II SA/Rz 1126/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Piotr Godlewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt -skargę oddala- Przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego w [...]e jest uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] którą przyjęto "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] w 2015 r.", zwany dalej "Programem". Podstawę prawną uchwały stanowiły art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm., dalej "u.s.g."), oraz art. 11 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r. poz. 856 ze. zm., dalej "u.o z."). W uchwale wskazano cele, sposoby ich realizacji, zadania programu oraz realizatorów programu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Prokurator Rejonowy w [...] zażądał stwierdzenia nieważności opisanej na wstępie uchwały w części § 3, rozdziału 2 § 3 pkt 2 ppkt 2, rozdziału 4 § 7, rozdziału 5 § 12 pkt 2. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie: - w części § 3 art. 13 pkt. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 197 poz. 1172 ze zm.), art. 11 a ust. 1 i ust. 2 u.o z. w zw. z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na przyjęciu iż przedmiotowa uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] i przyjęcie iż uchwała ta jest aktem prawa miejscowego, gdy faktycznie przedmiotowa uchwała nie zawiera norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym skierowanym do podmiotów zewnętrznych natomiast ma charakter zadaniowy, - w części dotyczącej rozdziału 2 § 3 pkt 2 ppkt 2; rozdziału 4 § 7 zarzucił istotne naruszenia prawa art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 11a ust. 1 u.o z. polegające na przyjęciu terminów przetrzymywania wyłapanych zwierząt bezdomnych w kojcu obok Urzędu Gminy [...], celem ustalenia jego dotychczasowego właściciela lub oddania do adopcji nowemu właścicielowi oraz przyjęciu przeznaczenia do adopcji psów po upływie 7 do 14 dni, podczas gdy właściwa wykładnia wyżej wymienionych norm prawnych wskazuje iż w przypadku wyłapanych zwierząt bezdomnych zastosowanie winny znaleźć normy prawa i terminy dotyczące rzeczy znalezionych stosownie do przepisów kodeksu cywilnego art. 187 § 1 oraz ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o rzeczach znalezionych (Dz.U.2015.397, dalej "u.r.z.") - w części dotyczącej rozdziału 5 § 12 pkt 2 zarzucił istotne naruszenie prawa art. 11 a u.o z. polegające na przyjęciu iż w przypadku poniesionych przez gminę kosztów opieki i leczenia weterynaryjnego bezdomnych zwierząt w przypadku zdarzeń drogowych z ich udziałem właściciel zwierzęcia, zobowiązany jest do zwrotu kosztów poniesionych przez gminę z tytułu opieki i leczenia zwierzęcia podczas gdy analiza art. 11 a ust. 5 tej ustawy nie upoważnia rady gminy do regulowania kwestii dotyczących ponoszenia przez właściciela zwierzęcia kosztów opieki i leczenia, wyraźnie zaznaczając iż jest to program dotyczący działań i obowiązków jakie spoczywają na gminie. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...], reprezentowana przez Wójta, wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi nie podzieliła poglądu skarżącego co do charakteru zaskarżonej uchwał wyjaśniając, że zgodnie z orzecznictwem stanowi ona akt prawa miejscowego. Wyjaśniła, że normy prawne zawarte w Programie mają charakter generalny i abstrakcyjny, a uchwała skierowana jest do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, tj. mieszkańców gminy oraz podmiotów realizujących zadania zawarte w Programie. Mając na uwadze powyższe zaskarżoną uchwałę uznano za akt prawa miejscowego w rozumienie art. 40 ust. 1 u.s.g. i skierowano go do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], zgodnie z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Odnosząc się do kolejnych zarzutów organ wskazał, że do zwierząt znajduje zastosowanie art. 14 ust. 1 tej u.r.z., zgodnie z którym organ uprawniony do przechowywania rzeczy może odmówić odebrania rzeczy znalezionej, jeżeli ta nie przedstawia wartości majątkowej historycznej naukowej lub artystycznej. W takim wypadku znalazca może postępowiec z rzeczą wedle swojego uznania. Do zwierząt mają zastosowanie przepisy o rzeczach, jednak ich stosowanie następuje odpowiednio, a nie wprost czyli uwzględnieniem statusu zwierząt jako istot żywych odczuwających ból i cierpienie. Organ podkreślił, że