I OSK 2310/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.), Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz, Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel, po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1743/15 w sprawie ze skargi G. D. i A. H. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Praga-Północ m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie niezakwalifikowania i nieumieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1743/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. D. i A. H. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Praga Północ m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], w przedmiocie niezakwalifikowania i nieumieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem, który wpłynął do organu w dniu 30 kwietnia 2015 r., G. D. i A. H. wystąpili o zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego z mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy. Komisja mieszkaniowa Rady Dzielnicy Praga Północ w uchwale z dnia [...] czerwca 2015 r. negatywnie zaopiniowała w/w wniosek. Zarząd Dzielnicy Praga Północ m.st. Warszawy, uchwałą nr [...], z dnia [...] lipca 2015 r., wydaną na podstawie § 6 ust. 1 pkt 2, § 45 pkt 5 i § 50 ust. 1 Statutu Dzielnicy Praga Północ miasta stołecznego Warszawy stanowiącego załącznik nr 7 do uchwały nr LXX/2182/2010 Rady m.st. Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 32, poz. 453 ze zm.), w związku z § 6 pkt 8 uchwały nr XLVI/1422/2008 Rady m.st. Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom do wykonania zadań i kompetencji m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 220, poz. 9485) oraz § 12 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2009 r., Nr 132, poz. 3937 z późn. zm) odmówił zakwalifikowania małżeństwa G. D. i H. A. do wynajęcia lokalu socjalnego oraz umieszczenia w/w na liście osób oczekujących na najem lokalu. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że G. D. (wnioskodawca) posiada tytuł prawny do lokalu, jest bowiem najemcą mieszkania nr [...] przy ul. K. [...] w Warszawie na podstawie umowy najmu zawartej z właścicielem w/w mieszkania (osoba prywatna) w dniu 6 sierpnia 2012 r. Wynajmowany lokal składa się z dwóch pokoi, kuchni, łazienki z wc, przedpokoju o łącznej powierzchni 38 m2. Organ wyjaśnił, że wniosek został rozpatrzony negatywnie w oparciu o przepisy uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy. Zgodnie z § 12 tej uchwały, umowa najmu lokalu socjalnego może zostać zawarta z osobą, która nie posiada tytułu prawnego o lokalu i spełnia warunki określone w § 4 pkt 1 (jest osobą bezdomną lub zamieszkuje w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6 m2 powierzchni mieszkalnej) oraz znajduje się w niedostatku. Wnioskodawca posiada tytuł prawny do zajmowanego lokalu. Pismem z dnia 22 lipca 2015 r. G. D. i A. H. wezwali Zarząd Dzielnicy Praga Północ m.st. Warszawy do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na błędnej interpretacji przepisów uchwały, a w konsekwencji podjęcie uchwały o niezakwalifikowaniu i nieumieszczeniu na liście osób oczekujących na najem lokalu socjalnego. W ocenie skarżących odmowa zawarcia umowy najmu jest uzasadniona tylko wtedy, gdy tytuł prawny do lokalu oparty jest na prawie rzeczowym (§ 17 w zw. z § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały). Zdaniem skarżących, nieposiadanie tytułu prawnego o którym mowa w § 12 uchwały, powinno być interpretowane jako nieposiadanie tytułu do innego lokalu socjalnego. W odpowiedzi na powyższe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, w piśmie z dnia 2 września 2015 r., Zarząd Dzielnicy Praga Północ m.st. Warszawy poinformował skarżących, że uchwała odmawiająca zakwalifikowania do wynajęcia lokalu socjalnego oraz umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu nie narusza prawa. W skardze G. D. i A. H. zarzucili: 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - § 12 w zw. z § 17 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (dalej: uchwała), poprzez jego błędną wykładnię, polegająca na przyjęciu, że umowa najmu lokalu socjalnego nie może być zawarta z osobą posiadająca umowę najmu lokalu zawartą na wolnym rynku, podczas gdy z § 17 uchwały – odsyłającego w zakresie zawierania umów lokali socjalnych