II SA/Wr 132/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia NSA Halina Kremis (spr.) Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2016r. sprawy ze skargi W. Sp. z o.o. w Dz. na uchwałę Rady Miejskiej w P.G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy P.G. oddala skargę w całości. Uchwałą z dnia [...] r. Nr [...] podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w związku z art. 24 ust. 1 i art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 z późn. zm.) Rada Miejska w P.G. odmówiła zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy P.G. na okres od 1 lutego 2013 r. do 31 stycznia 2014 r., przedłożonych wnioskiem z dnia 22 listopada 2012 r. przez W. Spółkę z o.o. w Dz. z uwagi na ich sporządzenie niezgodne z przepisami. W § 1 ust. 2 uchwały Rada Miejska postanowiła, że wskazanie naruszeń przepisów przez W. Spółkę z o.o. w Dz. przy sporządzaniu taryf zawiera uzasadnienie do uchwały. Z uzasadnienia tego wynika, że w wyniku przeprowadzonej weryfikacji wniosku taryfowego Burmistrz stwierdził nieprawidłowości, które uniemożliwiały zatwierdzenie przedłożonych taryf. Konkretyzując je wskazano w uzasadnieniu uchwały, że nieprawidłowo skalkulowano opłaty abonamentowe, gdyż w taryfie dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę, w jednej grupie taryfowej występują 3 różne opłaty abonamentowe, a w taryfie dla odprowadzania ścieków 2 opłaty abonamentowe. Stanowi to naruszenie § 13 ust. 2 i 7 rozporządzenia taryfowego, ponieważ " ... taryfowe ceny i stawki opłat powinny być kalkulowane i zróżnicowane w taki sposób, aby zapewnić eliminację subsydiowania skrośnego, co realizowane jest poprzez alokacje kosztów według grup odbiorców. Natomiast przez alokacje kosztów (§ 2 pkt 3 rozporządzenia) należy rozumieć obciążenie określonej taryfowej grupy odbiorców usług właściwymi rodzajami kosztów i niezbędnych przychodów. Dokonany w wymienionym celu podział grupy odbiorców powinien nastąpić przez stworzenie co najmniej dwóch grup taryfowych przy uwzględnieniu kryterium wskazanego w art. 2 pkt 13 ustawy, a nie jak to uczyniono w uchwale objętej rozstrzygnięciem nadzorczym - jednej grupy taryfowej. Zgodnie bowiem z § 10 rozporządzenia alokacja kosztów dotyczy taryfowych grup odbiorców (a więc co najmniej dwóch) odpowiednio dla zaopatrzenia w wodę i odprowadzanie ścieków. W konsekwencji zróżnicowanie stawek lub opłat możliwe jest jedynie pomiędzy taryfowymi grupami odbiorców. Niedopuszczalnym jest ustalenie różnych stawek opłaty abonamentowej dla odbiorców w ramach tej samej grupy...". Ponadto – jak wynika z uzasadnienia – w przypadku opłat środowiskowych: 1. nieprawidłowo określono koszty opłat środowiskowych za pobór wody dla poszczególnych grup taryfowych, 2. koszty te są zawyżone dla grupy odbiorców gospodarstwa domowe, 3. występuje subsydiowanie skrośne pomiędzy poszczególnymi grupami taryfowymi co stanowi naruszenie § 3 pkt 1 b i c rozporządzenia. W wyliczeniu opłat przedstawionym w piśmie skierowanym przez Spółkę do Burmistrza P.G. podano, że ilość wody pobrana dla grupy taryfowej opisanej w taryfie jako pozostali, a w samym wyliczeniu jako przemysł i pozostali, wynosi sumarycznie 21 732 m3 w skali roku, natomiast ilość sprzedana określona w tabeli E wniosku taryfowego wynosi 22 000 m3, a dla grupy gospodarstwo domowe odpowiednio w wyliczeniu 282 663 m3, a w tabeli E 168 000 m3. Ponadto w uzasadnieniu podano, że w wyliczeniu opłat występują znaczne rozbieżności pomiędzy kosztami podanymi w wyliczeniu, a określonymi we wniosku dla poszczególnych grup; dla gospodarstw domowych jest to 18 373,10 zł w wyliczeniu oraz 19 430 zł we wniosku tabela E. W przypadku pozostałych 2 208,09 zł w wyliczeniu, a we wniosku – 1 150zł. W dalszej części uzasadnienia uchwały Rada wyjaśniła, że sprzedanie większej ilości wody niż pobrana jest fizycznie niemożliwe jak określono to dla grupy taryfowej pozostali, a po drugie taki błędny sposób wyliczenia opłat środowiskowych w którym kosztem całości strat wody obciążono grupę gospodarstwa domowe spowodował ewidentne zaniżenie opłat dla grupy taryfowej pozostali i jej zawyżenie dla gospodarstw domowych, a tym samym subsydiowanie skrośne. Należy mieć na uwadze, że zgodnie ze stanowiskiem Izby Gospodarczej Wodociągi Polskie koszty opłat środowiskowych dla poszczególnych grup taryfowych powinny być alokowane zgodnie z poszczególnymi stawkami jednakże w oparciu o proporcje wynikające ze sprzedanej wody, a nie pobranej, co świadczy o tym, że zastosowano nieprawidłową alokację kosztów opłat środowiskowych wobec grupy gospodarstwa domowe, niezgodną z § 11 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia w kontekście zapisów § 11 ust 6. Zapisy te stanowią, że współczynnik alokacji kosztów opłat środowiskowych winien być wyliczony na podstawie udziałów poszczególnych grup odbiorców w odniesieniu, do ilości dostarczonej wody i może być stosowany, przy uwzględnieniu kosztów wynikających z uwarunkowań technicznych - w tym przypadku zróżnicowanych stawek jednostkowych dla poszczególnych grup taryfowych. Ponadto przedstawione przez przedsiębiorstwo wyliczenie opłaty środowiskowej jest w ocenie organu sprzeczne z orzecznictwem związanym ze sposobem wyliczania opłat za wodę w kontekście kosztów związanych z opłatami środowiskowymi. Zgodnie z wyrokiem SN z dnia 18 lutego 2010 r., sygn. III SK 24/09 cyt. "... Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę nie upoważnia bowiem przedsiębiorcy do ujmowania w kalkulacji opłaty za usługę dostawy wody dowolnej ilości strat surowca. Zdaniem Sądu ... "Nadmierny poziom strat wody wliczany w koszty jej zakupu oznacza rażące zawyżenie ceny wobec wartości usługi dostawy wody, dając w konsekwencji podstawę do uznania tej opłaty za nadmiernie wygórowaną. Próba przerzucenia na odbiorców zbyt wysokiego ciężaru finansowego podyktowanego ubytkami wody nie mogłaby bowiem mieć miejsca w warunkach konkurencji rynkowej, gdzie wybór oferentów umożliwiałby odbiorcom odrzucenie takich uciążliwości. ..." Biorąc pod uwagę przedstawione przez Spółkę wyliczenie Rada Miejska stwierdziła, że poziom strat wody kształtuje się na poziomie (317044-l90000)/190000=67%, więc ilość wody pobranej nie powinna stanowić podstawy do określania kosztów ponoszonych z tytułu opłat środowiskowych. Zdaniem organu zawyżono również bezpodstawnie stawki z tytułu opłat za przyłączenie do urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, bowiem z przedstawionej przez wnioskodawcę kalkulacji wynika iż stawki pracowników wykonujących tę usługę wynoszą 98,91 zł oraz 65,42 zł za godzinę co stanowi wartość absurdalną w stosunku do obecnych plac krajowych, a także obowiązujących w przedsiębiorstwie. Do takiego wniosku prowadzi analiza całości poniesionych w roku 2011 kosztów. Przedstawione stawki naruszają zapisy z § 3 pkt 1) lit. b) rozporządzenia, gdyż przy ich ustaleniu przedsiębiorstwo naruszyło podstawową zasadę opracowania taryf w sposób zapewniający ochronę odbiorców przed nieuzasadnionym wzrostem cen. Ponadto w uzasadnieniu uchwały zarzucono Spółce zastosowanie nieprawidłowej alokacji kosztów przedsiębiorstwa wobec mieszkańców Gminy P.G. niezgodne z § 11 ust 5 pkt 1 rozporządzenia. Ten zapis stanowi, że współczynnik alokacji kosztów wyliczonych na podstawie udziałów poszczególnych grup odbiorców w odniesieniu do ilości dostarczonej wody i odebranych ścieków może być stosowany wyłącznie w odniesieniu do kosztów, których wysokość jest wprost proporcjonalna dla poszczególnych grup taryfowych do ilości świadczonych usług. Analiza rachunku zysków i strat za rok 2011 oraz wniosku wskazuje na znaczne zawyżenie kosztów ogólnych poprzez dokonanie nieprawidłowej alokacji niezgodnej z rozporządzeniem taryfowym czym naruszono § 11 pkt 5, który mówi, że dla potrzeb alokacji kosztów na taryfowe grupy odbiorców usług metody podziału kosztów w szczególności