traktowania bezdomnych zwierząt jako rzeczy znalezionych doprowadziłoby do tego, że utrzymywanie tych zwierząt nie byłoby zadaniem gmin (ew. także przedsiębiorców czy organizacji społecznych) lecz należałoby do właściwego organu państwowego (art. 185 k.c.) określonego w rozporządzeniu w sprawie rzeczy znalezionych jako rejonowe organy rządowej administracji ogólnej. Obecnie jest to zadanie starosty jako zadanie z zakresu administracji rządowej. Powyższe wątpliwości i uwagi mogą rodzić interpretacyjne kontrowersje jednak na pewno nie dają podstaw do stwierdzenia że zapis § 3 pkt 2 pkt 2 i § 7 Programu jest istotnym naruszeniem prawa uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności. Za nieuzasadniony uznał organ także zarzut istotnego naruszenia prawa odnośnie kosztów opieki i leczenia weterynaryjnego bezdomnych zwierząt w przypadku zdarzeń drogowych. W przedmiotowym programie wbrew zarzutom skargi rada gminy reguluje obowiązki jakie spoczywają na gminie w tym zakresie. Do treści Programu nie wnieśli zastrzeżeń, a nawet wydali wprost pozytywne opinie [...] Lekarz Weterynarii w [...], [...] Stowarzyszenie [...] w siedzibą w [...], Koło Łowieckie [...], Koło Łowieckie [...] w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia, czy w określonym przypadku jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, a zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 P.p.s.a. Przedmiotem kontroli sądu jest uchwała Rady Gminy w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na terenie gminy w 2015 r. Zaskarżona uchwała dotycząca programu opieki nad zwierzętami uchwalona została na podstawie art. 11a ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zwierząt i jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Upoważnienie zawarte w art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, to kompetencja rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego. Aby przyjąć, że uchwała jest aktem prawa miejscowego wystarczy aby zawierała ona jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym skierowaną do podmiotów zewnętrznych (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 37/13). Niektóre z norm prawnych zawartych w kontrolowanej uchwale mają formę norm o charakterze generalnym, jako że nie odnoszą się do indywidualnie oznaczonego podmiotu, lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów. Są one również "abstrakcyjne", ponieważ nie są konsumowane poprzez jednokrotne zastosowanie, lecz mogą zostać wykorzystane w nieograniczonej liczbie przypadków w przyszłości (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 175/11). Postanowienia tej uchwały zawierają powszechnie obowiązujące wzorce postępowania w zakresie zapewnienia bezdomnym zwierzętom np. obowiązku przekazania zwierzęcia do określonego schroniska lub gospodarstwa rolnego. Również doktryna prawa kwalifikuje przedmiotową uchwałę jako akt prawa miejscowego (J. Bobrowicz, Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego). Warunkiem wejścia w życie prawa miejscowego jest jego ogłoszenie, które odbywa się na zasadach określonych w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych. Skoro zatem zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego bo zawiera przepisy powszechnie obowiązujące prawidłowo została opublikowana na podstawie art. 42 u.s.g. i ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie. Rada Gminy prawidłowo uznała, że przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego i skierowała ją do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Wobec tego zarzut skarżącego dotyczący § 3 uchwały jest nieuzasadnionym. Zgodnie z uchwałą wyłapywanie bezdomnych zwierząt na terenie gminy ma charakter stały. Wyłapane zwierzęta przed przewiezieniem do schroniska będą przetrzymywane, a miejsce przetrzymania powinno być wskazane - § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r. (Dz.U. z 1998 r., Nr 116, poz. 753). Wobec tego również zarzut dotyczący Rozdziału 2 § 3 ust. 2 uchwały nie narusza prawa. Zgodnie z art. 11a ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt za realizację programu zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom odpowiada gmina. Uchwała Gminy [...] nie narusza prawa w stopniu, który uzasadniałby stwierdzenie jej nieważności. Z tych względów na zasadzie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalono.