca nie wyróżniał uchybień w zakresie wyposażenia i oznakowania pojazdów w związku z przewozem określonej kategorii pasażerów. Przed nowelizacją ustawy o transporcie drogowym dokonaną w ustawie z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 244, poz. 1454), obowiązującą od dnia 1 stycznia 2012 r., w załączniku pod l.p. 2.5 mowa była tylko o wykonywaniu transportu drogowego osób autobusem, który nie odpowiada warunkom technicznym autobusu przeznaczonego dla danego rodzaju przewozu osób. Od dnia 1 stycznia 2012 r. ustawodawca rozróżnia "wyposażenie i oznakowanie pojazdu" od jego "warunków technicznych." Również z tego względu nie znajduje uzasadnienia pogląd, że brak tablic kierunkowych, stanowiących niewątpliwie element wyposażenia pojazdu w związku z przewozem pasażerów, należy traktować jako naruszenie warunków technicznych. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Treść art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zobowiązywała Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie do orzeczenia, jak w pkt II sentencji wyroku. O kosztach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł w pkt III sentencji wyroku, na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na podstawie art. 205 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zasądzono zwrot kosztów obejmujący wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika ustalone w wysokości określonej w § 14 ust. 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 490) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa.