II SA/Ke 189/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2016r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu zażalenia A. K. i B. K. oraz J. N., utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego w łącznej kwocie 3500 zł. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Postanowieniem z dnia 8 czerwca 2011r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] wszczął na wniosek A. i B. małż. K. postępowanie rozgraniczeniowe nieruchomości położonych w miejscowości [...] oznaczonych w nr A o pow. 0,11 ha stanowiącej współwłasność małżeńską A. K. i B. K. oraz nr B o pow. 0,25 ha stanowiącej własność J. N.. W dniu 17 listopada 2011r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] wydał decyzję umarzającą postępowanie rozgraniczeniowe. Postanowieniem z dnia 22 marca 2013r. (po wyroku Sądu Okręgowego z dnia 12 grudnia 2012 r. sygn. akt II Ca 1335/12) organ ustalił wysokość kosztów postępowania rozgraniczeniowego i zobowiązał osoby obowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Zgodnie z udzielonym upoważnieniem w toku postępowania rozgraniczeniowego czynności technicznych ustalenia granicy dokonał i dokumentację geodezyjną opracował geodeta uprawniony mgr inż. J. K.. Koszty wykonania operatu geodezyjnego określone przez biegłego geodetę wyniosły 3500 zł. Samorządowego Kolegium Odwoławczego postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2013r. znak: SKO.GN-70/991/347/2013 utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2013r. o sygn. akt II SA/Ke 495/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 kwietnia 2013r. w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził, że treść rozstrzygnięcia jest sprzeczna z ustaleniami organu i nie znajduje odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym. Wyrokiem z dnia 16 lipca 2015r. sygn. akt I OSK 2526/13 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. W ponownym postępowaniu Kolegium na podstawie art. 136 k.p.a. przeprowadziło dodatkowe postępowanie dowodowe celem uzupełnienia materiału dowodowego o postanowienie o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego, dowód upoważnienia geodety do czynności rozgraniczeniowych oraz fakturę, która została zapłacona przez Gminę [...]. Postanowieniem z dnia 22 marca 2013r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego w wysokości 3.500 zł, zobowiązując B. i A. K. solidarnie do uiszczenia kwoty 1750 zł oraz J. N. w kwocie 1750 zł - określając jednocześnie termin ich uiszczenia. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli A. K., B. K. oraz J. N. podnosząc, iż geodeta podlegał wyłączeniu, a ponadto upłynęły dwa lata od wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji wskazało, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity: Dz. U. z 2010r., Nr 193, poz. 1287 z późn. zmian.) rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Stosownie do art. 30 ust. 1 tej ustawy administracyjne postępowanie rozgraniczeniowe wójt (burmistrz, prezydent miasta) przeprowadza z urzędu lub na wniosek strony, przy czym zgodnie z ust. 2 tego przepisu, postępowanie z urzędu przeprowadza się przy scaleniu gruntów, a przy braku wniosku strony gdy uzasadniają to potrzeby gospodarki narodowej lub interes społeczny. Oznacza to, iż zasadą jest przeprowadzenie rozgraniczenia na wniosek strony. Stosownie zaś do art. 31 ust. 1 ustawy czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne nie określa zasad ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości. W związku z tym, że postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone przez organ administracji publicznej jest postępowaniem administracyjnym bezspornym jest, że do ustalania wysokości kosztów postępowania oraz osób zobowiązanych do ich poniesienia stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego Działu IX - art. 262 do 265 kpa - opłaty i koszty postępowania. Przepis art. 262 § 1 pkt 1 i 2 kpa wyszczególnia dwie sytuacje kiedy stronę obciążają koszty postępowania administracyjnego. W świetle tego przepisu stronę obciążają te koszty postępowania, które: wynikły z winy strony, zostały poniesione w interesie strony lub na żądanie strony a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Jednocześnie art. 263 § 1 kpa wskazuje, że do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56 kpa., a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych. W postępowaniu rozgraniczeniowym czynności rozgraniczeniowe dotyczące ustalenia przebiegu granic wykonuje geodeta uprawniony. W rozpoznawanej sprawie postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte na wniosek A. i B. K.. Rozgraniczenia dokonał geodeta uprawniony mgr inż. J. K.. Koszty rozgraniczenia ustalono w umowie zgodnie z fakturą, która została opłacona przez Gminę [...]