do postanowień § 6 – wynika, że odmowa zawarcia umowy najmu jest uzasadniona wtedy, gdy tytuł prawny oparty jest na prawie rzeczowym, tj. prawie własności lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części, spółdzielczym prawie do lokalu; 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: - § 22 ust. 1 i ust. 5 uchwały w zw. z art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez: • nieustalenie czy lokal, w którym zamieszkują na podstawie umowy najmu zabezpiecza potrzeby mieszkaniowe w taki sposób, że nie mogą zostać uznani za osoby pozostające w trudnych warunkach mieszkaniowych o których mowa w § 12 w zw. z § 4 pkt 1 uchwały, • zaniechanie poddania wnikliwej analizie warunków oraz możliwości ich zamieszkiwania w lokalu przy ul. K. [...] m. [...], • wybiórczą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, ograniczającą się do stwierdzenia, że posiadają umowę najmu lokalu, nie odnosząc się do ich warunków mieszkaniowych. Wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację faktyczna i prawną. Pismem z dnia 19 kwietnia 2016 r., Stowarzyszenie Interwencji Prawnej złożyło wniosek na podstawie art. 33 § 2 w zw. z art. 25 § 4 P.p.s.a., w którym zgłosiło swój udział w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania. Na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2016 r. Sąd dopuścił do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania Stowarzyszenie Interwencji Prawnej. Stowarzyszenie wniosło o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za nieuzasadnioną. Sąd podał, że uchwała podjęta została na podstawie § 12 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm.). Przepis ten stanowi, że umowa najmu lokalu socjalnego, z zastrzeżeniem art. 14 ust. 1 ustawy, może być zawarta z osobą, która nie posiada tytułu prawnego do lokalu i spełnia warunki określone w § 4 pkt 1, z zastrzeżeniem § 5 ust. 2 oraz znajduje się w niedostatku. Zgodnie zaś § 4 pkt 1 uchwały, lokale z mieszkaniowego zasobu mogą być wynajmowane osobom, które są bezdomne albo pozostają w trudnych warunkach mieszkaniowych, przy czym za trudne warunki mieszkaniowe uznaje się zamieszkiwanie w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6 m2 powierzchni mieszkalnej, a także zamieszkiwanie w pomieszczeniach nienadających się na stały pobyt ludzi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Z treści powołanego wyżej § 12 uchwały wynika zatem, że poza spełnieniem podstawowych kryteriów uprawniających do ubiegania się o najem lokalu od gminy takich jak bezdomność lub pozostawanie w trudnych warunkach mieszkaniowych (§ 4 pkt 1 uchwały) oraz niedostatek, koniecznym warunkiem, który musi być spełniony, aby z daną osobą mogła zostać zawarta umowa najmu lokalu socjalnego, jest nieposiadanie tytułu prawnego do lokalu. Zdaniem Sądu, przedmiotowa przesłanka nie została przez skarżących spełniona. Ze zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wynika bowiem, że G. D. i A. H. zawarli w dniu 6 sierpnia 2012 r. umowę najmu mieszkania położonego w Warszawie przy ul. K. [...] m. [...] na czas nieokreślony. Lokal składa się z dwóch pokoi, kuchni, łazienki z wc, przedpokoju o łącznej powierzchni 38 m2. Skarżący wynajmują w tym lokalu pokój o powierzchni 16 m2 z używalnością przedpokoju, kuchni i łazienki. Tym samym prawidłowo przyjął organ, iż skarżący posiadają tytuł prawny do lokalu. Zatem Zarząd Dzielnicy Praga Północ m.st. Warszawy słusznie odmówił wyrażenia zgody na zakwalifikowanie skarżących do umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że wnioskodawcy nie spełniają jednej z przesłanek określonych w § 12 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. posiadają bowiem tytuł prawny do lokalu, co wyklucza możliwość uwzględnienia wniosku o zawarcie umowy najmu lokalu. Zaskarżona uchwała z dnia 3 lipca 2015 r. jest więc zgodna z prawem i brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Skargę kasacyjną wnieśli G. D. i A. H.. Wyrok zaskarżyli w całości i zarzucili; 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 7, 77 § 1 K.p.a. i 80 K.p.a. w zw. z § 22 ust. 1 i ust. 5 uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (dalej: Uchwała) poprzez nie odniesienia się przez Sąd do zarzutu skarżących podniesionego w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami proceduralnymi, które skutkowały niezebraniem w pełni materiału dowodowego w sprawie, co w efekcie doprowadziło do błędów w ustaleniach faktycznych i wydania uchwały niezgodnej z prawem, czego bezpośrednim skutkiem było oparcie się przez Sąd przy orzekaniu w przedmiotowej sprawie na nie w pełni zebranym materiale dowodowym i w wyniku tego dokonanie przez Sąd błędnych ustaleń faktycznych skutkujących przyjęciem, że skarżący posiadają tytuł prawny do lokalu, a tym samym przyjęciu przez Sąd, że skarżący nie spełniają jednej z przesłanek określonych w § 12 uchwały, co spowodowało oddalenie przez Sąd skargi skarżących. Tym samym, należy uznać, że wskazane naruszenie miało bezpośredni wpływ na wynik sprawy; 2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. dokonaniu błędnej wykładni § 12 Uchwały w zw. z § 17 Uchwały co skutkowało przyjęciem, że umowa najmu lokalu socjalnego nie może być zawarta z osobą posiadającą umowę najmu lokalu zawartą na wolnym rynku, podczas gdy z § 17 Uchwały - odsyłającego w zakresie zawierania umów lokali socjalnych do postanowień § 6 Uchwały - wynika, że odmowa zawarcia umowy najmu jest uzasadniona wtedy, gdy tytuł prawny oparty jest na prawie rzeczowym, tj. prawie własności lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części, spółdzielczym prawie do lokalu. Tym samym, błędna wykładnia wskazanych przepisów prawa materialnego wpłynęła w sposób bezpośredni na wynik sprawy, jako że warunkowała przyjęcie przez Sąd, że skarżący nie spełnia warunków wskazanych w § 12 Uchwały, jako że posiada umowę najmu lokalu mieszkalnego. W oparciu o powyższe zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi na rozprawie oraz uchylenie zaskarżonej uchwały jako wydanej z naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Dzielnicy Praga Północ wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1743/15 Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę kasacyjną A. H. z uwagi na niezłożenie przez nią wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności rozważenia wymaga zarzut procesowy. Został on sformułowany jako naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 7, 77 § 1 K.p.a. i 80 K.p.a. w zw. z § 22 ust. 1 i ust. 5 uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy poprzez oparcie się przez Sąd na nie w pełni zebranym materiale dowodowym i w wyniku tego dokonanie przez Sąd błędnych ustaleń faktycznych skutkujących przyjęciem, że skarżący posiadają tytuł prawny do lokalu, a tym samym przyjęciu przez Sąd, że skarżący nie spełniają jednej z przesłanek określonych w § 12 uchwały. Najpierw należy zauważyć, że G. D. jest najemcą mieszkania przy ul. Kijowskiej w Warszawie na postawie umowy najmu zawartej z właścicielem mieszkania będącym osobą fizyczną. Ta okoliczność faktyczna jest bezsporna. Natomiast to, czy skarżący posiadają tytuł prawny do lokalu jest zagadnieniem oceny faktów. Nie można mylić faktów z ich oceną prawną. Fakty to zdarzenia, sytuacje, zjawiska, zaś ich ocena to proces stosowania prawa, subsumpcja stanu faktycznego (por. Bogusław Dauter, [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", WK 2016, teza 17 do art. 183). Zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. poprzez akceptację błędnych ustaleń faktycznych już z tego powodu nie jest więc zasadny. Dodać jeszcze można, że postępowanie o umieszczenie na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego należącego do mieszkaniowego zasobu gminy nie jest regulowane przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. W takiej sytuacji norm proceduralnych należy poszukiwać w ustawie materialnej regulującej zasady przysługiwania uprawnień będących przedmiotem tego postępowania. Nadto, jest oczywiste, że postępowanie to, jak każde postępowanie przed organami państwa, powinno odpowiadać regułom państwa prawnego, wynikającym z przepisów art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Uchwała Nr LVIII/l 751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy została wydana na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2014 r. poz. 150 ze zm.). Z art. 21 ust. 3 pkt 5 tej ustawy wynika, że zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej. W zaskarżonej uchwale tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków został określony w przepisach § 21 – 25 (dalsze