II SA/Rz 395/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Ewa Partyka Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego P. K. kwotę 520 zł /słownie: pięćset dwadzieścia złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 395/15 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [.] października 2014 r. nr [.] [.] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej: "WITD"), nałożył na P.K. karę pieniężną w łącznej wysokości 8.000 zł. Podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 92a ust. 1, 6 i 7 w zw. z załącznikiem nr 3 lp. 2.2.3. oraz lp. 2.5.1. ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1414, ze zm., dalej: "u.t.d."). W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w dniu 24 marca 2014 r. na ul. [.] w [.] przeprowadzono kontrolę pojazdu marki [...] o nr rej. [.], którym P.K. wykonywał regularny przewóz relacji S - R. Kierowca przejechał w miejscowości R. ulicami: A., gdzie wysadził pasażerów przed przejściem dla pieszych, G., G, gdzie nastąpiło zatrzymanie pojazdu, P, a następnie na ul. R nastąpiło wysadzenie pasażera na przystanku autobusowym. Stwierdzone wyżej naruszenia obligowały organ do wydania decyzji w przedmiocie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za wykonywanie przewozu regularnego z naruszeniem warunków dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków. Ponadto w kontrolowanym pojeździe brak było bocznej tabliczki kierunkowej, co skutkowało nałożeniem kary pieniężnej za wykonywanie przewozu autobusem, który nie odpowiada wymaganiom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego. We wniesionym odwołaniu PK wniósł o uchylenie decyzji oraz umorzenie postępowania. Podał, że przeprowadza regularne szkolenia zatrudnianych kierowców w zakresie przestrzegania obowiązków z zakresu przepisów regulujących wykonywanie transportu drogowego, a zatem w jego ocenie w sprawie winien mieć zastosowanie art. 92b u.t.d., wyłączający odpowiedzialność przewoźnika za stwierdzone naruszenia. Istotnie kierowca wysadził ludzi w miejscach do tego nieprzeznaczonych, niemniej w czasie kontroli nie wykonywał on żadnego kursu, a jedynie był w trakcie dojazdu do miejsca rozpoczęcia kursu. Pasażerowie wskazani w protokole nie byli pasażerami, lecz znajomymi kierowcy, których kierowca nieodpłatnie chciał podwieźć, a okazane przez niego zezwolenie nr [.] na wykonywanie transportu na linii R – S było wynikiem pomyłki i zdenerwowania. Ponadto zdaniem odwołującego, brak tablicy kierunkowej bocznej stanowi nienależyte wyposażenie i oznakowanie pojazdu, a nie jak twierdził organ, naruszenie warunków technicznych pojazdu. Po rozpatrzeniu tego odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [.] stycznia 2015 r. nr [.] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego decyzja o nałożeniu kary pieniężnej była słuszna, gdyż w sposób nie budzący wątpliwości wykazano naruszenia obowiązujących przepisów podczas kontroli przeprowadzonej 24.03.2014 r. Materiał dowodowy bezspornie wskazuje, że kierowca skarżącego – GB w dniu kontroli wykonywał przewóz regularny niezgodnie z warunkami określonymi w udzielonym zezwoleniu nr [.] oraz rozkładem jazdy stanowiącym jego załącznik. Zatrzymał się bowiem przed przejściem dla pieszych przy ul. A i przy ul. R pomimo, że według obowiązującego rozkładu jazdy przy tych ulicach nie zostały wyznaczone przystanki, pomijając przy tym przystanek przy ul. K. Ponadto kierowca przejechał w [.] ulicami, które nie zostały wymienione w żadnym z zezwoleń przesłanym przez stronę do akt sprawy. To zaś w pełni uprawniało WITD do nałożenia kary pieniężnej za opisane naruszenie w wysokości 3.000 zł. Organ odwoławczy uznał również karę w wysokości 5.000 zł za wykonywanie przewozu autobusem nie spełniającym wymogów technicznych, za odpowiadającą prawu. Przepis § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 951 z późn. zm.), zamieszczony w dziale III zatytułowanym "warunki techniczne pojazdu i przyczepy przeznaczonej do łączenia z tym pojazdem" i rozdziale 5 zatytułowanym "warunki dodatkowe", przesądza, że tablicę kierunkową boczną należy uznać za element wyposażenia autobusu, a zatem jej brak stanowi niespełnienie wymagań technicznych autobusu. Zdaniem Głównego Inspektora Transportu Drogowego, organ I instancji słusznie też stanął na stanowisku, że w opisywanej sprawie brak było podstaw do wyłączenia odpowiedzialności skarżącego za stwierdzone uchybienia. Dowody przedstawione przez stronę w toku postępowania oraz tezy zawarte w odwołaniu nie potwierdziły aby w sprawie zachodziły przesłanki, o których mowa w art. 92b u.t.d. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie PK wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji GITD oraz zasądzenie kosztów postępowania. Powtarzając argumentację sformułowaną we wniesionym odwołaniu, zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: I. art. 18b ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 1 lit. b u.t.d. poprzez błędne założenie, że brak tablicy kierunkowej jest naruszeniem warunków technicznych pojazdu; II. art. 92c u.t.d. poprzez błędne założenie, że przedsiębiorca zapewniający dobrą organizację pracy mógł przewidzieć powstanie zaistniałego naruszenia; III. art. 107 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym odwodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; IV. art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania i prawdy obiektywnej. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012r., poz. 270) – zwanej dalej P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi skutkujące wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach tej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja wydana została z istotnym uchybieniem prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie podstawą nałożenia kary pieniężnej było wykonywanie przewozu regularnego z naruszeniem warunków dotyczących ustalonej trasy przejazdu i wyznaczonych przystanków oraz wykonywanie przewozu autobusem, który nie odpowiada wymaganiom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego. Stan faktyczny rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości: w czasie kontroli przeprowadzonej 24.03.2014 r. ujawniono, że kierowca GB zatrudniony w przedsiębiorstwie "Przewóz osób. PK" wykonywał autobusem m-ki [...] regularny przewóz osób na trasie S – R. W R. poruszał się on innymi ulicami niż ustalone w trasie przejazdu, a ponadto zatrzymywał się i wysadzał pasażerów poza wyznaczonymi przystankami. Kontrolerzy ujawnili również, że w pojeździe brak było bocznej tablicy kierunkowej. Powyższe ustalenia stały się podstawą nałożenia na skarżącą spółkę kary pieniężnej w oparciu o art. 92a ust. 1, 2 i 6 ustawy o transporcie drogowym (u.t.d.) oraz załacznika nr 3 do tej ustawy – lp. 2.2.3 i lp. 2.5.1. Art. 92a w ust. 1 u.t.d. przewiduje nałożenie kary pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10.000 złotych za każde naruszenie na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej nie może przekroczyć kwoty 10.000 złotych (ust. 2) . W ust. 6 art. 92a u.t.d. odsyła do załącznika nr 3 do ustawy, który zawiera wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia Sąd stwierdza, że zarówno ustalenia faktyczne organu, jak również przyjęcie, że zaistniałe naruszenia dają podstawę do wymierzenia kary z art. 92a ust. 1 u.t.d., są prawidłowe. Materiał dowodowy (protokół kontroli wraz z dokumentacją filmową, zeznania świadka GB, dokumenty dot. prowadzonej działalności w zakresie przewozu regularnego osób), zebrany i oceniony w sposób zgodny z przepisami k.p.a., pozwolił na ustalenie, że w dniu 24.03.2014 r. autobusem linii S-R wykonywany był przewóz regularny na ww. trasie, nie zaś "podwożeni znajomi kierowcy", jak usiłuje wykazać skarżący. Poza sporem pozostaje, że autobus jechał poza ustaloną trasą przejazdu i zatrzymywał się poza wyznaczonymi przystankami. Za tego rodzaju naruszenia przewidziana jest kara określona w załączniku nr 3 do ustawy poz. 2.2.3. w wysokości 3.000 zł. Sąd nie może natomiast zaakceptować przyjętej przez organy kwalifikacji drugiego z naruszeń – braku bocznej tablicy kierunkowej. Nie są trafne wywody organu w tym zakresie odwołujące się do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (w dacie orzekania przez Sąd obowiązuje tekst jednolity ogłoszony w Dz. U. z 2015 r., poz. 305) i wskazujące, ze skoro przepisy dotyczące tablic kierunkowych - § 18 ust. 1 pkt 13 i § 21 zostały zamieszczone w dziale III tego rozporządzenia, zatytułowanym "Warunki techniczne pojazdu samochodowego i przyczepy przeznaczonej do łączenia z tym pojazdem", to chociaż stanowią "warunki dodatkowe" (rozdział 5), należy je zaliczyć do "warunków technicznych". Taka interpretacja pozostaje niezgodna z wykładnią językową i logiczną. Po pierwsze tytuł rozporządzenia - "w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia" rozgranicza wyraźnie pojęcia "warunki techniczne" od "wyposażenia pojazdu", co oznacza, że pojęciami tymi nie można posługiwać się zamiennie. Co więcej, przepisy § 18 ust. 1 pkt 13 oraz § 21 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 grudnia 2002 r. jednoznacznie wskazują, że autobus powinien być "wyposażony" w tablice kierunkowe, co wskazuje, że należą one do wyposażenia pojazdu. Kolejny natomiast argument, przesadzający zdaniem Sądu o kwalifikacji tablic kierunkowych jako elementu wyposażenia pojazdu, stanowi sam załącznik nr 3 do ustawy określający rodzaje