I OSK 902/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 4 maja 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 1303/15 odrzucającego skargę w sprawie ze skargi K. K. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie skargi na działalność Burmistrza P. postanawia oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postanowieniem z dnia 28 grudnia 2015 r. odrzucił skargę K. K. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Burmistrza P.. Postanowienie zapadło w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. S. D. wniósł w dniu 22 czerwca 2015 r. skargę na działalność Burmistrza P., w której zarzucił Burmistrzowi brak pisemnego ustosunkowania się do kwestii poruszanej podczas rozmowy przeprowadzonej w gabinecie Burmistrza w dniu 20 maja 2015 r. dotyczącej remontu drogi oraz wskazał, że w trakcie tej rozmowy został przez Burmistrza niewłaściwie potraktowany. W wyniku rozpatrzenia ww. skargi Rada Miejska w P., podjęła w dniu [...] sierpnia 2015 r. uchwałę Nr [...], uznając skargę za zasadną. W uzasadnieniu uchwały podano, że w dniu 25 czerwca 2015 r. Rada Miejska skierowała do zbadania przez Komisję Rewizyjną skargę S.D. z dnia 22 czerwca 2015 r. W trakcie zleconych uchwałą czynności kontrolnych stwierdzono, iż droga, o której mowa w skardze jest w złym stanie i wymaga gruntownej przebudowy, a nie doraźnego podsypywania tłucznia na płyty betonowe. Skarżący mieszkaniec Gminy miał prawo oczekiwać od organu odpowiedzi w formie ustnej lub pisemnej na zadane pytania, dotyczące remontu drogi. W ocenie Komisji Rewizyjnej, interesant został potraktowany niewłaściwie, a Rada Miejska podzieliła stanowisko Komisji o zasadności skargi. Powyższą uchwałę zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie K. K.. Skarżący podał, że jest Burmistrzem P. od trzech kadencji, a kwestionowana uchwała narusza jego interes prawny, gdyż wskazuje na jego winę. Stwierdził m.in., że nie można zarzucić mu naruszenia prawa. Wywiódł, że mieszkańcy Gminy nie mają kompetencji do decydowania w przedmiocie remontu drogi gminnej. Podał ponadto, że wyjaśniał interesantowi zasadność podjętej w sprawie remontu drogi decyzji. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w P. wniosła o jej oddalenie, jako nieuzasadnionej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że przedmiotowa skarga wniesiona została w sprawie niepodlegającej kognicji sądu administracyjnego, co uzasadniania jej odrzucenie jako niedopuszczalnej na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm) powoływanej dalej jako p.p.s.a. Sąd wskazał, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, nie można jej także zaliczyć do aktów, o jakich mowa art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Została bowiem podjęta w związku ze skargą wniesioną przez mieszkańca Gminy w trybie przepisów działu VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej powoływanej jako k.p.a. i jest formą zawiadomienia osoby skarżącej o sposobie załatwienia wniesionej skargi na działalność organu gminy. Sąd wyjaśnił, że kontroli sądowoadministracyjnej nie podlegają sprawy ze skarg i wniosków, o których mowa w dziale VIII k.p.a. W postępowaniu tam uregulowanym nie rozstrzyga się bowiem żadnej sprawy administracyjnej, a jedynie informuje o sposobie załatwienia tej skargi. Poglądu tego nie zmienia fakt, że w niniejszej sprawie zaskarżona czynność przybrała formę uchwały, skoro w tej formie wyraża swoje stanowisko rada gminy. Ponadto, zdaniem Sądu, uchwała podjęta przez Radę Miejską w trybie postępowania skargowego, regulowanego przepisami k.p.a., na które wprost powołano się w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały, nie może być kwalifikowana jako akt podlegający zaskarżeniu na podstawie art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł K. K., podnosząc następujące zarzuty: 1. naruszenie art. 101 ust. 1 i art. 14 w zw. z art. 18 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.), przez błędną wykładnię, 2. naruszenie art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. w zw. z art. 227 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, w tym uznanie, że rozpoznanie skargi na uchwałę rady gminy w sprawie uznania za zasadną skargi na działalność burmistrza nie podlega kognicji sądów administracyjnych w sytuacji, gdy narusza interes prawny zainteresowanego, zwłaszcza, gdy dotyczy odpowiedzialności deliktowej zainteresowanego, któremu nie przysługują inne środki zaskarżenia, a zatem wykładnię niezgodną w szczególności z art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji RP, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwej kontroli dopuszczalności zaskarżenia uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia [...] sierpnia 2015 r. i błędnego odrzucenia skargi. Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozstrzygnięcie o kosztach postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty zmierzające do wykazania, że podstawę wniesienia skargi w niniejszej sprawie stanowił art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, właściwa wykładnia powołanego przepisu prowadzi do wniosku, że ma on charakter actio populis, ograniczony jest jedynie przesłankami istniejącymi w tym przepisie, w szczególności interesem prawnym. Tym samym przepis ten stanowi samodzielną przesłankę do zaskarżenia uchwały i czyni skargę dopuszczalną, zwłaszcza w sytuacji, gdy inne ustawy takiego zaskarżenia wprost nie wykluczają i nie przewidują innej drogi zaskarżenia. Uchwała rady gminy określona w art. 14 i 18 ustawy o samorządzie gminnym nie może być jedynie czynnością techniczną zawiadomienia o sposobie rozpoznania skargi, gdyż dopiero