II SA/Ke 162/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2016r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] w przedmiocie odmowy sprostowania błędu w decyzji administracyjnej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania M. S., utrzymało w całości w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] wydaną w przedmiocie odmowy sprostowania błędu w decyzji administracyjnej. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia 14.11.2013r. organ I instancji przyznał M. S. zasiłek rodzinny na dziecko: J. S. ur. 31.10.2011r. na okres od 1.11.2013r. do 31.10.2014r. w wysokości 77,00 zł miesięcznie wraz z dodatkiem do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w wysokości 400,00 zł miesięcznie na okres od 1.11.2013r. do 31.08.2014r. i w wysokości 320,00 zł na okres od 1.09.2014r.do 24.09.2014r. oraz zasiłek na dziecko M. S. ur. 31.10.2011r. na okres od 1.11.2013r. do 31.10.2014r. w wysokości 77,00 zł miesięcznie. Wnioskiem z dnia 23.10.2015r. (data wpływu do organu 26.10.2015r.) M. S. wystąpiła do organu I instancji o zmianę ww. decyzji i przyznanie dodatku do zasiłku rodzinnego na każde dziecko urodzone w czasie jednego porodu. Wniosek ten ostatecznie sprecyzowała pismem z dnia 09.11.2015r. (data wpływu do organu 12.11.2015r.) żądając sprostowania decyzji na podstawie art. 31 ustawy z dnia 28.11.2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015r., poz.114), zwanej dalej u.ś.r. W uzasadnieniu strona powołała się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26.06.2014r. o sygn. akt I OPS 15/13, z której wynika, że dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje do zasiłku rodzinnego na każde z dzieci urodzonych w czasie jednego porodu. Decyzją z dnia 30.11.2015r. organ I instancji, działając w trybie art. 31 u.ś.r., odmówił sprostowania błędu w ostatecznej decyzji z dnia 14.11.2013r., przyznającej M. S. zasiłek rodzinny na dzieci: J. S. ur. 31.10.2011r. i M. S. ur. 31.10.2011r., w okresie od 1.11.2013r. do 31.10.2014r. oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na dziecko J. S. w okresie od 1.11.2013r. do 24.09.2014r. W uzasadnieniu organ wskazał, że kwestionowana decyzja nie zawiera błędu podlegającego sprostowaniu w trybie art. 31 u.ś.r., gdyż jest zgodna z wnioskiem strony. Odwołanie od ww. decyzji wniosła M. S., wskazując na naruszenie art. 8 pkt 2 w zw. z art. 10 ust. 1 u.ś.r., art. 31 u.ś.r. oraz art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Strona podkreśliła, że starając się o świadczenia rodzinne na dzieci została pouczona "o konieczności złożenia wniosku o dodatek do zasiłku tylko na jedno dziecko, gdyż nie zostanie jej przyznane świadczenie na drugie dziecko". Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne strona stwierdziła, że opisana w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I OPS 15/13 sytuacja zachodziła w niniejszej sprawie, gdyż wnioskodawczyni korzystała z urlopu wychowawczego i podczas jednego porodu urodziła dwoje dzieci, a przyznano jej tylko jeden dodatek. W związku z powyższym przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organ winien zastosować wykładnię art. 10 ust. 1 u.ś.r. zgodną z ww. uchwałą. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, wskazało, że wnioskiem z dnia 14.11.2013r. M. S. wystąpiła o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego na syna J. S. ur. 31.10.2011r. oraz na córkę M. S. ur. 31.10.2011r., w pozycji wniosku "opieka nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego" wymieniając jedynie J. S.. Organ I instancji, po rozpatrzeniu tego wniosku, zgodnie z jego zakresem przedmiotowym przyznał żądane świadczenia. Odnosząc się do powoływanego przez stronę art. 31 u.ś.r. organ wskazał, że zgodnie z tym przepisem jeżeli odmowa przyznania świadczeń rodzinnych lub ustalenie ich wysokości były następstwem błędu podmiotu realizującego zadania w zakresie świadczeń rodzinnych, wypłata świadczeń rodzinnych może nastąpić za 3 lata wstecz, licząc od dnia zawiadomienia o popełnieniu błędu lub dnia wydania decyzji prostującej błąd z urzędu. Jak wynika z kolei z tezy uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I OPS 15/13, dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.ś.r., w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługuje do zasiłku rodzinnego na każde z tych dzieci. W zakresie wnioskowanego przez stronę sprostowania Kolegium powołało się także na poglądy doktryny, zgodnie z którymi "błąd w decyzji" może być wynikiem oceny dokonanej w związku ze zmianą linii orzecznictwa organu i odmiennego niż poprzednio kierunku wykładni przepisu – w tym przypadku art. 10 ust. 1 u.