II SA/Sz 1526/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi J. Ś. na decyzję personalną Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w S. z dnia [...], [...] w przedmiocie uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji przyznającej należności w związku ze zwolnieniem ze służby oraz umorzenia postępowania oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] . Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w S. na podstawie art. 145 § 1 pkt 8, art. 147 i art. 149 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w S. Nr [...] z dnia [...] r. przyznającej st. kpt. J. Ś. należności w związku ze zwolnieniem ze służby z dniem[...] . Decyzją z dnia [...] . Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w S., na podstawie art. 151 § 1 pkt 2, art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 43 ust. 2 pkt 1, art. 98 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, uchylił decyzję ostateczną Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w S. Nr[...] z dnia [...] r. przyznającą st. kpt. J. Ś. należności w związku ze zwolnieniem ze służby z dniem [...] r. oraz umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w S., opierając się na decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] r. nr [...] oraz decyzji Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w PSP st. kpt. J. Ś., decyzją Nr [...] z dnia [...] r. przyznał st. kpt. J. Ś. należności w związku ze zwolnieniem ze służby z dniem [...] r. Ww. decyzja stała się ostateczna, a przyznane należności zostały st. kpt. J. Ś. wypłacone. W dniu [...] r. wpłynął do organu odpis sentencji prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] r. sygn. akt II SA/Wa 1140/14 uchylającego decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] r. nr [...] oraz decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w PSP st. kpt. J. Ś.. Na odpisie wyroku widnieje pieczątka wskazująca, że wyrok jest prawomocny od dnia [. .] r. Mając na uwadze powyższe, organ stwierdził, że odpadła podstawowa przyczyna uzasadniająca przyznanie st. kpt. J. Ś. należności, o których mowa w decyzji Nr [...] z dnia [...] r. Skoro st. kpt. J. Ś. pozostaje w służbie w Państwowej Straży Pożarnej, to nie jest uprawniony do świadczeń, które mu przyznano opierając się na decyzjach uchylonych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Uznając, że dalsze prowadzenie postępowania w sprawie stało się bezprzedmiotowe, organ umorzył postępowanie. W odwołaniu od powyższej decyzji J. Ś., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił naruszenie: - art. 95 ust. 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej w brzmieniu według stanu na dzień [...] r. poprzez jego niezastosowanie; - art. 155 K.p.a. poprzez uchylenie ostatecznej decyzji, na mocy której J. Ś. nabył prawo, bez jego zgody; - art. 8 K.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia godzącego w zasadę zaufania uczestnika postępowania do władzy publicznej w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie wynikającej z istoty demokratycznego państwa prawa zasady ochrony praw nabytych i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady ochrony prawa własności. Wraz z odwołaniem J. Ś. zaskarżył postanowienie Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w S. z dnia .[...] w sprawie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w S. Nr [...] z dnia [...] r. przyznającej st. kpt. J. Ś. należności w związku ze zwolnieniem ze służby z dniem [...] r. Zdaniem odwołującego się, na mocy ostatecznej decyzji z dnia [...] r., Nr [...] . nabył on prawo do odprawy, ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe oraz nagrody rocznej. Decyzja ta może być zmieniona tylko za zgodą strony na podstawie art. 155 K.p.a., a skarżący takiej zgody nie wyraża. Ponadto decyzja z dnia [...] r. spowodowała powstanie po stronie J. Ś. praw nabytych, które podlegają ochronie zgodnie z art. 2 Konstytucji RP. Odwołujący się podkreślił, że został zwolniony ze służby z dniem [...] r., zatem zaistniał wówczas stan uzasadniający przyznanie mu odprawy, nagrody rocznej i ekwiwalentu. Świadczenia te zostały zatem wypłacone w oparciu o rzeczywiście zaistniałe okoliczności. Późniejsza zmiana rozstrzygnięcia nie ma wpływu na fakt, że w momencie przyznania świadczeń pieniężnych st. kpt. J. Ś. miał do nich prawo. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] r. nr [...] , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 98 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 95 ust. 2 i ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, po rozpatrzeniu odwołania J. Ś., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. W niniejszej sprawie sytuacja taka miała miejsce, gdyż decyzja Komendanta Powiatowego z dnia [...] r. przyznająca stronie należności w związku ze zwolnieniem ze służby, wydana została wyłącznie w następstwie ostatecznego rozstrzygnięcia w administracyjnym toku instancji o zwolnieniu strony ze służby dniem [...] r. Zatem gdyby nie zwolnienie ze służby, w ogóle nie byłoby mowy o przyznaniu stronie w dniu [...] r. świadczeń związanych z zakończeniem służby w Państwowej Straży Pożarnej. Podstawę do przyznania tych świadczeń stanowią przepisy art. 98 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz 95 ust. 2 i ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (wg stanu prawnego na dzień [...] r.). Świadczenia związane ze zwolnieniem ze służby należne są strażakowi z dniem zakończenia służby. Od tego dnia strażak posiada uprawnienie do domagania się od właściwej jednostki wypłaty tych świadczeń. Organ zaznaczył, że strona bez zastrzeżeń przyjęła świadczenia pieniężne przyznane decyzją z dnia [...] . (będące konsekwencją zwolnienia ze służby) jednak podejmowała czynności prawne mające na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznych decyzji o zwolnieniu jej ze służby. Skoro strona w tym samym czasie, w którym przyznano jej należności związane ze zwolnieniem ze służby, zwalczała samą decyzję o zwolnieniu jej ze służby, to liczyła się z faktem uznania jej odejścia ze służby za bezskuteczne, winna także liczyć się z faktem, że w razie bezskutecznego zwolnienia ze służby nie należą jej się należności związane z odejściem ze służby. Organ stwierdził, że decyzja z dnia [...] r. dotknięta jest wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 145 § 1 pkt. 8 K.p.a., nie może więc być zmieniona w trybie przepisu art. 155 K.p.a., który dotyczy decyzji niewadliwych lub dotkniętych wadą niekwalifikowaną. Za bezzasadny organ uznał argument strony o przysługującej jej w niniejszej sprawie konstytucyjnej ochronie praw nabytych. Trwałość prawa nabytego na podstawie decyzji administracyjnej upada w przypadku wzruszenia decyzji w trybie nadzwyczajnym. Ochrona konstytucyjna dotyczy bowiem jedynie praw nabytych niewadliwie i nie przysługuje decyzjom dotkniętym wadami kwalifikowanymi. J. Ś. powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W skardze postawił zarzut naruszenia: - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego i dowolnego przyjęcia, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie; - art. 10 K.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu i nie umożliwienie jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; - art.107 w zw. z art. 142 K.p.a. poprzez niewyrażenie w uzasadnieniu decyzji stanowiska co do zaskarżonego wraz z decyzją postanowienia; - art. 95 ust. 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej w brzmieniu według stanu na dzień [...] r. poprzez jego niezastosowanie; - art. 8 K.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia godzącego w zasadę zaufania uczestnika postępowania do władzy publicznej w. zw. z art.2 Konstytucji RP poprzez naruszenie wynikającej z istoty demokratycznego państwa prawa, zasady ochrony praw nabytych i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady ochrony prawa własności. W uzasadnieniu skargi J. Ś. wskazał, że w toku postępowania pismem z dnia [...] r., doręczonym pełnomocnikowi skarżącego dnia [...] r., organ wyznaczył stronie 7-dniowy termin na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a także na zapoznanie się z aktami postępowania. Przed upływem wyznaczonego terminu, pismem z dnia [...] r. skarżący z uwagi na fakt, iż znalazł się w szpitalu, poinformował organ o skierowaniu go do szpitala i zwrócił się o możliwość zapoznania się z aktami w późniejszym terminie, wskazując jednocześnie, że niezwłocznie powiadomi organ o zakończeniu pobytu w szpitalu. Mimo złożenia takiego pisma, organ w dniu [...] r. wydał zaskarżoną decyzję. W ocenie skarżącego, stanowi to o naruszeniu art. 10 K.p.a., gdyż fakt wyznaczenia pełnomocnika nie pozbawia prawa strony do osobistego przedsiębrania czynności w sprawie. Skoro strona