przepisy normują czynności po zakwalifikowaniu do zawarcia umowy najmu). Tryb ten można skrótowo przedstawić jako procedurę wszczynaną złożeniem wniosku i kończącą się zakwalifikowaniem lub odmową zakwalifikowania do zawarcia umowy. W trakcie postępowania ustaleniu podlegają okoliczności wynikające z przesłanek materialnych określonej sprawy (w tym przypadku zakwalifikowania do umowy najmu lokalu socjalnego) oraz okoliczności mające związek z przesłankami materialnymi, wskazane w § 22 ust. 2 uchwały. Wniosek powinien być złożony wraz z oświadczeniami i dokumentami, o których mowa w § 22 ust. 1. Następnie, zgodnie z § 22 ust. 4, wnioski, po przeanalizowaniu i weryfikacji, wskazany przez burmistrza pracownik komórki organizacyjnej urzędu dzielnicy właściwej do prowadzenia spraw lokalowych, przedstawia Komisji, o której mowa w § 21, do zaopiniowania. W myśl § 23, Komisja opiniuje wniosek. Na podstawie zaś § 24 ust. 1, wnioski zaopiniowane przez Komisję rozpatruje zarząd dzielnicy, który rozstrzyga o zakwalifikowaniu i umieszczeniu wnioskodawcy na liście osób oczekujących na najem lokalu. Z powołanych przepisów uchwały oraz art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy oraz o zmianie Kodeksu cywilnego oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, niewątpliwie wynika obowiązek, w sprawach rozpatrywania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu i zamianę lokalu należącego do mieszkaniowego zasobu gminy, podejmowania przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W trakcie postępowania organy powinny także działać praworządnie oraz uwzględniać interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy. W tym kontekście, pamiętając, że zaskarżona uchwala ma charakter rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, można mówić o obowiązku stosowania standardów odpowiadających standardom wyznaczonym przez zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym także art. 7 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 997/09). Nie ma natomiast podstaw do formułowania tezy o stosowaniu, w scharakteryzowanym wyżej postępowaniu uchwałodawczym, powołanych w podstawie kasacji przepisów art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Niezależnie od tego raz jeszcze powtórzyć należy, że stan faktyczny w zakresie zawarcia przez wnioskodawców umowy najmu lokalu, a więc w zakresie podniesionym w podstawie procesowej kasacji, został ustalony prawidłowo. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 12 uchwały w zw. z § 17 uchwały co skutkowało przyjęciem, że umowa najmu lokalu socjalnego nie może być zawarta z osobą posiadającą umowę najmu lokalu zawartą na wolnym rynku. Przepis § 12 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy stanowi, że umowa najmu lokalu socjalnego – z zastrzeżeniem art. 14 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego – może być zawarta z osobą, która nie posiada tytułu prawnego do lokalu i spełnia warunki określone w § 4 pkt 1, z zastrzeżeniem § 5 ust. 2 oraz znajduje się w niedostatku. Wyrażona w tym przepisie norma jest zgodna z art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 150 ze zm.), zgodnie z którym, umowa najmu lokalu socjalnego, z zastrzeżeniem art. 14 ust. 1, może być zawarta z osobą, która nie ma tytułu prawnego do lokalu i której dochody gospodarstwa domowego nie przekraczają wysokości określonej w uchwale rady gminy podjętej na podstawie art. 21 ust. 3 pkt 1. Z uwagi na zarzucane naruszenie, w niniejszej sprawie istotne znaczenie ma przesłanka negatywna zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego, tj. brak tytułu prawnego do lokalu. Rozważania w tej mierze rozpocząć trzeba od uwagi, że lokal mieszkalny stanowi odrębną nieruchomość lub jest częścią nieruchomości. Od razu warto zauważyć, że status lokalu jako odrębnej nieruchomości lub jako części nieruchomości nie ma niniejszej argumentacji istotnego znaczenia. Wystarczy zatem powołać się w tym zakresie na przepisy art. 46 § 1 K.c. oraz art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2015 r. poz. 1892). Istotne jest natomiast to, że zarówno jako odrębna nieruchomość, jak i jako jej część, lokal mieszkalny stanowi rzecz. Tytuł prawny do lokalu mieszkalnego to zatem relacją między podmiotem a rzeczą. Najszerszy zakres uprawnień jaki