II SA/Sz 1484/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] r. E. , zwróciła się do Wójta Gminy o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie linii kablowej elektroenergetycznej średniego napięcia (SN) oraz teletechnicznej światłowodowej, położonej w granicach działek nr [...] obręb P., gmina B. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wójt Gminy B. ustalił warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego dla wnioskowanego przedsięwzięcia. Odwołanie od tej decyzji złożyło uczestniczące w postępowaniu S. zarzucając naruszenie art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że planowana inwestycja realizuje cel publiczny. W ocenie S. , przedmiotowe przedsięwzięcie nie mieści się w zakresie celu publicznego, ale jest wyłączną inwestycją podmiotu prywatnego realizującego interesy komercyjne, a w decyzji nie wskazano jaki jest charakter planowanej inwestycji oraz nie odniesiono się do art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Poza tym decyzję wydano na podstawie niekompletnego wniosku w odniesieniu do charakterystyki inwestycji i wobec braku aktualnego wypisu z KRS potwierdzającego właściwy sposób reprezentacji inwestora. Podniesiono również, że w aktach sprawy znajdują się wyłącznie kserokopie nieuwierzytelnionego pełnomocnictwa i dowodu wniesienia opłaty. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej K.p.a.) oraz art. 50-58 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu, argumenty S. nie podważają ustaleń poczynionych przez organ I instancji, ani zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji. Kolegium wskazało, że organ I instancji przedłożył aktualny na dzień złożenia wniosku w niniejszej sprawie wypis z KRS, z którego to wynika, iż podpisani pod pełnomocnictwem z dnia [...] r. członkowie zarządu umocowani byli do reprezentacji Spółki. Ponadto w dniu [...] r. notariusz uwierzytelnił kserokopię dokumentu pełnomocnictwa, natomiast brak potwierdzenia kserokopii dokumentu uiszczenia opłaty za wydanie przedmiotowej decyzji, pozostaje bez znaczenia, dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Dalej wyjaśniono, że kwestionowana przez S. decyzja wydana została po przeprowadzeniu przez Wójta Gminy postępowania, nakazanego przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl art. 53 ust. 3 u.p.z.p. dokonano analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji oraz warunków i zasad zagospodarowania terenu jak i jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych. Z analizy stanu faktycznego wynika, iż planowana inwestycja znajduje się w granicach administracyjnych Gminy i przebiegać będzie w poboczu dróg gminnych oraz po gruntach rolnych - stanowiących własność Spółki S. Zbadano stan prawny poszczególnych działek oraz wykazano, iż przedmiotowe działki w części są wyłączone z użytkowania rolnego, a pozostałe nie wymagają zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze. Z uwagi na skalę przedsięwzięcia, nie było wymagane przeprowadzenie postępowania w sprawie oceny odziaływania na środowisko, zaś projekt decyzji poddano uzgodnieniom z Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych Starostą oraz Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków . W dniu [...] r. organ powiadomił strony o dokonanych uzgodnieniach i prawie do zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Kolegium podkreśliło, iż wbrew wywodom odwołania, złożony w dniu 11 lutego 2015 r. wniosek zawierał niezbędne dane charakteryzujące inwestycję. Opisując planowany sposób zagospodarowania terenu wskazano, iż linia kablowa SN oraz światłowodowa projektowane są na potrzeby zespołu elektrowni wiatrowych w obrębie miejscowości P. w gminie B.. Obie linie układane będą we wspólnym wykopie o głębokości od ok. [...] m p.p.t. Planowane jest wykorzystanie kabla energetycznego - żyła miedziana lub aluminiowa w izolacji z polietylenu usieciowanego, wciągniętego w rurociąg kablowy z rur typu RHDPE 40/3,7 z kablem światłowodowym. W odpowiednich odległościach na trasie linii zostaną posadowione studnie kablowe lub zasobniki. W ocenie organu, zaskarżona decyzja nie naruszyła art. 54 u.p.z.p., gdyż podano rodzaj inwestycji oraz jej teren wyszczególniając działki, przez które linia kablowa będzie przebiegać, wskazując na zlokalizowane tam cieki wodne oraz drogi. Organ I instancji w decyzji określił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych oraz opisał dokonane przewidziane prawem czynności, o których to każdorazowo zawiadamiał strony postępowania oraz odwołujące się S. Kolegium uznało za chybiony zarzut odwołania, że przedmiotowa inwestycja nie mieści się w zakresie celu publicznego. Na potwierdzenie swojego stanowiska organ przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 grudnia 2014r. sygn. akt II SA/Sz 709/14, w którym podkreślono, że podmiot prywatny również może być adresatem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, tj. może być podmiotem realizującym inwestycję celu publicznego, a nawet w pełni komercyjny charakter tej działalność nie stoi temu na przeszkodzie. Z brzmienia bowiem art. 2 ust. 5 u.p.z.p. wynika, że podmiotowa kwalifikacja inwestora (tj. czy jest to podmiot publiczny