uwzględniają określenie: 1) współczynników alokacji kosztów wyliczonych na podstawie udziałów poszczególnych taryfowych grup odbiorców usług w całkowitej ilości dostarczonej wody lub w całkowitej ilości odebranych ścieków - w odniesieniu do kosztów, których wysokość dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców usług jest wprost proporcjonalna do wielkości świadczonych usług. Biorąc pod uwagę przedstawione przez Spółkę ogólne ilości sprzedanej wody i odebranych ścieków w sprawozdaniu M-06 w powiązaniu z ilościami przedstawionymi we wniosku oraz zasadami podziału kosztów pomiędzy gminy wynika, że udział Gminy P. w tych kosztach ogólnych winien wynosić odpowiednio 6 % dla wody i 5,58% dla ścieków, a proporcje podziału pomiędzy wodę i ścieki odpowiednio 55% i 45%. Stąd biorąc pod uwagę ten rachunek należy przyjąć, że poniesione w roku 2011 koszty ogólne wyniosły dla wody 94 943 zł oraz 72 243 zł dla ścieków. W przypadku obu rodzajów działalności prognozowane koszty zawyżono po ok. 20 000 zł, co nie zostało uzasadnione we wniosku taryfowym, a stanowi naruszenie § 3 pkt 1 b rozporządzenia. We wniosku spółka przyznaje, że alokacji dokonano w oparciu ponoszone koszty bezpośrednie, a nie w oparciu o ilości świadczonych usług. Ponadto przedsiębiorstwo podaje dane księgowe, w których występują duże rozbieżności w określeniu kosztów roku obrachunkowego, gdyż w dokumencie pn. Zestawienie kosztów roku obrachunkowego 01.10.2011 - 30.09.2012 dostarczanie wody P.G. podano kwotę 965 596,16 zł, a w tabelarycznych zestawieniach kosztów bezpośrednich i pośrednich dla sieci wodociągowej P.G. oraz ZUW N. – P.G. suma z zestawień wynosi bez alokacji kosztów ogólnych i pośrednich 835 518,78 zł, zaś z alokacją 1 126 926,65 zł. Analogicznie dla ścieków jest 660 039,51 zł oraz 521 794,07 bez alokacji oraz 681 219,69 zł z alokacją. W uzasadnieniu uchwały rada miejska wskazała również, że wzrost cen dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę dla gospodarstw domowych o 42,06% z 3,21 zł netto na 4,56 zł netto, stawek opłat dla wszystkich odbiorców usług wodociągowych od 27,45% do 67,40% i wzrost cen dla zbiorowego odprowadzania ścieków dla gospodarstw domowych o 31,67% z 3,41 zł netto na 4,49 zł netto, stanowi nieuzasadniony wzrost cen i stawek opłat, co narusza przepis § 3 pkt 1) lit. b) rozporządzenia taryfowego. Taryfy winny przede wszystkim zapewniać ochronę odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem opłat i cen, a wzrost ten powinien być uzasadniony w świetle zapisów art. 20 oraz art. 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Dodatkowo wniosek nie zawiera uzasadnienia zastosowania wyższych stawek w stosunku do poprzedniej taryfy, co więcej zaproponowane stawki są wyższe niż stawki w okolicznych gminach u tego samego operatora. Zgodność z prawem opisanej uchwały zakwestionowała spółka W. Spółka z o.o. z siedzibą w Dz., wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, poprzedzoną bezskutecznym wezwaniem Rady Miejskiej w P.G. do usunięcia naruszenia prawa. W petitum skargi Spółka – powołując się na przepisy art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591) i art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., Nr 270, poz. 1101) – wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Jednocześnie skarżąca Spółka wskazała, że niezasadne jest kwestionowanie przez Radę kosztów nowej taryfy, opracowanych wyłącznie na podstawie danych księgowych. W ocenie Spółki zaskarżona uchwała podjęta została na przesłankach sprzecznych z przepisami powołanymi w jej podstawie prawnej t.j. z art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnymi i art. 23 oraz art. 25 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, wcześniej powołanymi oraz normami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 127, poz. 886). Ponadto w uzasadnieniu skargi Spółka wyjaśniła, że interes prawny w kwestionowaniu tej uchwały wynika z konieczności odzyskiwania pełnych kosztów związanych z dostawą wody i odprowadzaniem ścieków oraz obowiązku prowadzenia rzetelnej ewidencji księgowej, jak też dbałości o utrzymanie składników majątkowych w stanie zapewniającym realizację statutowych zadań. Dodatkowo skarżąca Spółka wskazała, że na przestrzeni kilkunastu miesięcy Rada Miejska w P.G. odmawia zatwierdzenia przedstawionych taryf, co – wobec poziomu cen usług świadczonych przez Spółkę – nie pokrywa w pełni ponoszonych kosztów, pomimo wzrostu cen towarów i usług. Z uzasadnienia skargi wynika również, że nie zostały uwzględnione wnioski kierowane do Wojewody D. o uchylenie uchwał odmawiających zatwierdzenia taryf poprzez rozstrzygnięcie nadzorcze. W zakończeniu uzasadnienia skargi Spółka wniosła o powołanie biegłego sądowego z zakresu księgowości w celu uzyskania stosownej ekspertyzy, co do zgodności przedstawionej do zatwierdzenia taryfy z normami prawa oraz ewidencję księgową. Rada Miejska w P.G. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie i przedstawiła argumentację tożsamą z zamieszczoną w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Dodatkowo zwróciła uwagę, że Wojewoda D. działający jako organ nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego w województwie dolnośląskim nie wyeliminował zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego, co wskazuje na jej poprawność. Ponadto uzasadniając wniosek o oddalenie skargi Rada Miejska podkreśliła, że zaskarżona uchwała została podjęta ze względu na niezgodność wniosku taryfowego z prawem, a w szczególności wobec naruszenia § 13 ust. 2 i 7 rozporządzenia taryfowego poprzez niewłaściwy podział odbiorców na grupy taryfowe i tym samym niewyeliminowanie między nimi subsydiowania skrośnego, naruszenia 3 pkt 1 b i c rozporządzenia poprzez występujące subsydiowanie skrośne z tytułu opłat środowiskowych w taryfie za wodę pomiędzy grupami taryfowymi a także nieuzasadniony wzrost kosztów z tego tytułu dla grupy gospodarstwa domowe; naruszenia § 11 ust 5 pkt 1 rozporządzenia poprzez zastosowanie nieprawidłowej alokacji kosztów ogólnych. W ocenie Rady z tych względów zaskarżona uchwała jest zgodna z przepisami art. 23 i 25 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz z przepisami art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym. Na rozprawie w dniu 26 listopada 2013 r. pełnomocnik skarżącej Spółki oświadczyła, że podtrzymuje skargę i wnioski w niej zawarte oraz złożyła do akt sprawy pismo z dnia 25 listopada 2013 r. rozszerzające zarzuty dotyczące zaskarżonej uchwały, wnosząc o ich uwzględnienie. Pełnomocnik Rady Miejskiej w P.G. oświadczył, że popiera twierdzenia zawarte w odpowiedzi na skargę i wnosi o oddalenie skargi. Ponadto postanowieniem podjętym na podstawie art. 106 § 3 powoływanej poprzednio ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd oddalił wniosek dowodowy skarżącej Spółki dotyczący powołania biegłego sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 listopada 2013 r. oddalił skargę. W ocenie Sądu, w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej nie można się dopatrzyć. Skarżąca Spółka nie przedstawiła takiego rodzaju argumentu (okoliczności), który mógłby świadczyć o tym, że zaskarżona przez niego uchwała naruszyła jej interes prawny lub uprawnienie, a zatem skarżąca nie spełniła przesłanki, która uprawniałaby ją do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd odwołał się także do orzecznictwa, zgodnie z którym o naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 tej ustawy nie decyduje uszczerbek czy szkoda w znaczeniu ekonomicznym, lecz rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej skarżącego /por. wyrok NSA z 29 czerwca 2009r., sygn. akt II OSK 251/09/. Od wyroku tego strona skarżąca złożyła skargę kasacyjną, po rozpoznaniu której Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę sądowi wojewódzkiemu do ponownego rozpoznania. Zdaniem NSA na gruncie stanu normatywnego wynikającego z postanowień ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, nie budzi wątpliwości, że zaskarżenie niekorzystnej dla siebie uchwały rady gminy, w szczególności dotyczącej podstawowej sfery działalności przedsiębiorstwa wodnokanalizacyjnego, prowadzącego działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, jest zasadniczym interesem prawnym Spółki. Brak bowiem aktualnej taryfy w istocie negatywnie, bezpośrednio i realnie wpływa na ekonomiczną i korporacyjną sferę działania przedsiębiorstwa, czyli narusza jego interes prawny. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje: Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w P.G. w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. W myśl z art. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, zwanej dalej u.z.z.w.z.o.ś.(Dz. U. z 2006 r., Nr 123, poz. 858 ze zm.), akt ten określa zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zbiorowego odprowadzania ścieków, w tym zasady działalności przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, zasady tworzenia warunków do zapewnienia ciągłości dostaw i odpowiedniej jakości wody, niezawodnego odprowadzania i oczyszczania ścieków, wymagania dotyczące jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, a także zasady ochrony interesów odbiorców usług, z uwzględnieniem wymagań ochrony środowiska i optymalizacji kosztów. Przepis ten określa podstawowe założenia i cele ustawy. Wynika z nich, że korzystanie z tych usług powinno być ogólnie dostępne, a dostęp do nich nie może być kształtowany w dowolny (wynikający np. wyłącznie z zasad "narzuconych" przez przedsiębiorstwo usług. W związku z tym organy gminy zostały wyposażone w instrumenty prawne mające zapobiegać podejmowaniu przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne działań skierowanych na osiągnięcie zysku, a to poprzez weryfikację przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) a następnie przez radę gminy przedstawionej taryfy, co do jej zgodności z przepisami ustawy i celowości ich podnoszenia (art. 24 ust. 4 u.z.z.w.z.o..s,). Zgodnie z art. 24 ust. 5 ustawy rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf albo o odmowie ich zatwierdzenia, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami. Przepis ten przyznając radzie gminy kompetencję do zatwierdzenia taryf umożliwia jej jednocześnie realną kontrolę wysokości stosowanych cen i opłat za usługi świadczone przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Kontrola ta nie może być dowolna czy też pozorna, gdyż ustawodawca wymaga od rady zbadania zgodności sporządzenia taryf z obowiązującymi przepisami. Gdyby rada, pomimo sporządzenia taryf niezgodnie z obowiązującymi przepisami, dokonała ich zatwierdzenia, to tym samym również podjęta w tym zakresie uchwała będzie naruszać prawo. Rada gminy oceniając legalność przedłożonych jej do zatwierdzenia taryf jako wzorzec kontroli winna przyjąć przepisy u.z.z.w.z.o..s. normujące nie tylko materię ustalania taryf i ich zatwierdzania, ale też zasady rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki i sposób tych rozliczeń. Taryfy powinny być sporządzone w sposób uwzględniający odnoszące się do nich regulacje prawne zawarte w ustawie oraz innych aktach będących źródłem prawa, jak rozporządzenie, czy też akt prawa miejscowego i nie mogą być z tymi regulacjami sprzeczne. Z analizy akt sprawy wynika, że prawidłowo zastosowana została procedura po przyjęciu wniosku w sprawie zatwierdzenia taryf, jak również burmistrz P.G. wystarczająco przeanalizował przedłożone taryfy w świetle obowiązujących norm prawnych wskazując na nieprawidłowości przy ich sporządzeniu, a następnie Rada Gminy P.G., po debacie na sesji, odmówiła zatwierdzenia taryf. Strona skarżąca w złożonej skardze zarzuciła Radzie Gminy P.G. naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym (u.s.g.) oraz przepisów art. 23 i art. 25 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w związku z postanowieniami rozporządzenia Ministra Budownictwa z 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Przywołany przepis art. 18 ust. 2 pkt 8 pkt u.s.g. stanowi, że do wyłącznej kompetencji rady gminy należy podejmowanie uchwał "w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach". Skarżący zarzucając naruszenie tego przepisu, w ogóle nie uzasadnił swojego twierdzenia, co czyni go gołosłownym. Sąd nie stwierdził aby Rada Gminy P.G. zastosowała ten przepis podejmując zaskarżoną uchwałę. Zaskarżona uchwała podjęta została bowiem na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., który to przepis stanowi, że do wyłącznej kompetencji rady gminy należy też "stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy". Przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 jest normą generalną, co oznacza, że rada gminy, podejmując w oparciu o ten przepis uchwałę, musi wskazać przepis szczególny, który upoważnia ją do konkretnego działania. Taki przepis Rada Gminy P.G. wskazała w zaskarżonej uchwale, a mianowicie we wstępie uchwały powołała również art. 24 ust. 1 i art. 24 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Ponadto w § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały uchwaliła, że wskazanie naruszeń przepisów zawiera uzasadnienie do uchwały. Takie też przepisy zostały powołane w uzasadnieniu uchwały, przy opisywaniu poszczególnych naruszeń prawa w przedłożonej do zatwierdzenia taryfie. W związku z tym, zarzut naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g. jest całkowicie bezzasadny. Odnośnie do pozostałych zarzutów, tj. naruszenia art. 23 i art. 25 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w związku z bliżej nieokreślonymi przepisami rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, przy braku poza tym merytorycznego uzasadnienia skargi do wskazanych zarzutów, czyni utrudnionym kontrolę zaskarżonej uchwały przez Sąd. Art. 23 u.z.z.w.z.o.ś. jest normą upoważniającą Ministra właściwego do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych sposobów określenia taryf, a zatem organ gminy nie mógł naruszyć tego przepisu zaskarżoną uchwałą, gdyż go nie stosował. Ustosunkowując się do zarzutu w zakresie naruszenia art. 25 u.z.z.w.z.o.ś., wskazać należy, że - podobnie jak przy zarzucie naruszenia art. 23 – stanowi on delegację dla wymienionego ministra do określenia, w drodze rozporządzenia, wzoru w wniosku o zatwierdzenie taryf oraz niezbędny zakres informacji zawartych w uzasadnieniu taryf. Przepis upoważniający dla ministra nie mógł być i nie był stosowany przy podjęciu zaskarżonej uchwały przez Radę Gminy P.G.. Skarżący wniósł ponadto o powołanie biegłego sądowego z zakresu księgowości celem uzyskania stosownej ekspertyzy. Wskazać należy, że co do zasady sąd administracyjny nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania dowodowego, ponieważ kontrolę opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji podejmującym zaskarżony akt (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Od tej zasady istnieje wyjątek, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. , a mianowicie "Sąd może z urzędu lub na wniosek przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużania postępowania w sprawie. Oznacza to, że taki dokument w chwili składania wniosku dowodowego powinien istnieć i być przedłożony przez skarżącego do akt sądowych celem zapoznania się z nim Sądu i strony przeciwnej. Natomiast wniosek dowodowy skarżącego nie dotyczy dopuszczenia dowodu z dokumentu, lecz w istocie przeprowadzenia przez Sąd postępowania dowodowego, w postaci dowodu z ekspertyzy biegłego sądowego, do czego nie ma umocowania, co czyni zatem wniosek niedopuszczalnym z przyczyn podanych wyżej. Sąd dokonując kontroli zaskarżonego aktu nie jest uprawniony do zmiany we własnym zakresie dokonanych przez organ ustaleń faktycznych w sprawie. Kontrola zaskarżonego aktu, dokonywana przez sąd administracyjny, sprowadza się do sprawdzenia prawidłowości postępowania poprzedzającego podjęcie zaskarżonej uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf, a w szczególności czy badanie sporządzonych taryf było wszechstronne, oparte na wymaganych przepisami prawa dokumentach, czy były one kompletne, oraz czy dokonana następnie przez organ ocena była zgodna z przepisami w sprawie sporządzania taryf. Podkreślenia przy tym wymaga, że poza uprawnieniami Sądu jest badanie i ocena co do sposobu merytorycznej kontroli taryf spoczywającej na burmistrzu, przed ich uchwaleniem. Sąd administracyjny nie ma uprawnień ani obowiązku przeprowadzania własnej analizy materiału dowodowego co do prawidłowości ustalenia wysokości taryf, tj. sposobu ich wyliczenia i kalkulacji kosztów przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Procedura zatwierdzania taryf rozpoczyna się od złożenia organowi wykonawczemu gminy wniosku przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego o zatwierdzenie taryf a następnie sprawdzenie przez organ wykonawczy gminy, czy projektowane taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy oraz weryfikację kosztów związanych ze świadczeniem usług poniesionych w poprzednim roku obrachunkowym przez przedsiębiorstwo, a także kosztów wynikających z planowanych wydatków inwestycyjnych. Przystępując do oceny prawidłowości przeprowadzonego postępowania poprzedzającego podjęcie zaskarżonej uchwały wskazać należy, że na skutek złożenia wniosku o zatwierdzenie taryf zastępca burmistrza zwróciła się pismami z dnia 12 grudnia i 21 grudnia 2012 r. do W. Sp. z o.o. o przygotowanie i przesłanie: informacji księgowych za rok obrachunkowy objęty wnioskiem taryfowym w postaci syntetycznego zestawienia kosztów rodzajowych wg. miejsca powstania (...), a w szczególności opłat środowiskowych z tytułu poboru wody oraz odprowadzania ścieków. W przypadku kosztów szacunkowych zastępca Burmistrza wnosi o podanie wyliczeń zawierających ilości oraz stawki jednostkowe, przedstawienie kalkulacji opłat za przyłączenie do urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, przedstawienie wyliczeń dotyczących alokacji kosztów ogólnych i pośrednich. Nadto wyjaśnienie dlaczego występuje znaczna różnica w kosztach roku obrachunkowego w dokumencie pn. Zestawienie kosztów roku obrachunkowego01.10.2011 - 30.09.2012 Dostarczanie wody P.G. a tabelarycznymi zestawieniami Kosztów bezpośrednich i pośrednich dla sieci wodociągowej P.G. oraz ZUW N. – P.G.. Dlaczego w tabelach ujmujących koszty bezpośrednie i pośrednie występują znaczne różnice w wynagrodzeniach dla analogicznych okresów 01-09 roku 2011 i 2012.Dla sieci kanalizacyjnej jest to 42% mniej dla oczyszczalni ścieków9,5 więcej dla ZUW N. 19,5 % mniej, a dla sieci wodociągowej 44,4% więcej; Przedsiębiorstwo udzieliło wyjaśnień i przesłało określone dokumenty. Na podstawie przekazanej do organu dokumentacji, Burmistrz dokonując weryfikacji wniosku taryfowego stwierdził szereg nieprawidłowości i dał temu wyraz w piśnie z dnia 27 grudnia 2012 r., a zawarte w nim stwierdzenia naruszenia prawa określone zostały konkretnie i wskazane zostały ściśle określone przepisy, które zostały naruszone. Podkreślenia wymaga, że organ wykonawczy gminy nie może wprowadzać korekt do projektu taryfy. Po przeprowadzeniu dyskusji na sesji Rada odmówiła zatwierdzenia taryf, ze względu na wskazane w uzasadnieniu do uchwały naruszenia, które zresztą są tożsame z naruszeniami wskazanymi przez burmistrza. W ocenie Sądu, zarzucane przez Radę Gminy naruszenie przepisu § 13 ust. 2 i 7 rozporządzenia taryfowego przy ustalaniu opłat abonamentowych wskazuje, że rada dokonała analizy przedstawionego wniosku taryfowego i wykazała, że z samej taryfy wynika wprost, że w zaproponowanej jednej grupie taryfowej przedsiębiorstwo zaproponowało 3 różne opłaty abonamentowe, a w taryfie odprowadzania ścieków 2 różne opłaty abonamentowe. W konsekwencji za prawidłowy należy uznać wniosek Rady, że takie rozwiązanie narusza obowiązujące przepisy prawa. Organ powołał się przy tym na pogląd, wyrażony w wyroku NSA z dnia 3 listopada 2009 r. II OSK 1258/09. Rada wyjaśniła, że różnicowanie stawek mozliwe jest (w świetle obowiązujących unormowań) jedynie między taryfowymi grupami odbiorców, a nie (jak to ujął skarżący) w ramach grup taryfowych (vide § 10 rozporządzenia). Jak już wyżej zostało podkreślone Sąd administracyjny nie posiada uprawnień do merytorycznego orzekania w sprawie niejako za organ administracyjny, a więc i merytorycznej oceny materiału dowodowego, lecz dokonuje kontroli organu w zakresie podjętych (lub nie) czynności, wykładni przepisów i oceny konstrukcji taryfy. Tyko więc przeprowadzona analiza przez organy gminy przedłożonej taryfy w zakresie kalkulacji opłat abonamentowych może stanowić materiał do badania sądu. Za prawidłowe uznał Sąd stwierdzenie rady gminy, że nieprawidłowo określono koszt opłat środowiskowych za pobór wody, w zakresie subsydiowania skośnego pomiędzy poszczególnymi grupami taryfowymi, poprzez obciążenie "przewidywanymi rocznymi opłatami za korzystanie ze środowiska- usługi zaopatrzenia w wodę (B) 14,41 %, a pozostałych odbiorców 5,59 %, podczas gdy sprzedaż roczna wody kształtuje się jak 88,42% do 11,58 %. Wskazuje to na zastosowanie przez wnioskodawcę tzw. subsydiowania skrośnego, niedopuszczalnego przez obowiązujące unormowania. Nie można również uznać za błędne wnioskowanie organu gminy, iż zawyżone zostały bezpodstawnie stawki z tytułu opłat za przyłączenie do urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, albowiem na zapytanie organu o przedstawienie kalkulacji kosztów usługi, przedsiębiorstwo przekazało tabelę tej kalkulacji, z której wyraźnie wynika, że oparto ją na roboczogodzinie ( ilość godzin x stawka/zł). Stawka godzinowa w wynosząca 98, 91 zł (dla pracownika śr. dozoru techn.) i 65,42 zł (dla pracownika sieci wod.-kan.), jest niewątpliwie stawką wielokrotnie odbiegającą od przeciętnych stawek godzinowych. To bowiem dane wyjściowe przedstawione przez przedsiębiorstwo stanowiły podstawę do analizy tej stawki przez organ gminy, która to analiza zdaniem Sądu jest prawidłowa. Zasadny jest natomiast zarzut rady co do zastosowania nieprawidłowej alokacji kosztów przedsiębiorstwa wobec mieszkańców Gminy P.G., przez co zawyżono prognozowane koszty po ok. 20 000 zł, których to spółka nie uzasadniła we wniosku, co narusza przepis § 11 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia w związku a § 3 pkt 1 lit. b tego rozporządzenia. Rada gminy wyraźnie wskazała, że spółka dokonała alokacji w oparciu o ponoszone koszty bezpośrednie a nie w oparciu o ilości świadczonych usług. Oznacza to wyraźnie o zastosowaniu alokacji niezgodnej z § 11 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia, co czyni słusznym stwierdzenie nieprawidłowej alokacji tych kosztów. Wskazać bowiem wypada, że stosownie do treści powołanego unormowania dla potrzeb alokacji kosztów na taryfowe grupy odbiorców usług metody podziału kosztów w szczególności uwzględniają określenie: 1) współczynników alokacji kosztów wyliczonych na podstawie udziałów poszczególnych taryfowych grup odbiorców usług w całkowitej ilości dostarczonej wody lub w całkowitej ilości odebranych ścieków - w odniesieniu do kosztów, których wysokość dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców usług jest wprost proporcjonalna do wielkości świadczonych usług dla tych grup. Reasumując, ponieważ Sąd podzielił stanowisko Rady Gminy P.G. o naruszeniu wymienionych przepisów w przedłożonych taryfach, należy uznać, że zaskarżona uchwała o odmowie zatwierdzenia taryf nie narusza prawa. Mając na uwadze powyższe należało orzec na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) o oddaleniu skargi