II SA/Gl 23/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka,, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant starszy referent Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie skierowania na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje kierowcy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. nr [...] z dnia [...] r. W dniu [...] r. z upoważnienia Prezydenta Miasta C. wszczęto na podstawie wniosku Zastępcy Naczelnika Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji w C. postępowanie w przedmiocie skierowania J.P. na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje kierowcy. Podstawą wniosku był fakt, iż J.P. był sprawcą rażącego naruszenia przepisów ruchu drogowego, poprzez spowodowanie sytuacyjnego zagrożenia bezpieczeństwa dla pieszych uczestników ruchu drogowego, polegającego na wyprzedzeniu kolumny pojazdów, które poruszały się w tym samym kierunku lecz zwolniły znacząco swoją prędkość w celu ustąpienia pierwszeństwa pieszym znajdującym się w obrębie przejścia dla pieszych. W dniu [...] r., z upoważnienia Prezydenta Miasta C. wydano decyzję w przedmiocie skierowania J.P. na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje kierowcy w zakresie prawa jazdy kategorii [...] powołując się na wniosek Zastępcy Naczelnika Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji w C.. Odwołanie od powyższej decyzji w imieniu J.P. wniósł jego pełnomocnik. Zarzucił, iż decyzja nie ma charakteru związanego, co oznacza, że starosta w przypadku złożenia wniosku przez komendanta Policji ma wybór, co do możliwości skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji lub odstąpienie od takiego skierowania. Podkreśla, iż w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy nie został zebrany w sposób wyczerpujący. Zarzuca, iż organ w trakcie prowadzonych czynności nie umożliwił stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Organ wydając zaskarżoną decyzję pominął fakt, że w odniesieniu do zdarzenia z dnia [...] r. toczy się postępowanie przed sądem Okręgowym w C., w związku z czym niezbędne jest wstrzymanie się przez organ z wydaniem przedmiotowej decyzji. Zdaniem pełnomocnika strony, ustalenia Policji co do zdarzenia z dnia [...] r. są błędne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. (dalej SKO) decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 – dalej k.p.a.), w związku z art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (j.t. Dz.U. z 2015 r., poz. 155 z późn. zm. – dalej u.k.p.) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podano m. in., że podstawą wystąpienia z wnioskiem o sprawdzenie kwalifikacji może być zarówno jedno, jak i wielokrotne naruszenie przez kierującego przepisów ruchu drogowego, nawet jeżeli w określonym czasie nie przekroczył on dopuszczalnego limitu punktów karnych. Policjant interweniujący w związku z popełnionym przez kierującego wykroczeniem drogowym, na podstawie własnych obserwacji, czy dokonanych ustaleń dotyczących sposobu popełnienia wykroczenia, bądź na podstawie wyjaśnień samego sprawcy, zeznań świadków itp., może nabrać uzasadnionych wątpliwości co do posiadanych przez niego kwalifikacji, chodzi tu np. o nieznajomość podstawowych zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego. W świetle dokonanych ustaleń J.P. był sprawcą rażącego naruszenia przepisów ruchu drogowego poprzez spowodowanie sytuacyjnego zagrożenia bezpieczeństwa dla pieszych uczestników ruchu drogowego polegającego na wyprzedzeniu kolumny pojazdów, które poruszały się w tym samym kierunku, lecz zwolniły znacząco swoją prędkość w celu ustąpienia pierwszeństwa pieszym znajdującym się w obrębie przejścia dla pieszych. Nadto z notatki służbowej wynika, że J.P. wykazał się brakiem świadomości popełnionego czynu, nieznajomością fundamentalnych podstaw przepisów ruchu drogowego, których naruszenie jest główną przyczyną powstawania zdarzeń drogowych z udziałem pieszych. Skargę na powyższą decyzję złożył pełnomocnik J.P., zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji polegający na uznaniu, iż należy wydać przedmiotową decyzję, podczas gdy była to decyzja przedwczesna, a materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie nie został zgromadzony w wystarczającym stopniu i nie uzasadnia skierowania J.P. na kontrolny egzamin sprawdzający kwalifikacje do kierowania pojazdami w ramach posiadanych uprawnień, a ponadto 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mających na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, jak również poprzez niewszechstronne rozważenie zebranego w sprawie materiału dowodowego i brak analizy wszelkich okoliczności sprawy, 3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 10 k.p.a., poprzez brak umożliwienia w wyczerpującym zakresie wypowiedzenia się stronie co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, 4) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez wydanie przedmiotowej decyzji, pomimo iż Sąd Okręgowy w C. [...] w sprawie o sygn. akt [...] wydał postanowienie w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy J.P., uwzględniając jego zażalenie. W konsekwencji tego zostanie mu zwrócony dokument w postaci prawa jazdy, a treść uzasadnienia przedmiotowego postanowienia Sądu Okręgowego w C. potwierdza stanowisko J.P.. Mając na względzie powołane zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie jej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi. W uzasadnieniu podano m. in., że analiza sprawy została dokonana w sposób niewyczerpujący. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wyjaśniło prawidłowo stanu faktycznego, nie zebrało w sposób całościowy materiału dowodowego, a w konsekwencji nie rozpatrzyło go prawidłowo, w celu odpowiedniej subsumpcji norm prawa. Skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem SKO, które wskazało, że krótka treść uzasadnienia nie ma wpływu na przedmiotowe rozstrzygnięcie. Organ w trakcie prowadzonych czynności nie umożliwił w pełnym zakresie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, przez co nie miał możliwości wydania prawidłowej decyzji, w szczególności nie wziął pod uwagę zakończenia postępowania przed Sądem Okręgowym w C., którego wynikiem jest zwrot prawa jazdy J. P.. Skoro na obecnym etapie postępowania istnieją wersje zdarzenia opisujące poszczególne okoliczności w sposób rozbieżny, należy przeprowadzić całość postępowania dowodowego, a dopiero później podejmować ewentualne decyzje. Organ zupełnie pominął, że w odniesieniu do zdarzenia z dnia [...] r. z udziałem J. P. zakończyło się postępowanie przed Sądem Okręgowym w C. [...], którego wynikiem jest zwrot dokumentu w postaci prawa jazdy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Z kolei w świetle art. 99 ust. 1 pkt 1 u.k.p. starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do ich kwalifikacji. Art. 129 ust. 2 pkt 13a) p.r.d. natomiast stwierdza, że policjant, w związku z wykonywaniem czynności określonych w ust. 1 (czuwanie nad bezpieczeństwem i porządkiem ruchu na drogach, kierowanie ruchem i jego kontrolowanie), jest uprawniony m. in. do występowania do starosty z wnioskiem o skierowanie kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na egzamin sprawdzający kwalifikacje, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do kwalifikacji tej osoby. Ochrona bezpieczeństwa ruchu drogowego wymaga, aby organ uprawniony do wydawania uprawnień do prowadzenia pojazdów czuwał nie tylko nad tym, aby otrzymały je osoby mające odpowiednie kwalifikacje, ale także kontrolował, czy nie utraciły one wymaganych warunków. Przy tym, jak stwierdza się w orzecznictwie (np. wyrok WSA w Białymstoku z 28 maja 2014 r., II SA/Bk 137/14) podstawą wystąpienia z wnioskiem o sprawdzenie kwalifikacji może być zarówno jedno, jak i wielokrotne naruszanie przez kierującego przepisów ruchu drogowego nawet, jeżeli w określonym czasie nie przekroczył on dopuszczalnego limitu punktów karnych. Przyjmuje się również, że organ na podstawie zebranego w postępowaniu materiału dowodowego winien w sposób szczegółowy wskazać i wyjaśnić w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, że istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do kwalifikacji niezbędnych do prowadzenia pojazdów, wymagające sprawdzenia kwalifikacji w drodze egzaminu (np. wyrok WSA w Warszawie z 19 marca 2015 r., VII SA/Wa 1858/14). W tym kontekście warto przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 31 grudnia 2003 r. w Lublinie) z dnia 17 maja 1994 