. Organ I instancji prowadząc postępowanie rozgraniczeniowe poniósł koszty nie wynikające z jego ustawowego obowiązku. Odnosząc się do kwestii podziału pomiędzy strony poniesionych przez organ kosztów postępowania Kolegium wskazało, iż w tym zakresie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2006 r. sygn. akt I OPS 5/06, w której stwierdził, że organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 kpa, może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 152 Kodeksu cywilnego), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. W tej sytuacji, w oparciu o przepis art. 262 § 1 pkt 2 kpa organ administracji publicznej może w drodze postanowienia orzec o kosztach rozgraniczenia poniesionych przez ten organ (np. wynagrodzeniu upoważnionego geodety) i obciążyć kosztami rozgraniczenia wyłożonymi przez organ, proporcjonalnie strony będące właścicielami gruntów objętych rozgraniczeniem, na zasadach określonych w art. 152 k.c. Kolegium podkreśliło, że koszty rozgraniczenia obejmują wynagrodzenie geodety, wydatki poniesione na sporządzenie map i innych dokumentów oraz znaków granicznych, a także na przeprowadzenie dowodów w toku postępowania. Do tych kosztów nie można natomiast zaliczyć innych kosztów poniesionych przez stronę z jej wyboru. Odnosząc się do zarzutu skarżących Kolegium stwierdziło, że fakt, iż strony zawarły nieważną umowę z geodetą, nie wpływa na ważność czynności dokonanych przez geodetę w ramach postępowania rozgraniczeniowego, albowiem należy przyjąć, iż został on za zgodą stron wyznaczony przez organ administracji publicznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach B. K. zakwestionował prawidłowość czynności geodety oraz postanowienie Kolegium. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 ustawy P.p.s.a. sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy [...] o ustaleniu kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Zagadnieniem o zasadniczym znaczeniu dla rozpoznania niniejszej sprawy jest kwestia związania Sądu wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 14 sierpnia 2013r. o sygn. akt II SA/Ke 495/13. Stosownie bowiem do art. 153 ustawy P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Z tego też względu orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania, w jakim zostało wydane, obejmując zarazem przyszłe (ewentualne) postępowanie administracyjne w sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 1999r. o sygn. akt IV SA 527/97). Jest to szczególnie istotne przy orzeczeniach kasatoryjnych, gdzie w uzasadnieniu wyroku sądu administracyjnego zawarte są wskazania co do dalszego postępowania organów administracji publicznej, jak również ocena prawna ich dotychczasowych działań. Ze względu na powyższe, zarówno Kolegium orzekające w niniejszej sprawie, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach rozpoznający sprawę związani są powołanym wyrokiem. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że: "Brak dowodu upoważnienia geodety do przeprowadzenia czynności ustalenia przebiegu granic nie pozwala na stwierdzenie kto był w istocie do tych czynności wyznaczony, na jakiej podstawie i jaki był zakres umocowania. Z kolei brak postanowienia o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego uniemożliwia ocenę legitymacji osób będących stronami w sprawie. Powyższe wadliwości w wyjaśnieniu podstawy faktycznej rozstrzygnięcia w rezultacie nie pozwalają na uznanie, czy organ ustalił właściwie osoby zobowiązane do uiszczenia kosztów postępowania rozgraniczającego oraz określił sposób i wysokość ich uiszczenia. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych rozstrzyganie o kosztach postępowania rozgraniczeniowego należy uznać za przedwczesne. Rozpoznając sprawę ponownie organ II instancji uwzględni poczynione przez Sąd w uzasadnieniu rozważania. W szczególności uzupełni materiał dowodowy w sposób umożliwiający organowi właściwą jego ocenę i uznanie czy zachodzą w sprawie podstawy do ustalenia w trybie art. 264 § 1 k.p.a. kosztów postępowania rozgraniczającego, a następnie stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a. swoje stanowisko uzasadni". W ponownie przeprowadzonym postępowaniu Kolegium uzupełniło materiał dowodowy zgodnie z wytycznymi Sądu, włączając w poczet dowodów: postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 8 czerwca 2011r. o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego i upoważnienie geodety uprawnionego – [...] do przeprowadzenia czynności technicznych rozgraniczenia nieruchomości (k.71 akt adm.), notę obciążeniową Nr 1/2013 z dnia 14 marca 2013r. wystawioną przez geodetę na kwotę 3500,00zł dla Burmistrza Miasta i Gminy [...] za wykonanie prac geodezyjno-kartograficznych celem rozgraniczenia nieruchomości (k.70 akt adm.), potwierdzenie realizacji przelewu nadawcy – Urzędu Miasta i Gminy na rzecz odbiorcy – Usługi Geodezyjno-Kartograficzne i Informatyczne [...] na kwotę 3500, 00 zł (k.69 akt adm.). Lektura akt administracyjnych pozwala stwierdzić, że Kolegium zrealizowało wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach zawarte w wyroku z dnia 14 sierpnia 2013r. o sygn. akt II SA/Ke 495/13 i uzupełniło materiał dowodowy w zakresie pozwalającym na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że postanowieniem z dnia 8 czerwca 2011r. znak: GNW.6830.4.2011 Burmistrz Miasta i Gminy [...] wszczął na wniosek A. K. i B. K. postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące nieruchomości położonych w miejscowości [...] oznaczonych w ewidencji gruntów nr A o pow. 0,11 ha stanowiącej współwłasność małżeńską A. K. i B. K. oraz nr B o pow. 0,25 ha stanowiącej własność J. N. Jednoczenie organ upoważnił geodetę uprawnionego do przeprowadzenia czynności technicznych rozgraniczenia. W dniu 17 listopada 2011r. znak: GNW.6830.4.2011 Burmistrz Miasta i Gminy [...] wydał decyzję umarzającą postępowanie rozgraniczeniowe i przekazał sprawę do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu. Z akt sprawy wynika, że upoważniony geodeta wykonał operat pomiarowy przyjęty w dniu 28 października 2011r do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za