I OSK 2095/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Zarządu [...] S.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 maja 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wr 34/16 w sprawie ze skargi E. Ł. na bezczynność Prezesa Zarządu [...] S.A. z siedzibą w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Prezesa Zarządu [...] S.A. z siedzibą w [...] na rzecz E. Ł. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględnił skargę E. Ł. (dalej skarżąca) na bezczynność Prezesa Zarządu [...] w [...] (dalej organ) i zobowiązał go do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] lipca 2013 r. w określonym w sentencji terminie, stwierdził że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, oddalił wniosek o wymierzenie organowi grzywny i orzekł o kosztach postępowania. Jak wynika z jego uzasadnienia, zapadł on w następującym stanie faktycznym i prawnym: wnioskiem z [...] lipca 2013 r. skarżąca wystąpiła do Zarządu w/w Spółki o udostępnienie informacji publicznej: "1) kto (proszę o podanie wyłącznie tytułu zawodowego, czy to jest adwokat/adwokaci/ radca prawny/radcowie prawni czy prawnik/prawnicy bez ukończonej aplikacji prawniczej, nie interesuje mnie ponadto imię i nazwisko, ani inne dane osobowe ewentualnie jaka kancelaria prawna świadczy na rzecz spółki usługi stałej obsługi prawnej i od kiedy? 2) w trybie określonym jakimi konkretnie przepisami osoba/osoby/ kancelarie świadczące usługi obsługi prawnej został/-y, wyłoniona/-e do świadczenia usług prawnych? 3) jak kształtowało się wynagrodzenie miesięczne poszczególnych osób/kancelarii świadczących usługi obsługi prawnej spółki za rok 2012? 4) jakie są łączne koszty spółki poniesione na wszystkie usługi obsługi prawnej spółki w ciągu całego 2012 roku?" Adresat odpowiedział skarżącej pismem z dnia [...] lipca 2013 r. nie wyrażając zgody na udzielenie odpowiedzi. Pismo powyższe podpisała Prezes Zarządu Spółki. Pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. skarżąca zwróciła się do Zarządu Spółki o udzielenie rzetelnej odpowiedzi na wniosek z [...] lipca 2013 r. Organ pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. wyjaśnił skarżącej, że udzielił odpowiedzi na ów wniosek. W dniu [...] stycznia 2016 r. skarżąca wniosła skargę na bezczynność organu, w której zarzuciła mu przekroczenie terminów do załatwienia sprawy i wniosła o: 1) zobowiązanie go do rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku; 2) uznanie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenie spółce grzywny; 3) wymierzenie spółce grzywny, jeżeli organ nie przekaże sądowi niniejszej skargi, odpowiedź na skargę oraz akt sprawy w terminie 15 dni od otrzymania niniejszej skargi; 4) zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podała, że podmiot obowiązany jest prezesem jednoosobowej Spółki Skarbu Państwa. W świetle zatem art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ciąży na nim obowiązek udostępnienia informacji publicznej, której jest w posiadaniu. Nie ulega wątpliwości, że informacje dotyczące umów, których przedmiotem jest świadczenie usług prawnych, w tym poniesionych przez Skarb Państwa na ten cel wydatków jest informacją publiczną. Mieści się bowiem w zakresie przedmiotowym art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f tej ustawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej: 1) odrzucenie jako wniesionej po terminie do jej złożenia, 2) względnie oddalenie, jako w całości niezasadnej, także ze względów formalnych jak i merytorycznych, 3) oddalenie wniosku o ukaranie grzywną albowiem nie doszło do bezczynności w ogóle, 4) oddalenie wniosku o ukaranie grzywną albowiem podmiot w terminie ustawowym złożył odpowiedź na skargę wraz z aktami sprawy, 5) zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu przedstawił stan faktyczny sprawy. Podał, że skarżąca po 3 latach wskazała, że jest niezadowolona z odpowiedzi uzyskanej na wniosek z dnia [...] lipca 2013 r. Szpital bowiem odpowiedział na ów wniosek natychmiast, bo [...] lipca 2013 r. Nie pozostaje zatem w bezczynności. Na pismo z dnia [...] stycznia 2016 r. Szpital również niezwłocznie odpowiedział. Według organu skarga została złożona po terminie. Szpital udzielił odpowiedzi z dnia [...] lipca 2013 r., co oznacza, iż termin do wniesienia skargi minął [...] sierpnia 2013 r. Odpowiedź organu miała charakter merytoryczny, a na nią przysługiwała skarga. Zarzucił też, że żadne pisemne wezwanie nie zostało doręczono spółce. Skarga nie jest również uzasadniona merytorycznie. Po pierwsze nie doszło do bezczynności w sprawie, po drugie zapytanie dotyczyło innego podmiotu niż Spółka. Po trzecie, wszystkie dane dotyczące zapytania są dostępne w Internecie, albowiem są to umowy z zakresu zamówień publicznych, które są publikowane choćby na stronie Urzędu Zamówień Publicznych, po czwarte skarżąca nie posiada żadnego interesu prawnego w składaniu takiego zapytania – co powinno skutkować odrzuceniem skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę przyjął, iż przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782 ze zm.) – dalej u.d.i.p., odsyłają do kodeksu postępowania administracyjnego jedynie w art. 16 ust. 2, w związku z tym należy wyłączyć stosowanie przepisów tej ustawy do faz poprzedzających wydanie decyzji. Tym samym nie ma zastosowania w sprawach dotyczących bezczynności, opartych na omawianej ustawie, przepis art. 37 K.p.a. Natomiast wykładnia językowa art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), dalej P.p.s.a., który wymaga poprzedzenia skargi wyczerpaniem trybu odwoławczego, ma zastosowanie wówczas, gdy środki takie przysługują na podstawie K.p.a. lub przepisów szczególnych. Nie przewiduje go żadna z w/w ustaw, bo tryb z art. 52 § 3, § 4 P.p.s.a. - co wynika z literalnego brzmienia tego przepisu, dotyczy aktów i czynności a nie bezczynności organu. Dlatego do odrzucenia skargi dojść nie mogło. Następnie przybliżając pojęcie bezczynności w zakresie dostępu do informacji publicznej, która ma miejsce wtedy, kiedy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej i jest skierowany do adresata zobowiązanego do jej udzielenia, a więc wtedy, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminie zobowiązany nie udzieli informacji lub nie podejmie przewidzianych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i dodatkowym terminie albo podejmując te czynności nie udzieli informacji w maksymalnym 2 miesięcznym terminie, albo nie wyda na zasadach przewidzianych w u.d.i.p. decyzji o odmowie udzielenia żądanych informacji publicznych, zatem także wówczas, gdy zobowiązany milczy, jak również wtedy gdy odmawia udzielenia informacji w nieprzewidzianej do tej czynności podstawie prawnej, wskazał iż przesłanki te w sprawie zostały spełnione. Spełnione są przede wszystkim przesłanki podmiotowe i przedmiotowe stosowania wskazanej wyżej ustawy dostępowej. Szpital jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji mającej walor informacji publicznej. Z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. wynika bowiem, że do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne, albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Powyższe oznacza, że do udzielenia informacji publicznej zobowiązane zostały nie tylko władze publiczne, lecz również podmioty wykonujące zadania publiczne, niebędące organami władzy publicznej. Z dołączonego do akt odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego wynika, że jedynym akcjonariuszem wymienionej na wstępie Spółki jest Skarb Państwa. Spółka wykonuje zadania publiczne w zakresie ochrony zdrowia, a tym samym dysponuje majątkiem publicznym i środkami publicznymi, przeto jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Dyrektor tej jednostki jest zatem podmiotem zobowiązanym do rozpatrzenia wniosku skarżącego z uwzględnieniem u.d.i.p. i tym samym jest odpowiedzialny za udostępnienie informacji publicznej lub odmowę jej udostępnienia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się także, że zakres pojęcia informacji publicznej należy interpretować szeroko uwzględniając konstytucyjny charakter tego prawa. Informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które władzę publiczną realizują lub w zakresie swoich kompetencji gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą, stanowi informację publiczną. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań. W okolicznościach sprawy organ pozostawał w bezczynności, gdyż ostatecznie nie udzielił żądanej informacji noszącej znamiona informacji publicznej. Dlatego na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] lipca 2013 r. Przy czym, uwzględnił fakt, że organ odpowiedział nań natychmiast, a jeżeli ocena treści pisma przez zainteresowaną była taka, że nie spełnia jej oczekiwań, powinna szybko reagować. Tymczasem skarżąca przez okres 2,5 roku nie tylko nie nawiązała kontaktu z organem, ale również nie podjęła żadnych kroków prawnych. Postępowanie skarżącej – brak reakcji na odpowiedź z dnia [...] lipca 2013 r. dawało przeto podstawę do uznania przez organ, że skarżąca zaakceptowała odpowiedź. Ta konkluzja skłoniła Sąd I instancji do oceny bezczynności jako nie naruszającej rażąco prawa i do oddalenia wniosku o wymierzenie grzywny, o czym orzekł na zasadzie art. 149 § 1a i § 2 P.p.s.a. Natomiast rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparł o art. 200 tej ustawy. Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniósł organ i zaskarżając je w punktach I, II i IV, czyli w części uwzględniającej skargę i orzekającej o kosztach, zarzucił naruszenie: 1. prawa materialnego, a to: - art. 7 i art. 13 u.d.i.