ś.r. Zdaniem organu ww. uchwała niewątpliwie stanowi odmienną wykładnię tego przepisu niż utrwalone uprzednio orzecznictwo z daty podjęcia przez organ I instancji kwestionowanej decyzji ostatecznej. Kolegium, przytaczając treść art. 24 ust. 2 u.ś.r., podkreśliło, że zasadą wynikającą z tego przepisu jest to, iż świadczenia rodzinne, w tym m. in. zasiłki rodzinne oraz dodatki do zasiłków, przyznawane są na wniosek osób wymienionych w art. 4 ust. 2 u.ś.r. W konsekwencji zakres przedmiotowy wniosku jest wiążący dla organu administracji, który wniosek ten rozpatruje. Natomiast podjęcie przez organ decyzji orzekającej o świadczeniach rodzinnych niemieszczących się w zakresie żądań wniosku – o co wnosi obecnie M. S. – nie znajduje uzasadnienia prawnego w art. 23 i art. 24 ust. 2 u.ś.r. Okolicznością niesporną jest bowiem to, że kwestionowana decyzja ostateczna jest zgodna z zakresem złożonego wniosku – który nie zawierał żądania przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad drugim dzieckiem M. S. w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. W konsekwencji, mimo zmiany wykładni przepisu art. 10 ust. 1 u.ś.r., nieuprawnionym jest żądanie skorygowania błędu decyzji ostatecznej w trybie art. 31 u.ś.r., skoro błąd taki nie występuje. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła M. S.. Podtrzymując argumentację przedstawioną w odwołaniu skarżąca zarzuciła decyzji organu odwoławczego naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego tj. art. 31 u.ś.r. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy organ dopuścił się błędu wydając decyzję z dnia 16.10.2015r. – z uwagi na mylne informowanie oraz przyjmowanie wniosków o przyznanie zasiłku rodzinnego tylko na jedno dziecko urodzone podczas jednego porodu – wobec czego skarżącej nie zostały przyznane świadczenia na każde z dzieci urodzonych podczas jednego porodu; 2. przepisów postępowania administracyjnego, to jest: - art. 7 K.p.a. poprzez zaniechania podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a co za tym idzie do odpowiedniego załatwienia sprawy; - art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez brak zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz wydanie decyzji bez oceny całokształtu materiału dowodowego; - art. 8 K.p.a. "poprzez prowadzenie postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej"; - art. 9 K.p.a. poprzez nienależyte i niewyczerpujące informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, że w sytuacji gdy charakter wniesionego pisma może budzić wątpliwości, to na organie administracji ciąży obowiązek zmierzający do wyjaśnienia rzeczywistej woli strony. Ponadto przepisy K.p.a. nakładają na organy administracji obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie do organów administracji. Tymczasem w przedmiotowej sprawie organy orzekające nigdy nie wzywały strony do uzupełnienia wniosku, ani nie informowały, że wniosek taki może złożyć. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie decyzji oraz przyznanie świadczeń rodzinnych na rzecz każdego z dzieci urodzonych podczas jednego porodu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonych decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 133 § 1 ustawy P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Podstawą zatem orzekania w postępowaniu sądowadministracyjnym jest materiał dowodowy zgromadzony w sprawie w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez właściwe organy w danej sprawie. W konsekwencji sąd administracyjny nie dokonuje własnych ustaleń faktycznych w danej sprawie administracyjnej, a jedynie bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone odpowiadają prawu (por. wyrok NSA z dnia 23.01.2007r., sygn. akt II FSK 72/06, ONSA WSA 2008, nr 2, poz. 31, uchwała NSA wydana w pełnym składzie z dnia 26.10.2009r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSA WSA 2010, Nr 1, poz.1, s.29 uzasadnienia). Wymaga podkreślenia, że sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym, orzekającym o zgodności albo niezgodności z prawem aktu lub czynności organu administracji. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 P.p.s.a. uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Zakres kontroli nie obejmuje kryterium celowości czy też zasad współżycia społecznego. Stosownie do art. 134 ustawy P.p.s.a. sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną. W świetle art. 134 P.p.s.a., sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z dnia 11. 10. 2005r., sygn. akt FSK 2326/04). Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonych rozstrzygnięć. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], zwanego dalej Kolegium, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji orzekającą o odmowie sprostowania błędu w decyzji z dnia 14.11.2013r., przyznającej M. S. zasiłek rodzinny na dzieci: J. S. ur. 31.10.2011r. i M. S. ur. 31.10.2011r., w okresie od 1.11.2013r. do 31.10.2014r. oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na dziecko J. S. w okresie od 1.11.2013 do 24.09.2014r. Postępowanie w rozpoznawanej sprawie zostało wszczęte na wniosek skarżącej z dnia 23.10.2015r. (data wpływu do organu 26.10.2015r.), sprecyzowany pismem z dnia 09.11.2015r. (data wpływu do organu 12.11.2015r.), zawierający żądanie sprostowania decyzji dnia 14.11.2013r. w trybie art. 31 u.ś.r. W uzasadnieniu żądania skarżąca stwierdziła, że organ dopuścił się błędu poprzez informowanie wnioskodawczyni o możliwości ubiegania się o dodatek do zasiłku rodzinnego tylko na jedno dziecko. Organ odmawiał przyjmowania wniosku na więcej niż jedno dziecko urodzone podczas jednego porodu. Stosownie do art. 31 u.ś.r. jeżeli odmowa przyznania świadczeń rodzinnych lub ustalenie ich wysokości były następstwem błędu podmiotu realizującego zadania w zakresie świadczeń rodzinnych, wypłata świadczeń rodzinnych może nastąpić za 3 lata wstecz, licząc od dnia zawiadomienia o popełnieniu błędu lub dnia wydania decyzji prostującej błąd z urzędu. Organy obu instancji uznały, że decyzja z dnia 14.11.2013r. nie zawiera błędu podlegającego sprostowaniu w trybie art. 31 u.ś.r., gdyż jest zgodna z wnioskiem M. S. z dnia 14.11.2013r. Stanowisko organów obu instancji jest zasadne. Na wstępie podkreślić należy, że skład orzekający podziela w pełni stanowisko prezentowane już przez tut. Sąd w sprawie o sygn. akt. II SA/Ke 58/16. Stosownie do art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przepis ten nie określa jednak, który z tych sposobów wszczęcia postępowania znajduje zastosowanie w konkretnej sprawie indywidualnej. Dlatego też ustalenie sposobu wszczęcia postępowania w określonej sprawie rozstrzyganej decyzją administracyjną wymaga odwołania się do przepisów prawa materialnego. Instytucja dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego została uregulowana w art. 10 u.ś.r., który stanowi, że przysługuje on w okresie korzystania z urlopu wychowawczego matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką, uprawnionemu do urlopu wychowawczego, nie dłużej jednak niż przez okres: 1) 24 miesięcy kalendarzowych; 2) 36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu; 3) 72 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności albo o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dodatek przysługuje w wysokości 400,00 zł miesięcznie (ust. 2). Dodatek przysługujący za niepełne miesiące kalendarzowe wypłaca się w wysokości 1/30 dodatku miesięcznego za każdy dzień. Kwotę dodatku przysługującą za niepełny miesiąc zaokrągla się do 10 groszy w górę (ust. 3). Zgodnie z art. 23 ust. 1 u.ś.r. ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata następują odpowiednio na wniosek małżonków, jednego z małżonków, rodziców, jednego z rodziców (...). Stosownie do art. 24 ust. 1 i 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, z wyjątkiem świadczeń, o których mowa w art. 9, art. 14-16 i art. 17. Ustala się je, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Wobec brzmienia zacytowanych przepisów podzielić należy ocenę Kolegium, że skoro postępowanie w sprawie ustalenia świadczeń rodzinnych wszczyna wniosek osoby wymieniowej w art. 4 ust. 2 u.ś.r., to decyzja podjęta przez organ po rozpatrzeniu tego wniosku rozstrzyga w zakresie tych żądań, które zostały wymienione we wniosku. Zakres przedmiotowy wniosku jest bowiem dla organu wiążący. Należy wyraźnie podkreślić, że w przypadku działania organu na wniosek strony, to wnioskodawca określa, w jakiej sprawie i w jakim zakresie organ ma podjąć rozstrzygnięcie. Organ administracji publicznej nie może zmieniać żądania strony. Zakaz samowolnej zmiany wniosku wynika wprost z treści art. 61 § 1 K.p.a. (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 29.01.2008r., sygn. akt II SA/Bd 983/07 i wyrok WSA w [...] z dnia 13.11.2015r. sygn. akt 860/15). W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że skarżąca wnioskiem z dnia 14.11.2013r. (k.5 akt adm.) wystąpiła do organu I instancji o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego na syna J. S. ur. 31.10.2011r. oraz na córkę M. S. ur. 31.10.2011r., wymieniając w pozycji wniosku "opieka nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego" jedynie J. S. ur. 31.10.2011r. Nie może zatem budzić wątpliwości, że M. S. wniosku o przyznanie dodatku na córkę M. S. nie złożyła. W tych okolicznościach organ I instancji orzekł zgodnie z zakresem przedmiotowym wniosku i przyznał żądane świadczenie (k.19 akt adm.). Jak wynika z akt sprawy, od tego rozstrzygnięcia skarżąca nie wniosła odwołania. Ponownie należy podkreślić, że to wnioskodawca każdorazowo podejmuje decyzję co do zakresu składanego żądania. Motywy jakimi się kieruje składając wniosek pozostają bez znaczenia prawnego dla oceny prawidłowości postępowania administracyjnego. Przedmiot i ramy tego postępowania zakreśla bowiem wyłącznie wniosek osoby uprawnionej. W tym stanie rzeczy, trafnie Kolegium wskazuje, że decyzja ostateczna z dnia 14.11.2013r. jest zgodna z zakresem złożonego wniosku – który nie zawierał żądania przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad drugim dzieckiem M. S. w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że art. 31 u.ś.r. jest przepisem szczególnym, regulującym możliwość przyznania stronie swego rodzaju rekompensaty (odszkodowania), w sytuacji gdy wadliwa i w dodatku niekorzystna dla strony decyzja ostateczna zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego w sposób przewidziany przepisami kodeksu lub na skutek złożenia przez stronę (prokuratora) skargi do sądu administracyjnego. Stosownie do art. 31 u.ś.r. jeżeli odmowa przyznania świadczeń rodzinnych lub ustalenie ich wysokości były następstwem błędu podmiotu realizującego zadania w zakresie świadczeń rodzinnych, wypłata świadczeń rodzinnych może nastąpić za 3 lata wstecz, licząc od dnia zawiadomienia o popełnieniu błędu lub dnia wydania decyzji prostującej błąd z urzędu. W piśmiennictwie zauważano też, że warunkiem wstępnym podjęcia wypłaty świadczeń rodzinnych za okres wsteczny, na podstawie art. 31 u.ś.r., jest wznowienie przez organ właściwy na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. postępowania zakończonego wydaniem wadliwej decyzji ostatecznej o odmowie przyznania prawa do świadczenia lub przyznania świadczenia w zaniżonej wysokości oraz wydanie w tym postępowaniu nowej decyzji przyznającej prawo do świadczenia, która to decyzja stanowi wówczas podstawę do wypłaty świadczenia zgodnie z art. 31 u.ś.r. Powyższy przepis nie stanowi natomiast samodzielnej podstawy do zmiany lub uchylenia decyzji, co pozostaje w zgodzie z utrwalonym stanowiskiem doktryny, że wadliwe decyzje podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego w nadzwyczajnych trybach postępowania określonych w kodeksie postępowania administracyjnego oraz w ustawach szczególnych (por. Katarzyna Małysa-Sulińska (red.) Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz. Lex 2015). Wbrew zarzutom skargi (pkt 2-3 petitum skargi), organy obu instancji podjęły wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, o czym świadczy zebrany w aktach administracyjnych materiał dowodowy. Materiał ten został wyczerpująco rozpatrzony i oceniony, a wypływające z tej oceny wnioski Sąd akceptuje. To, że ocena materiału dowodowego jest odmienna od prezentowanego przez skarżącą nie może dowodzić wadliwości oceny materiału dowodowego. Zdaniem Sądu, organy obu instancji przeprowadziły postępowanie administracyjne w zgodzie z obowiązującymi przepisami, czemu dały wyraz w uzasadnieniach rozstrzygnięć. Nieuzasadnione są również zarzuty naruszenia art. 8 i art. 9 K.p.a. Jak już wskazano wyżej, w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne wszczęte zostało na żądanie strony, wniosek strony wiąże organy administracji publicznej co do treści tego żądania i jego zakresu. Organy administracji publicznej pozbawione są zatem kompetencji do podejmowania czynności poza zakresem tego żądania. W ocenie Sądu, wynikający z art. 9 K.p.a. obowiązek organów administracji publicznej udzielania informacji faktycznej i prawnej nie stanowi obowiązku ingerowania w zakres żądania strony w sytuacji, gdy - tak jak sprawie niniejszej - przedmiot i zakres żądania został przez wnioskodawcę określony w sposób nie budzący żadnych wątpliwości (por. np. wyrok NSA z dnia 30.09.2014r. sygn. akt II OSK 708/13). Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 P.p.s.a.