II SAB/Gl 3/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 maja 2016 r. sprawy ze skargi W. F. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego budynku mieszkalnego 1) stwierdza, że postępowanie było prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w sposób przewlekły, a także, że przewlekłość ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2) umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3) oddala skargę w części dotyczącej wymierzenia organowi grzywny i przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej; 4) zasądza na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] r. reprezentowany przez adw. M. O. W. F. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego. Pełnomocnik wniósł o: stwierdzenie przewlekłości postępowania administracyjnego, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, wymierzenie organowi grzywny w celu jego zdyscyplinowania, przyznanie od organu na rzecz skarżącego odpowiedniej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie nie dłuższym niż 1 miesiąc. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego podniósł, iż w dniu [...] r. PINB w Ż. decyzją nr [...] zatwierdził projekt budowlany budynku mieszkalnego z garażem na działce nr [...] w Ż. Decyzja ta została zaskarżona do WSA w Gliwicach. Wyrokiem z dnia 15 maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1315/12 uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrokiem zaś z dnia 12 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2698/13 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną inwestora. Naczelny Sąd Administracyjny [...] r. wysłał odpis powyższego wyroku wraz z uzasadnieniem stronom postępowania. Od wydania wyroku NSA, powiatowy organ nadzoru budowlanego nie podjął żadnych czynności w przedmiotowej sprawie. Zdaniem pełnomocnika nie budzi najmniejszych wątpliwości, iż PINB w Ż. rażąco naruszył nie tylko zasadę szybkości postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 12 k.p.a., ale także w sposób oczywisty podważa zaufanie obywateli do organów administracji publicznej. Powiatowy organ nadzoru budowlanego nie przestrzega przepisów kodeksu postępowania administracyjnego obligujących organ do załatwienia sprawy w ściśle określonym terminie. O każdej przyczynie zwłoki oraz o nowym terminie załatwienia sprawy organ winien za każdym razem poinformować stronę na zasadzie art. 36 k.p.a. Brak takiej informacji jest równoznaczny z bezczynnością organu, bądź z przewlekłym działaniem. Niedotrzymanie powyższego terminu do wydania decyzji, a także brak jakichkolwiek działań świadczy o przewlekłości prowadzonego postępowania, a tym samym o zasadności złożonej skargi. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż., wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, iż na wniosek W. F. organ w przedmiocie posesji M. i W. S. (działka nr [...] i [...]) prowadzi dwa postępowania: w kwestii rozbudowy budynku mieszkalnego, w kwestii rozbudowy budynku warsztatowego. Dnia [...] r. do organu wpłynęło pismo znak [...] i [...] z dnia [...] r. przekazujące akta spraw i kserokopie prawomocnych wyroków WSA w Gliwicach z dnia 15 maja 2013 r. sygn. akt II SA/GI 1314/12 uchylającego decyzję [...] wraz z poprzedzającą ją decyzją PINB nr [...] z dnia [...] r. oraz WSA w Gliwicach z dnia 15 maja 2013 r. sygn. akt II SA/GI 3315/12 uchylającego decyzję [...] wraz z poprzedzającą ją decyzją PINB nr [...] z dnia [...] r. Po otrzymaniu akt PINB podjął w kwestii rozbudowy budynku mieszkalnego następujące czynności: [...] r. organ sporządził wydruk wypisu i wyrysu z aktualnego m.p.z.p. dla przedmiotowych działek, dokonano również analizy i bilansu powierzchni zabudowy inwestycji oraz powierzchni biologicznie czynnej terenu, z dokonanego bilansu sporządzono adnotację służbową załączoną do akt, [...] r. organ pozyskał i sporządził kopie zdjęcia lotniczego przedmiotowego terenu z zasobów Woj. Ośr. Dok. Geodezyjnej i Kartograficznej w K. z roku [...] oraz zdjęcia obrazującego obecny stan terenu. Wykonano również wydruk z kopii mapy zasadniczej z naniesionymi zabudowaniami na posesji małżonków S. Dokonano analizy powyższych dokumentów wraz z opisem zdjęć i mapy. Z dokonanej analizy dokumentów sporządzono adnotację służbową załączoną do akt, [...] r. wykonano aktualne wydruki z rej. gruntów, [...] r. postanowieniem znak [...] wezwano inwestora w terminie do [...] r. do poprawienia projektu budowlanego zamiennego rozbudowy budynku mieszkalnego, [...] r. po otrzymaniu od inwestora poprawionego projektu budowlanego stosując się do wymogów art 10 § 1 k.p.a. zawiadomiono strony postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wniesieniu ewentualnych uwag w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia. [...] r. decyzją nr [...] znak [...] zatwierdzono przedłożony przez inwestora projekt budowlany jednocześnie nałożono na inwestora obowiązek uzyskania, pozwolenia na użytkowanie inwestycji. Jednocześnie PINB poinformował, że W. F. złożył niezależnie od skargi WSA w Gliwicach również zażalenia na bezczynność organu w sprawach jw. do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., który postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] uznał zażalenia za niezasadne i odmówił wyznaczenia tut. organowi dodatkowego terminu załatwienia sprawy. Pismem z dnia [...] r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał argumenty i wnioski skargi. Podniósł również merytoryczne zarzuty w stosunku do wydanej przez organ w dniu [...] r. decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Stosownie zaś do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przeprowadzone w pierwszej kolejności badanie formalnej dopuszczalności wniesionej skargi doprowadziło do wniosku, iż skarżący wyczerpał przewidziany prawem tok postępowania. Wniesioną skargę poprzedził bowiem wniesieniem do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. stosownego zażalenia z dnia [...] r. na przewlekłość postępowania. Wniesione już wcześniej zażalenie na bezczynność organu zostało postanowieniem z dnia [...] r. uznane za niezasadne. Odnosząc się natomiast do meritum sprawy podkreślić w pierwszym rzędzie należy, że bezczynność organu polega na niezałatwieniu sprawy w terminie i niepodejmowaniu w celu jej załatwienia stosownych czynności. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje natomiast wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmuje wprawdzie pewne czynności procesowe jednak nie charakteryzują się one koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania istnieje zatem wówczas, gdy można organowi skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia – por. np. wyrok NSA z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12. Natomiast przez pojęcie »przewlekłego prowadzenia postępowania« należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie »przewlekłość postępowania« obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Wskazać w tym miejscu trzeba, że stosownie do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie przez organ sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Jednakowoż z mocy § 5 przywołanego artykułu do terminu tego nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W konsekwencji dopiero niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. z innych przyczyn niż wskazane w art. 35 § 5 k.p.a. oznacza, iż organ pozostawał w bezczynności bądź postępowanie prowadzone było przewlekle. Sąd stwierdza, w wyniku analizy przedłożonych akt sprawy, że choć postępowanie administracyjne trwa od wielu lat to obecnej kontroli sądowej podlega jedynie okres od zwrotu akt do dnia wniesienia skargi. Choć bowiem, jak podnosi skarżący, w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że nie może stać się przeszkodą do załatwienia sprawy brak akt administracyjnych z powodu przekazania ich do sądu administracyjnego, bądź organu wyższej instancji (organ winien był albo prowadzić odrębne akta, albo przed wydaniem postanowienia poczynić wszystkie ustalenia faktyczne i prawne umożliwiające mu załatwienie sprawy bez oczekiwania na zwrot akt) to jednak orzeczenia te co do zasady odnoszą się do innych stanów faktycznych niż mający miejsce w niniejszej sprawie. Rozpoznając odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej [...]WINB uchylił ją bowiem i zatwierdził projekt budowlany przedmiotowego obiektu, a tym samym na organie powiatowym nie ciążyły już dalsze obowiązki. Konieczność ponownego rozpoznania sprawy pojawiła się bowiem dopiero w wyniku prawomocnego wyroku NSA z dnia 12 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2698/13 oddalającego skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gliwicach sygn. akt II SA/Gl 1315/12, którym to wyrokiem Sąd uchylił obie wydane przez organy decyzje. Kwestię zaś wykonania prawomocnego wyroku sądowego reguluje art. 286 p.p.s.a. wskazując w § 2, iż termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd (z tą drugą sytuacją nie mamy w sprawie do czynienia) liczy się od dnia doręczenia akt organowi. W konsekwencji stwierdzić należy, że choć istotnie organ przekroczył przewidziany w art. 35 § 3 k.p.a. dwumiesięczny termin (zdaniem Sądu sprawa, która toczy się od lat z założenia winna być uznana za zawiłą, a jej załatwienie wymaga szczególnej wnikliwości), to jednak opóźnienie to było nieznaczne. Otrzymał on bowiem akta [...] r., podczas gdy skarga, datowana [...] r., została wniesiona [...] r. Opóźnienie to, w ocenie Sądu, nie wynikało z podejmowania czynności pozornych, zmierzających do wydłużenia sprawy, a jedynie zbyt słabej dynamiki działań organu. Faktem jest jednak, że o opóźnieniu organ nie poinformował stron pomimo przewidzianego w art. 26 § 1 k.p.a. obowiązku. Powoduje to konieczność uznania, że przewlekłość w postępowaniu PINB w Ż. istotnie wystąpiła. Sąd nie znalazł jednak podstaw do stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak zasadnie zwraca się uwagę w orzecznictwie, każdy przypadek przewlekłości jest przejawem naruszenia prawa, natomiast dla stwierdzenia rażącego charakteru tego naruszenia konieczne jest wystąpienie dodatkowych cech, uzasadniających taką kwalifikację (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14). Kryterium rażącego naruszenia wskazuje na znaczny stopień nasilenia stanu bezprawności, działanie wbrew określonym standardom bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki, odstępstwo od prawnych wymogów bez jakiejkolwiek przyczyny. Żadne jednak wynikające z przedłożonych akt okoliczności nie pozwalają na to by działaniom PINB przypisać lekceważenie sprawy bądź lekceważenie interesu skarżącego, albo też zamierzone, wynikające z niewłaściwych intencji doprowadzenie do opóźnienia, podjęte zaś przez organ czynności dowodowe były co do zasady poprawne, aczkolwiek wykonywane bez należytej dynamiki. Z tych też powodów Sąd oddalił skargę w części dotyczącej wymierzenia organowi grzywny. Nałożenie grzywny, zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., ma charakter fakultatywny, Sąd nie dopatrzył się zaś przemawiających za takim orzeczeniem okoliczności. Sąd nie dopatrzył się także przesłanek do zasądzenia od organu na rzecz skarżącego wnioskowanej sumy pieniężnej. Przesłanek takich nie wykazał także pełnomocnik skarżącego. Bezprzedmiotowym jest także zobowiązanie organu do wydania aktu w sytuacji, gdy przed wydaniem wyroku organ taki akt wydał, co ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Decyzja ta, rozstrzygająca sprawę co do istoty, nie podlega zaś kontroli w niniejszym postępowaniu. Z tego powodu, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie 2 wyroku o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi w kwocie 100,00 zł i wynagrodzenie pełnomocnika – 480,00 zł orzeczono na wniosek strony skarżącej na podstawie art. 200, 205 i 209 p.p.s.a., a także § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j.: Dz. U. 2015, poz. 1800).