naruszeń i wysokość kary. Pod lp. 2.5. ustawodawca wymienia wykonywanie przewozu autobusem, który: - 2.5.1. - nie odpowiada wymaganym warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego; za co przewidziana jest kara pieniężna w wysokości 5.000 zł, - 2.5.2. - nie spełnia wymagań w zakresie wyposażenia i oznakowania w związku z przewozem określonej kategorii pasażerów; za co przewidziana jest kara pieniężna w wysokości 2.000 zł. Przy tak dokonanym przez ustawodawcę rozróżnieniu tych naruszeń, nie może być wątpliwości, że brak tablic kierunkowych informujących o trasie przejazdu autobusu należy zaliczyć do braków wyposażenia i oznakowania, nie zaś do naruszenia warunków technicznych pojazdu. Tego rodzaju pogląd wyrażany jest obecnie powszechnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki: WSA w Białymstoku z dnia 24.01.2013 r., II SA/Bk 754/12, Lex Nr 1334215, WSA w Krakowie z dnia 18.02.2014 r., III SA/Kr 791/13, Lex Nr 1502709, WSA w Krakowie z dnia 4.03.2014 r., III SA/Kr 1042/13, Lex Nr 1443818, WSA w Olsztynie z dnia 26.08.2014 r., II SA/Ol 646/14, Lex Nr 1503855). Powołany natomiast przez organ wyrok NSA z dnia 24.11.2011 r., II GSK 1173/10 został wydany w odniesieniu do stanu prawnego sprzed 1.01.2012 r. Wówczas ustawodawca nie wyróżniał uchybień w zakresie wyposażenia i oznakowania pojazdów w związku z przewozem określonej kategorii pasażerów. Przed nowelizacją ustawy o transporcie drogowym dokonaną w ustawie z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 244, poz. 1454), obowiązującą od 1 stycznia 2012 r., w załączniku pod lp. 2.5 mowa była tylko o wykonywaniu transportu drogowego osób autobusem, który nie odpowiada warunkom technicznym autobusu przeznaczonego dla danego rodzaju przewozu osób, za co przewidziana była kara 500 zł. Błędne zakwalifikowanie przez organy zaistniałego w rozpoznawanej sprawie naruszenia w zakresie braku bocznej tablicy kierunkowej w autobusie jako odpowiadającego treści załącznika nr 3 – lp. 2.5.1. (kara w wysokości 5.000 zł), zamiast lp. 2.5.2. (kara w wysokości 2.000 zł) Sąd uznał za istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy i kwalifikujące skargę do uwzględnienia. Prawidłowo natomiast organ nie zastosował art. 92 a ust. 4 u.t.d., zgodnie z którym za uchybienia przepisom, dokonane przez kierowcę pojazdu, nie wszczyna się postępowania administracyjnego wobec przedsiębiorcy, a wszczęte umarza, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że przedsiębiorca nie miał wpływu na zaistniałe naruszenia przepisom prawa, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Okoliczności pozwalające na odstąpienie od wszczęcia postępowania, to zdarzenia szczególne, które występują rzadko i niespodziewanie, a ich zaistnienie nie jest możliwe do zaplanowania i uniknięcia przy dołożeniu ze strony przedsiębiorcy należytej staranności przy prowadzeniu działalności gospodarczej. Należy zauważyć, że przepisy art. 92a ust.4 oraz art. 93 ust. 7 u.t.d. nakładają na przedsiębiorcę bezwzględny obowiązek kontroli i właściwej organizacji pracy kierowców, aby nie dochodziło do naruszeń. Ponadto w dyspozycji ww. przepisów nie mieszczą się sytuacje, które są wynikiem zachowania kierowcy, ale które bezpośrednio wynikają z braku właściwych rozwiązań organizacyjnych w zakresie dyscyplinowania osób wykonujących na rzecz przedsiębiorcy usługi kierowania pojazdem. Słusznie podkreśla organ, że brak stosowania przez przedsiębiorcę właściwych rozwiązań obciąża pracodawcę, który w ramach łączącego go z kierowcą stosunku pracy posiada ku temu stosowne instrumenty. To przedsiębiorca ponosi w płaszczyźnie prawa administracyjnego wyłączną odpowiedzialność za skutki wadliwego wykonywania przez kierowcę swoich obowiązków, co wiąże się z ryzykiem prowadzenia działalności gospodarczej, której przedmiotem jest świadczenie usług transportowych , i która została poddana przez ustawodawcę znacznym rygorom. Reasumując, w związku ze stwierdzeniem naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy – art. 92a ust. 6 ustawy o transporcie drogowym w zw. z lp. 2.5.1. załącznika nr 3 do tej ustawy, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. W związku z wejściem w życie 15.08.2015 r. ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658) Sąd zastosował art. 152 § 1 P.p.s.a. wprowadzony tą ustawą, który przewiduje z mocy prawa brak wywołania skutków prawnych przez uchylony akt do chwili uprawomocnienia się wyroku i nie wymaga wskazania tej okoliczności w sentencji wyroku, jak było dotychczas. O kosztach orzeczono w oparciu o przepis art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek skarżącego. W postępowaniu ponownym organ będzie związany oceną prawną wyrażoną przez Sąd w niniejszym wyroku.