r., sygn. SA/Lu 1921/93, LEX nr 26517. Zawarto tam ogólne reguły dotyczące postępowania dowodowego. Stwierdzono m. in., że z przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, iż postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany nie tylko na wniosek, ale i z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Przed rozpatrzeniem materiału dowodowego organ jest obowiązany do wysłuchania wypowiedzi stron co do przeprowadzonych dowodów, zgromadzonych materiałów oraz wszystkich zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą w Kodeksie zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Zarówno w nauce, jak i w praktyce orzeczniczej, podkreśla się, iż swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj.: - po pierwsze - opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa, - po drugie - ocena, powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego, - po trzecie - organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy. Organ może odmówić wiary określonym dowodom, jednakże dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej ich oceny, - po czwarte - rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych powinno być zgodne z prawidłami logiki. Tymczasem organ pierwszej instancji praktycznie w ogóle nie wskazał, z jakich powodów wydał decyzję i jakie uzasadnione zastrzeżenia miał do kierowcy, czym naruszył dodatkowo art. 107 §3 k.p.a. Nie każde ukaranie mandatem, czy skierowanie sprawy do Sądu w związku z popełnionym wykroczeniem, musi skutkować przeprowadzeniem postępowania administracyjnego w celu skierowania na egzamin sprawdzający kwalifikacje. Organ pierwszej instancji w wyjątkowo lakonicznym uzasadnieniu ograniczył się do stwierdzenia, że otrzymał wniosek z Policji, a dodatkowo wskazał, że za skierowaniem na egzamin przemawiając względy zdrowotne dotyczące kierowcy. Uzasadniał zatem decyzję pierwszoinstancyjną okolicznościami, które w ogóle nie były przedmiotem wniosku policyjnego oraz przedmiotem postępowania. Organ odwoławczy nie dostrzegł tego faktu i swą decyzję uzasadniał faktem, że J.P. był sprawcą rażącego naruszenia przepisów ruchu drogowego i zachodzą uzasadnione wątpliwości co do jego kwalifikacji, jako kierowcy. Podstawa faktyczna obu rozstrzygnięć była zatem zupełnie inna, co dodatkowo narusza zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Dodać należy, że wniosek policyjny opiera się na notatce sporządzonej przez funkcjonariusza. W tym kontekście należałoby przywołać wyrok NSA z 12 lutego 2008 r. w sprawie II OSK 2042/06. Stwierdzono tam, że "Notatka taka sama w sobie nie jest sprzeczna z prawem, jednakże chodzi o to, że nie mogła ona zastąpić prawidłowo przeprowadzonego dowodu z oględzin lub zeznań świadka." W innym wyroku NSA stwierdza, że notatka służbowa mogła jedynie ukierunkować organ, co do zakresu postępowania dowodowego i środków dowodowych. Dysponując tą notatką, która została sporządzona przed wszczęciem postępowania administracyjnego, organ zobowiązany był przeprowadzić dalsze czynności dowodowe wedle reguł przewidzianych przez Kodeks postępowania administracyjnego (Wyrok NSA z 14 listopada 2013 r., sygn. II GSK 1220/12; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 28 sierpnia 2014 r., II SA/Go 500/14 i podane tam orzecznictwo). To rzeczą Policji i organu administracyjnego jest takie zebranie w sprawie materiału dowodowego, by uzasadnić spełnienie szczególnych wymogów będących podstawą materialną decyzji. Skutki zaniedbań w zakresie zgromadzenia i oceny materiału dowodowego nie mogą obciążać kierowców. Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł pełnej wadliwości aktu, który utrzymał w mocy (aczkolwiek braki dotyczące uzasadnienia dostrzegał), przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu. Wszystkie te uchybienia wskazanym wyżej przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. W tym kontekście dalsze argumenty skargi dotyczące naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia Sądu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania, w szczególności przeprowadzając rzetelne postępowanie dowodowe z poszanowaniem praw skarżącego i należycie uzasadniając swe decyzje oraz zapewniając, by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.