czy też prywatny) oraz źródeł finansowania (środki publiczne lub środki prywatne) jest bez znaczenia, jeżeli tylko mamy do czynienia z inwestycją, którą można przypisać do jednego z celów publicznych wymienionych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nadto Sąd stwierdził, że budowa linii elektroenergetycznej, która służy do przesyłu (przenoszenia, transportu) energii elektrycznej z jej źródła do odpowiedniego punktu poboru spełnia wymagania umożliwiające zakwalifikowanie jej do katalogu celu publicznego. Odpowiada bowiem warunkom definicji zawartej w art. 6 pkt 2 ustawie o gospodarce nieruchomościami, gdyż służy do przesyłania energii elektrycznej. S. zaskarżyło powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie : 1) art. 6, 7, 8, 9, 11, 77 § 1 oraz 80 K.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na materiale niekompletnym, z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów i brak rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący, 2) art. 107 § 3 K.p.a. poprzez podanie nie wszystkich dowodów na potwierdzenie okoliczności stanowiących podstawę faktyczną podjęcia rozstrzygnięcia, 3) art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. oraz z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że planowana inwestycja realizuje cel publiczny, bez podania art. 2 ust. 5 cyt. ustawy jako podstawy prawnej decyzji, 4) art. 7 i 77 § 1 oraz 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 50 ust. 4 u.p.z.p. poprzez brak działania ze strony organu zmierzającego do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, 5) art. 104 K.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 i art. 50 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w sytuacji gdy z przepisów prawa wynika, że podjęcie takiej decyzji - obejmującej ściśle wyliczony (zamknięty) katalog inwestycji o znaczeniu publicznym określony w art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami - stanowi wyjątek od zasady wydawania decyzji o warunkach zabudowy, 6) art. 2 ust 5 u.p.z.p. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że planowana inwestycja realizuje cel publiczny. Stowarzyszenie podniosło, że inwestycja polegająca na budowie linii kablowej elektroenergetycznej średniego napięcia (SN) oraz teletechnicznej światłowodowej, położonej w granicach działek nr [...]obręb P., gm. B. jest wyłącznie inwestycją podmiotu prywatnego realizującego cele komercyjnej i nie stanowi inwestycji celu publicznego, gdyż nie spełnia przesłanek do tego, aby można było ją uznać za sieć przesyłową lub dystrybucyjną czy element jednostki wytwórczej w rozumieniu przepisów Prawa energetycznego. Ponadto energia ma być transportowana m.in. z krajowego systemu elektroenergetycznego do zespołu elektrowni wiatrowych na jej potrzeby własne, a inwestor nie posiada ważnej umowy o przyłączenie ani warunków przyłączenia do publicznej sieci energetycznej. Poniesiono także, że organ nie zawiadomił stron (oprócz inwestora) ani na piśmie, ani w drodze obwieszczenia oraz w sposób zwyczajowo przyjęty o wystąpieniu do organów właściwych o uzgodnienia jak i wydanych w tym przedmiocie postanowieniach, czym naruszono art. 53 ust. 1 u.p.z.p. i art. 10 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według powyższego kryterium wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Decyzja ta, została bowiem wydana przy zastosowaniu właściwych przepisów prawa materialnego, a nadto przy uwzględnieniu wymaganych w toku postępowania administracyjnego reguł zawartych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.-dalej K.p.a.). Przy czym organy administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrały i właściwie oceniły cały materiał dowodowy, ustalając wszelkie istotne dla sprawy okoliczności. Mając na uwadze zarzuty jak i argumentację skargi w pierwszej kolejności należy odpowiedzieć na pytanie, czy zasadnie organy orzekające w sprawie uznały, że będące przedmiotem decyzji przedsięwzięcie stanowi inwestycję celu publicznego. W myśl art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) ilekroć w ustawie jest mowa o "inwestycji celu publicznego" należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkimi krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518, z późn. zm.). Z powyższego przepisu wynika, że pojęcie inwestycji celu publicznego oparte jest wyłącznie na kryterium przedmiotowym i nie jest istotna ani podmiotowa kwalifikacja inwestora, ani źródła finansowania takiej inwestycji. W związku z powyższym podniesiona w skardze okoliczność, że inwestycja polegająca na budowie linii kablowej elektroenergetycznej średniego napięcia (SN) oraz teletechnicznej światłowodowej, położonej w granicach działek nr [...]obręb P., gm. B. jest wyłącznie inwestycją podmiotu prywatnego realizującego cele komercyjne nie wyklucza zaliczenia przedsięwzięcia do inwestycji celu publicznego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że dla rozstrzygnięcia, czy zamierzenie budowlane wymaga decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego bez znaczenia pozostaje to, czy inwestorem jest podmiot prywatny, czy też publiczny. Nie ma także znaczenia okoliczność, iż inwestor jest zainteresowany w realizacji