wyraziła wolę osobistego przedsięwzięcia tychże czynności i zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w celu późniejszego wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ miał obowiązek jej to umożliwić. Skarżący zarzucił, że organ nie odniósł się do faktu zaskarżenia przez stronę wraz z odwołaniem, postanowienia Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] r. w sprawie wznowienia postępowania w niniejszej sprawie. Tym samym nie rozpoznał środka odwoławczego w tym zakresie, co stanowi istotne uchybienie proceduralne. W ocenie skarżącego, konstytucyjna zasada ochrony praw nabytych działa przede wszystkim w przypadku wzruszenia decyzji w trybie nadzwyczajnym i ma na celu ochronę strony przed wszelkimi działaniami podejmowanymi przez organy administracji, sądy itp. mogącymi godzić w prawa nabyte przez jednostkę na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć właściwych organów. Skarżący wskazał, że między nim a Komendantem Powiatowym PSP w [...] w sposób bezsporny istnieje konflikt. Skoro komendant wiedząc, że st. kpt. J. Ś. będzie się odwoływał od decyzji o zwolnieniu ze służby, przyznał mu świadczenia pieniężne, strona miała prawo uważać, że świadczenie to jest jemu należne i miała prawo z niego korzystać - tym bardziej, że Komendant Powiatowy nie czekał z jego przyznaniem nawet na uprawomocnienie się decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby. Ponadto Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej nie odniósł się do twierdzenia, iż brak jest podstaw do uchylenia rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 3 decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] r., z uwagi na fakt, iż przyznana w nim skarżącemu nagroda roczna należy się jemu niezależnie od tego, czy został on później przywrócony do służby. Nagroda ta została obliczona stosownie do okresu służby pełnionej w roku kalendarzowym, za który przysługuje nagroda (według ówcześnie obowiązujących przepisów), a okres ten nie uległ zmianie mimo późniejszego przywrócenia do służby. Brak jest zatem podstaw do uznania, że rozstrzygnięcie to jest w jakikolwiek sposób wadliwe. Nagroda taka powinna być bowiem przyznana skarżącemu nawet, gdyby nie został on zwolniony ze służby - stanowi ona bowiem nagrodę za przepracowany okres i nie ma żadnego związku z faktem zwolnienia ze służby. W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymał stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sad Administracyjny w S. zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a", sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi-zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). W ramach tej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. W rozpoznawanej sprawie przedmiot skargi stanowi decyzja Zachodniopomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Komendanta Państwowej Straży Pożarnej w [...] w sprawie uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji ostatecznej przyznającej skarżącemu należności w związku ze zwolnieniem ze służby z dniem [...] r. i umorzenia postępowania w sprawie. Poza sporem jest, że J. Ś. w związku z orzeczeniem Okręgowej Komisji Lekarskiej MSW w G. z dnia [...] r. został uznany za całkowicie niezdolnego do służby w Państwowej Straży Pożarnej. Skutkiem tego orzeczenia Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] r. zwolnił skarżącego ze służby stałej w Państwowej Straży Pożarnej (PSP) z dniem [...] r. zaś Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia [...] r. uchylił tę decyzję i orzekł o zwolnieniu J. Ś. ze służby w PSP z dniem [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia [...] r. sygn. akt II SA/Wa 1140/14 uchylił decyzje organów I i II instancji w przedmiocie zwolnienia J. Ś. ze służby, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia [...] r. sygn. akt IIISA/Gd 74/14 prawomocnie orzekł o uchyleniu orzeczenia Okręgowej Komisji Lekarskiej MSW w G. z dnia [...] r. oraz poprzedzającego je orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW w K. z dnia [...] r. Uchylone orzeczenia stanowiły faktyczną i prawną przesłankę zwolnienia J. Ś. ze służby w PSP. Zgodnie z art. 98 ust. 1 i art. 99 ust. 1 w związku z art. 43 ust. 2 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, decyzją z dnia [...] r. Komendant Powiatowy PSP w [...] przyznał skarżącemu odprawę w wysokości 600% uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnymi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym za [...] dni nieprzerwanej służby, ekwiwalenty pieniężne za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe oraz nagrodę roczną za rok [...] w wysokości 5/12 miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należne strażakowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym w roku kalendarzowym, za który przysługuje nagroda. Z przepisu art. 98 ust. 1 wynika, że ww. należności przysługują w związku ze zwolnieniem ze służby, m.in. na podstawie art. 43 ust. 2 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. A contrario, skoro decyzje o zwolnieniu ze służby zostały uchylone, to brak jest przesłanek do przyznania należności pieniężnych związanych z tym faktem. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Jak już wyżej zostało wskazane, decyzja o przyznaniu należności z tytułu zwolnienia ze służby ( z dnia [...] r.) związana była z decyzją ostateczną Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] r. w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby z dniem [...] r., która została wraz z decyzją ją poprzedzającą Komendanta Głównego PSP uchylona prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia [...] r. Skutkiem wyroku tego Sądu odpadły faktyczne i prawne podstawy do przyznania należności z tytułu zwolnienia ze służby i stąd też wystąpiła przesłanka do wznowienia postępowania w tej sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Niewątpliwie pomiędzy zaskarżonymi decyzjami i decyzjami uchylonymi wyrokiem WSA w Warszawie w przedmiocie zwolnienia J. Ś. ze służby istnieje związek przyczynowy i decyzje te są od siebie zależne. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 maja 2011 r., II OSK 935/10 stwierdził, że "aby móc mówić o związku między decyzjami, o których stanowi przepis art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., należy wykazać, że są one od siebie zależne, tzn. jedna decyzja stanowi podstawę wydania drugiej, przy czym wydanie tej drugiej decyzji nie będzie możliwe bez wcześniejszego wydania decyzji pierwszej". Z kolei w wyroku z dnia 22 marca 2013 r., II OSK 2236/11 ( obydwa wyroki dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl) NSA stwierdził, że "Aby móc mówić o związku między decyzjami, o których stanowi przepis art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., należy wykazać, że są one od siebie zależne, a więc jedna decyzja stanowi podstawę wydania drugiej, przy czym wydanie tej drugiej decyzji nie będzie możliwe bez wcześniejszego wydania decyzji pierwszej". Zgodnie z art. 151 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. W rozpoznawanej sprawie organ uchylił decyzje z dnia [...] r. i umorzył postępowanie w sprawie uznając, że w związku z tym, że odpadła podstawa przyznania J. Ś. należności w związku ze zwolnieniem ze służby, postępowanie w sprawie tych należności należało jako bezprzedmiotowe umorzyć. Mając na uwadze treść art. 151 § 1 K.p.a., organ po uchyleniu decyzji dotychczasowej wydaje nową decyzję rozstrzygająca o istocie sprawy. Zdaniem sądu, umorzenie postępowania nie wydaje się właściwym zakończeniem postępowania w niniejszej sprawie, albowiem trudno jest mówić o bezprzedmiotowości postępowania, jeżeli na skutek błędnych orzeczeń administracji strażak wraca do służby. Brak przesłanek ustawowych do przyznania świadczeń w związku ze zwolnieniem ze służby winno skutkować odmową ich przyznania i taki rodzaj rozstrzygnięcia odpowiadałby dyspozycji art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. Kwestia odmowy przyznania świadczeń zamiast umorzenia postępowania w sprawie nie jest na tyle istotnym uchybieniem decyzji, który miałby wpływ na wynik sprawy. Oczywiste jest bowiem, że uchylenie decyzji o zwolnieniu w skutkach powoduje konieczność uchylenia decyzji w sprawie świadczeń związanych ze zwolnieniem, albowiem w nowej sytuacji prawnej świadczenia te strażakowi się nie należą. Sąd nie odniesie się do argumentów skarżącego dotyczących skutków finansowych decyzji na przyszłość, albowiem kwestia ta nie jest przedmiotem rozstrzygnięcia i skutkowałaby rozważeniami w kwestiach hipotetycznych, nie objętych normą prawną stanowiącą podstawę wydanej decyzji. W tym stanie rzeczy, uznając, że zaskarżona decyzja nie zawiera uchybień skutkujących wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.