nr 2977-6003/11 ( k.10 akt adm.), a dokumentacja geodezyjna sporządzona do postępowania rozgraniczeniowego została przez organ prowadzący postępowanie odebrana (k.70 akt adm. z adnotacją Naczelnika Wydziału Urzędu Miasta i Gminy [...] z dnia 21 marca 2013r.) Za wykonanie prac geodezyjno-kartograficznych celem rozgraniczenia nieruchomości została wystawiona przez geodetę uprawionego dla Burmistrza Miasta i Gminy [...] nota obciążeniowa Nr 1/2013 z dnia 14 marca 2013r. na kwotę 3500,00zł, która została zapłacona przez Urząd Miasta i Gminy ( k. 68- 69 akt adm.). Należy podkreślić, że rozgraniczenie nieruchomości uregulowane w ustawie z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., nr 193, poz. 1287), zwanej dalej ustawą, obejmuje co do zasady dwa stadia postępowania: administracyjne i przed sądem powszechnym (art. 29-39). Postępowanie administracyjne jest wszczynane z urzędu lub na wniosek (art. 30). W tym postępowaniu czynności rozgraniczające dotyczące ustalenia przebiegu granic wykonuje geodeta (art. 31). Zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy jeżeli w razie sporu co do przebiegu linii granicznych nie dojdzie do zawarcia ugody lub nie ma podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1, upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego spokojnego stanu posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznacza je na szkicu granicznym, sporządza opinię i całość dokumentacji przekazuje wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). Organ, o którym mowa w ust. 1, umarza postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi (ust. 2). W sprawie niniejszej Burmistrz Miasta i Gminy [...] decyzją z dnia 17 listopada 2011r. znak: GNW.6830.4.2011 umorzył postępowanie rozgraniczeniowe i przekazał sprawę do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu ( k. 21 akt sądowych). Ponieważ, jak zasadnie zauważył organ, ustawa nie określa zasad ponoszenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego, do ustalania wysokości tych kosztów oraz zasad obciążania nimi stron tego postępowania, stosuje się przepisy kpa tj. art. 262-265 tej ustawy. Stosownie do art. 262 § 1 pkt 2 kpa stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych. Przy ustalaniu kosztów postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 kpa znajduje zastosowanie zasada przewidziana w art. 152 k.c., o czym jednoznacznie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2006r. sygn. akt I OPS 5/06 (dostępnej na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 152 k.c. właściciele nieruchomości ponoszą koszty rozgraniczenia po połowie, co wynika z zasady, że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. W orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmuje się, że kryterium "interesu prawnego" dotyczy interesu prawnego jednostki, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego. Zatem uznać należy, że branie udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że postępowanie to toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Interes prawny jest bowiem kategorią obiektywną. Twierdzenie, że posiada go jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, bo postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostawałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. W przypadku postępowania rozgraniczeniowego wszczętego na wniosek właściciela jednej nieruchomości, właściciel sąsiedniej nieruchomości może stać na stanowisku, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic, a co za tym idzie, nie powinien ponosić kosztów rozgraniczenia, które w jego ocenie zostało wszczęte zbyt pochopnie. Jednakże ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Reasumując, należy stwierdzić, że art. 152 k.c. stanowi podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia o kosztach rozgraniczenia, także w przypadku, gdy rozgraniczenie następuje w postępowaniu przed organem administracji publicznej. Należy jednak mieć na względzie, że w postępowaniu administracyjnym będzie miał również zastosowanie art. 262 §1 pkt 2 kpa, którego wykładnia gramatyczna skłania do wniosku, że przepis ten ustala zasady rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę (strony), a organ administracyjny. Oznacza to, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony, a więc w przypadku kosztów rozgraniczenia koszty te obciążają strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w art. 152 Kodeksu cywilnego (por. wskazana powyżej uchwała NSA z 11 grudnia 2006r.). Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organ dokonał prawidłowej wykładni przepisów art. 262 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 152 k.c. i właściwie je zastosował. Koszty postępowania, na które składało się wynagrodzenie biegłego geodety, poniesione zostały w interesie stron tego postępowania. Koszty te nie wynikały także z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Dlatego obowiązkiem ich poniesienia prawidłowo obciążono strony po połowie. We właściwy sposób organ ustalił też w jakiej wysokości koszty postępowania zobowiązane są ponieść poszczególne strony. Z akt sprawy wynika, że działka nr A stanowi współwłasność małżeńską A. K. i B. K., a działka nr B własność J. N. Wobec tego koszty postępowania winni ponieść po połowie właściciele sąsiadujących nieruchomości. Skoro zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie 151 p.p.s.a. skargę oddalił. ----------------------- 6