inwestycji z powodów czysto merkantylnych (dla osiągnięcia własnego zysku). O tym, czy mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego w istocie decyduje normatywne uregulowanie danej inwestycji, a więc czy mieści się ona stosownie do art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w pojęciu działań o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponad lokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiących realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2008 r. sygn. akt II OSK 989/07, LEX nr 519007). Analiza akt sprawy wskazuje, że kwestionowane zamierzenie, wbrew odmiennym twierdzeniom strony skarżącej, spełnia powyższe warunki, gdyż stanowi realizację celu z art. 6 pkt 2 u.g.n. i ma znaczenie co najmniej dla społeczności lokalnej. W myśl art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami celem publicznym w rozumieniu ustawy jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Niewątpliwie budowa spornej linii elektroenergetycznej służy do przesyłu (przenoszenia, transportu) energii elektrycznej z jej źródła do odpowiedniego punktu poboru, co pozwala na zakwalifikowanie jej do katalogu celu publicznego. Istotna jest tu bowiem funkcja realizowanej inwestycji w tym wypadku przesył energii. W tej sytuacji, za chybione i bezprzedmiotowe uznać należy wywody skargi odnoszące się do analizy pojęć sieci przemysłowej, dystrybucyjnej czy elementu jednostki wytwórczej i odmawianie przedmiotowej inwestycji charakteru elementu sieci dystrybucyjnej/przesyłowej. Linia elektroenergetyczna, która objęta została zaskarżoną decyzją, jest elementem sieci łączącej zespół elektrowni wiatrowych z siecią elektroenergetyczną, przez którą energia elektryczna ma być przesyłana w dwóch kierunkach, tj. z krajowego systemu elektroenergetycznego do zespołu elektrowni wiatrowych na jej potrzeby własne oraz z zespołu elektrowni wiatrowych do krajowego systemu elektroenergetycznego. Taka jej funkcja w pełni odpowiada warunkom definicji zawartej w art. 6 pkt 2 u.g.n., gdyż służy do przesyłania energii elektrycznej. Sąd w tej mierze w pełni podziela więc argumentację tut. Sądu wyrażoną w wyroku z dnia 18 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 709/14, na który to powołał się organ odwoławczy w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji. Prawidłowa ocena przedmiotowej inwestycji przez organ, w kontekście art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czyni niezasadnym zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Zebrany w toku prowadzonego postępowania administracyjnego materiał dowodowy pozwalał bowiem na dokonanie ustaleń faktycznych co do charakteru przedsięwzięcia, zaś okoliczność, że organy w podstawie prawnej wydanych przez siebie decyzji nie wskazały powyższego przepisu nie stanowi o naruszeniu prawa. Odnosząc się do argumentu skargi, iż inwestor nie posiada ważnej umowy o przyłączenie ani warunków przyłączenia do publicznej sieci energetycznej wskazać należy, że powyższe kwestie nie mogły być przedmiotem badania w przedmiotowej sprawie. W ustawie brak jest przepisu, który uzależniałby wydanie pozytywnej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie linii kablowej elektroenergetycznej od posiadania przez inwestora uzgodnienia z przedsiębiorstwem energetycznym na przyłączenie do sieci. Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 10 K.p.a. Co prawda ustawodawca obliguje organ administracji publicznej, prowadzący postępowanie w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego, do zawiadamiania stron w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości o postanowieniach wydanych w sprawie, tym nie mniej brak takiego zawiadomienia o wystąpieniu do organów właściwych o uzgodnienia i wydanych w tym przedmiocie postanowieniach, nie stanowi w realiach niniejszej sprawy o uchybieniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Zgodnie z art. 53 ust. 5 ww. ustawy uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W świetle powyższego stwierdzić należy, że skoro w ww. unormowaniu wprost wykluczono możliwość zaskarżenia postanowienia uzgodnieniowego przez pozostałe strony, zatem niepowiadomienie, w sposób przewidziany w art. 53 ust. 1 ustawy, tych stron o wydaniu takiego postanowienia, nie może rzutować na prawidłowość zaskarżonej decyzji. Teza ta znajduje także potwierdzenie w art. 125 K.p.a. z którego wynika, że stronom doręcza się postanowienia, o ile przysługuje możliwość ich zaskarżenia. Zaznaczenia przy tym wymaga, że organ I instancji w drodze obwieszczenia poinformował strony o przysługującym im uprawnieniu do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, zaś S. dodatkowo zostało zawiadomione odrębnym pismem. Tym samym w toku prowadzonego postępowania umożliwiono stronie skarżącej zapoznanie się z aktami sprawy, z którego to prawa S. skorzystało, wykonując w dniu 7 maja 2015 r. dokumentację zdjęciową. Reasumując stwierdzić należy, że zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie, zaś Sąd, działając z urzędu poza granicami skargi, również nie stwierdził żadnych naruszeń prawa materialnego, czy przepisów postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł o oddaleniu skargi.