w tej relacji może wystąpić określa katalog uprawnień właścicielskich wskazany w art. 140 K.c. Dalej należy zauważyć, że ustawa o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 21 ust. 1 tej ustawy ustanawiają obowiązek tworzenia warunków do zaspokajania przez gminę potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej (art. 4 ust. 1 ustawy), zapewnienia przez gminę lokali socjalnych i lokali zamiennych, a także zaspokajania potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach (art. 4 ust. 2 ustawy). W myśl art. 20 ust. 1 ustawy, w celu realizacji zadań, o których mowa w art. 4, gmina może tworzyć i posiadać zasób mieszkaniowy. Zgodnie zaś z art. 21 ust. 2, lokale stanowiące mieszkaniowy zasób gminy, z wyjątkiem lokali socjalnych i lokali, o których mowa w ust. 3, mogą być wynajmowane tylko na czas nieoznaczony. Określona zarówno w § 12 uchwały, jak i w art. 23 ust. 2 ustawy, kontrowersyjna w niniejszej sprawie przesłanka odnosi się do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego socjalnego. Umowa najmu lokalu socjalnego, tak jak każdego lokalu mieszkalnego daje najemcy prawo do używania lokalu (art. 680 K.c. w związku z art. 659 K.c.). Regulacja art. 23 ust. 2 ustawy oraz § 12 uchwały ma więc na celu uniknięcie sytuacji, w której doszłoby do zawarcia umowy najmu z osobą mającą zaspokojone, w rozumieniu ustawy, potrzeby mieszkaniowe. Osoba, która ma prawo do używania lokalu mieszkalnego ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Brak tytułu prawnego do lokalu oznacza zatem sytuację, w której osoba nie ma jakiegokolwiek uprawnienia do używania lokalu. Prawo do używania lokalu może mieć charakter rzeczowy, a także, jak w przypadku zawarcia umowy najmu, charakter obligacyjny. W obu przypadkach korzystanie z lokalu ma jednak oparcie w obowiązujących przepisach prawnych. W konsekwencji, nie ma podstaw do wyłączania z katalogu tytułów uprawniających do korzystania z lokalu mieszkalnego praw opartych na umowach znajdujących oparcie w przepisach art. 680 K.c. w związku z art. 659 K.c. O tym, że tytuł prawny, o którym mowa w art. 23 ust. 2 ustawy, nie ogranicza się do prawa o charakterze rzeczowym, świadczy także brzmienie art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym, ilekroć jest w niej mowa o lokatorze to należy przez to rozumieć najemcę lokalu lub osobę używającą lokal na podstawie innego tytułu prawnego, niż prawo własności. Także przepis art. 14 ust. 7 ustawy potwierdza, że ustawodawca uznaje najem za jeden z tytułów prawnych do lokalu. Według art. 14 ust. 7 ustawy, przepisu ust. 4 nie stosuje się do osób, które utraciły tytuł prawny do lokalu niewchodzącego w skład publicznego zasobu mieszkaniowego, z wyjątkiem osób, które były uprawnione do używania lokalu na podstawie stosunku prawnego nawiązanego ze spółdzielnią mieszkaniową albo z towarzystwem budownictwa społeczne. Stanowisko, według którego, przez tytuł prawny do lokalu należy rozumieć także prawo do używania lokalu znajdujące źródło w normach o charakterze obligacyjnym, było wyrażone w orzecznictwie Sądu Najwyższego (patrz: uchwała SN z dnia 13 stycznia 2013 r. o sygn. akt II PZP 6/12, OSNP 2013/9-10/102; wyrok SN z dnia 22 kwietnia 2005 r., sygn. akt II CK 655/04 "Monitor Prawniczy" 2005/10, s. 479; wyrok SN z dnia 8 stycznia 2002 r., sygn. akt I CKN 723/99; wyrok SN z dnia 14 lutego 2008 r., sygn. akt II CSK 484/07) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (patrz: wyrok NSA z dnia 16 września 2016 r., sygn. akt I OSK 1089/16). Przedstawione rozumienie pojęcia "tytułu prawnego do lokalu" zostało przedstawione także w piśmiennictwie (Patrz: E. Bończak-Kucharczyk, "Ochrona praw lokatorów i najem lokali mieszkalnych. Komentarz", Warszawa 2013, s. 43-47). W rezultacie należy przyjąć, że Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że umowa najmu lokalu socjalnego nie może być zawarta również z osobą najmującą lokal na wolnym rynku, a zatem posiadającą zobowiązaniowy (obligacyjny) tytuł prawny do lokalu w rozumieniu art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Wbrew argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej, odmiennego poglądu nie można formułować na podstawie § 17 w związku z § 6 uchwały. Zgodnie z § 17, do zawierania umów najmu lokali socjalnych zastosowanie mają postanowienia § 6. Przepis § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały stanowi zaś, że odmawia się zawarcia umowy najmu, jeżeli wnioskodawca, jego małżonek, osoba pozostająca faktycznie we wspólnym pożyciu lub inna zgłoszona do wspólnego zamieszkiwania jest właścicielem lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części i może go używać lub gdy posiada spółdzielcze prawo do lokalu, a także gdy posiada tytuł prawny do nieruchomości, której zbycie lub z której pożytki dają możliwość zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Przepis § 6 ust. 1 pkt 1 nie może być jednak rozumiany i stosowany, na mocy odesłania zawartego w § 17 uchwały, do zawierania umów najmu lokali socjalnych w sposób, który prowadziłby do zmodyfikowania dyspozycji przepisu ustawowego – art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. W myśl zasady lex superior generali derogat legi inferiori speciali, przepis szczególny aktu miejscowego nie może uchylać czy mieć pierwszeństwo przed przepisem aktu hierarchicznie wyższego – w analizowanym przypadku przed przepisem aktu ustawowego. W rezultacie norma wynikająca z § 6 ust. 1 pkt 1 – w związku z § 17 ww. uchwały Rady m.st. Warszawy z uwzględnieniem art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego – może być tylko w tej części stosowana przez organ do najmu lokali socjalnych z zasobu m.st. Warszawy, w jakiej nie podważa obowiązku odmowy zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego, jeżeli wnioskodawca posiada jakikolwiek tytuł prawny do lokalu. Ponadto, stosowanie części przepisu § 6, na którą powołuje się wnosząca kasację, tj. § 6 ust. 1 pkt 1, wyłącza przepis § 12 analizowanej uchwały, który ma szczególny charakter względem jej § 6 ust. 1 pkt 1 w części odnoszącej się do osoby wnioskodawcy (patrz: wyrok NSA z dnia 16 września 2016 r., sygn. akt I OSK 1089/16). W odniesieniu do zawierania umów najmu lokali socjalnych, z dwóch konkurujących norm należy zatem wybrać normę szczególną zawartą w § 12. W związku z analizą norm § 6 ust. 1 oraz § 12 uchwały można jeszcze zauważyć, że jeśli uchwała zawęża pojęcie tytułu prawnego do lokalu, to takie zawężenie wyraźnie z unormowania wynika (§ 6 ust. 1 pkt 1 uchwały). Naczelny Sąd Administracyjny ponadto nie podziela poglądu, według którego art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego odnosi się tylko do posiadania tytułu prawnego do lokalu socjalnego (patrz: wyroki: WSA w Warszawie z dnia 25 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 2266/14; WSA w Poznaniu z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 149/13; WSA w Opolu z dnia 2012 r., sygn. akt II SA/Op 342/12). Należy zgodzić się ze stanowiskiem już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym, zgodnie z którym, taka wykładnia art. 23 ust. 2 ustawy nie znajduje podstaw w treści tego przepisu, nie wynika także z argumentów systemowych czy funkcjonalnych (patrz: powołany wyżej wyrok NSA z dnia 16 września 2016 r., sygn. akt I OSK 1089/16). Poza granicami kasacji pozostaje zagadnienie drugiej przesłanki zawartej w § 12 uchwały (spełnianie przez wnioskodawców warunków określonych w § 4 pkt 1), podniesione przez uczestnika postępowania kasacyjnego. Można jedynie zauważyć, w trakcie postępowania o zawarcie umowy oraz w trakcie postępowania sądowego wnioskodawcy i skarżący nie kwestionowali ustaleń organu w zakresie metrażu zajmowanej przez wnioskodawców części lokalu. Według tych ustaleń lokal składa się z dwóch pokoi, kuchni, łazienki z wc, przedpokoju o łącznej powierzchni 38 m2. Skarżący zajmują w nim pokój o powierzchni 16 m2 z używalnością przedpokoju, kuchni i łazienki. Drugi pokój, o powierzchni 9 m2 zajmuje inna osoba. Powierzchnia mieszkalna obu pokoi wynosi 25 m2. Hipoteza § 4 pkt 1 uchwały obejmuje zamieszkiwanie w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej, niż 6 m2 powierzchni mieszkalnej (patrz: § 1 pkt 16 uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy). Uwzględnienie wnioskodawców, ich dziecka oraz czwartego lokatora oznacza więc, że kryterium metrażu nie zostało zachowane. Podkreślić jednak trzeba, że kwestia ta pozostaje poza granicami kasacji, a zasadniczą przyczyną odmowy było posiadanie przez wnioskodawców tytułu prawnego do lokalu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.