tą uchwałą skargę się rozstrzyga, a zawiadomienie o rozpoznaniu skargi jest sformalizowanym pismem zawierającym w myśl art. 238 § 1 k.p.a. określone elementy. Zdaniem skarżącego, podstawę wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę stanowi również art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Niezależnie natomiast od uznania, który przepis stanowi samodzielną podstawę zaskarżenia uchwały naruszającej interes skarżącego, zainteresowany powinien mieć prawo do rozpoznania sprawy przez właściwy sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), zwłaszcza w sytuacji, gdy nie ma prawa do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, bowiem podniesione w niej zarzuty zmierzające do wykazania, że – wbrew stanowisku sądu pierwszej instancji – wniesiona w niniejszej sprawie skarga na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] sierpnia 2015 r. w przedmiocie rozpoznania skargi na działalność Burmistrza P. podlega kognicji sądu administracyjnego, okazały się niezasadne. Rozważania w tym przedmiocie należy rozpocząć od wskazania, że z treści pisma S. D. z dnia 22 czerwca 2015 r. wynika bezspornie, iż pismo to jest skargą w rozumieniu art. 227 k.p.a. dotyczącą niewłaściwego działania Burmistrza P., a zatem prawidłowo zostało ono rozpoznane przez Radę Miejską P. w trybie postępowania w sprawach skarg i wniosków unormowanego w Dziale VIII k.p.a. (art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 229 pkt 3 k.p.a.) Przepis art. 227 k.p.a. stanowi, iż przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Skarga złożona w trybie powołanego przepisu ma charakter powszechny, przysługuje w każdym czasie wszystkim obywatelom we wszystkich sprawach i w stosunku do wszystkich ogniw aparatu państwowego i społecznego. Uruchamia jednoinstancyjne postępowanie administracyjne o charakterze uproszczonym, prowadzonym wyłącznie przez organy administracji publicznej i kończącym się czynnością faktyczną zawiadomienia skarżącego o sposobie załatwienia sprawy. W postępowaniu tym nie istnieją strony, nie ma instancji i nie kończy się ono władczym aktem podlegającym ocenie sądu administracyjnego z punktu widzenia legalności. Ponadto nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, nie jest wydawany akt administracyjny, ani dokonywana czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zainteresowanemu podmiotowi nie przysługuje prawo do zaskarżenia odpowiedzi. Postępowanie to ma na celu wyłącznie ustalenie prawidłowości i terminowości działania organów administracyjnych i ich pracowników oraz zbadanie potrzeby podjęcia określonych czynności w celu wyeliminowania ustalonych nieprawidłowości. Skarga ta jest więc odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, nie dającym jednak żadnych podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, tj. postępowania odwoławczego lub postępowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, że kognicji sądów administracyjnych nie podlega ocena sposobu działania organu, jak i jego pracowników oraz ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. gdyż jest to wewnętrzna sprawa tych organów. Sprawy te nie zostały poddane kontroli Sądu ani na podstawie art. 3 p.p.s.a., ani na podstawie przepisów ustaw szczególnych. Pogląd ten jest ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni go podziela. Mając na uwadze powyższe, słusznie stwierdził sąd pierwszej instancji, iż zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w P. stanowiąca de facto sposób załatwienia skargi wniesionej w trybie art. 227 k.p.a. nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Uchwały organów gminy podjęte w trybie postępowania skargowego uregulowanego przepisami działu VIII k.p.a. nie są bowiem uchwałami z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. i tym samym uchwały te nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Uchwały podjęte na podstawie art. art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 229 pkt 3 k.p.a. są natomiast takimi samymi czynnościami informującymi o sposobie załatwienia skargi, jak czynności innych organów, którym forma uchwały nie została przypisana. Uchwała podjęta przez radę gminy w trybie postępowania skargowego nie może być również kwalifikowana jako akt podlegający zaskarżeniu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, gdyż nie stanowi ona rozstrzygnięcia sprawy z zakresu administracji publicznej w rozumieniu tego przepisu (W. Kisiel, w: red. P. Chmielnicki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, LexisNexis 2010, uw. 2.8. do art. 101). Skoro zaskarżona uchwała rady gminy nie dotyczy żadnego z przypadków wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-6 i § 3 p.p.s.a., objętych właściwością rzeczową sądów administracyjnych, to wniesiona skarga nie dotyczy spraw należących do właściwości sądu administracyjnego i z tej przyczyny podlega odrzuceniu. Niezasadne okazały się więc zarzuty naruszenia art. 101 ust. 1 i art. 14 w zw. z art. 18 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. w zw. z art. 227 k.p.a. W konsekwencji za chybiony uznać również należy zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji RP. Ze względu na wyżej opisanych charakter postępowania skargowego prowadzonego w oparciu o dział VIII k.p.a., brak możliwości skutecznego zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały wydanej w wyniku rozpoznania tzw. skargi powszechnej wniesionej w trybie art. 227 k.p.a. nie może być interpretowany jako naruszenie konstytucyjnej zasady prawa do sądu. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw z. z art. 182 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.