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne stwierdzenie, że doszło do bezczynności organu, w sytuacji gdy ten niezwłocznie rozpoznał wniosek skarżącej, - art. 61 ust. 3 Konstytucji RP albowiem nie może korzystać z prawa dostępu do informacji publicznej osoba, która tego prawa nadużywa z niejasnych pobudek (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1769/13), 2. przepisów postępowania, a to: - art. 53 § 1 P.p.s.a., gdyż skarżąca winna była skargę wnieść w terminie 30 dni od dnia uzyskania odpowiedzi na wniosek, czyli do sierpnia 2013 r., zatem skarga jako spóźniona winna być odrzucona, - art. 53 § 2 P.p.s.a. albowiem skarżąca nie wezwała organu do usunięcia naruszenia prawa. Na tych podstawach wniesiono o uchylenie tego wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie go wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej te zarzuty rozwinięto. Odpowiadając na skargę kasacyjną E. Ł. postulowała jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie godzi się przypomnieć, że w świetle art. 183 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, nadto istnienie podstaw do odrzucenia skargi i umorzenia postępowania przed sądem I instancji (art. 189 tej ustawy). W sprawie nie zachodzą powyższe przesłanki uwzględniane ex officio, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną będąc związanym przedstawionymi w niej granicami i zarzutami. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., tj. na naruszeniu norm prawa materialnego i przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty procesowe, które okazały się oczywiście niezasadne. Orzecznictwo w zakresie dopuszczalności skarg na bezczynność w zakresie informacji publicznej w kontekście obowiązku poprzedzenia ich środkiem zaskarżenia jest utrwalone i nie ma potrzeby szerszego go przytaczania. Dość stwierdzić, że stanowisko zajęte w tej sprawie przez Sąd meriti jest z nim zbieżne, toteż niepodobna go podważyć. Skoro zatem brak postaw do przyjęcia, aby skarga na bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej miała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia, bo przepisów K.p.a. się w tym przedmiocie nie stosuje, zaś przepisy P.p.s.a. dotyczą aktów lub czynności, to brak było podstaw do jej odrzucenia z tego powodu. Także i z tego powodu, jakoby skarga uchybiła terminowi do jej wniesienia, co eksponuje skarga kasacyjna. Powyższe prowadzi bowiem do konkluzji, iż skargę na bezczynność można wnieść w każdym czasie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 2569/15, publ. CBOSA). Dotyczy to zresztą nie tylko skarg na bezczynność z zakresu informacji publicznej, bo w innych sprawach mimo wymogu wyczerpania trybu termin na wniesienie skargi nie jest przewidziany (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 7 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2367/15, 20 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3377/17, publ. jw.). Okoliczność rozbieżności pomiędzy datami złożenia wniosku, udzieleniem odpowiedzi i wniesienia skargi w sprawie była zresztą powodem uznania bezczynności za niemającą charakteru rażącego naruszenia prawa. Z tych przyczyn przepisy art. 53 § 1 i 2 P.p.s.a. nie mają tu zastosowania, ergo nie zostały naruszone w tej sprawie. Chybione są też wytyki naruszenia prawa materialnego, które z uwagi na oddalenie zarzutów formalnych, zostały ocenione na gruncie ustalonego dotąd stanu faktycznego. W tych ramach jako rzekomo złamane zostały przedstawione przepisy bez sprecyzowania ich jednostek redakcyjnych, nie mówiąc już o zaniechaniu wskazania formy naruszenia (uwaga ta także dotyczy podstawy naruszenia przepisów postępowania), co niewątpliwie osłabia wymowę zarzutów. Art. 7 u.d.i.p. w ust. 1 stanowi, iż udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze: 1) ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w art. 8; 2) udostępniania, o którym mowa w art. 10 i 11; 3) wstępu na posiedzenia organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3, i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia; 4) udostępniania w centralnym repozytorium. A w ust. 2, iż dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny, z zastrzeżeniem art. 15. Natomiast art. 13 tej ustawy głosi w ust. 1, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Zaś wedle jego ust. 2 - jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Autor skargi kasacyjnej nie ujawnił jednak, w jaki sposób miałoby dojść do naruszenia tej regulacji. Stara się dowieść jedynie, że organ nie pozostawał w bezczynności, gdyż udzielił odpowiedzi na wniosek. Nie jest to stanowisko trafne, gdyż w sprawach o bezczynność z zakresu informacji publicznej sądy administracyjne władne są badać czy udzielona odpowiedź jest prawidłowa, a zatem czy organ poprawnie uczynił zadość swemu obowiązkowi. Nie wystarczy samo jedynie wystosowanie pisma jakiejkolwiek treści. Obowiązkiem organu jest odpowiednie zachowanie, które sprowadza się bądź do udzielenia informacji, bądź wydania decyzji odmownej, bądź wskazania, iż nie jest w posiadaniu żądanych danych, bądź wezwania do wykazania szczególnie istotnego interesu społecznego w uzyskaniu informacji przetworzonej, wreszcie ewentualnie do wezwania o uściślenie czy uzupełnienie żądania. Powszechne jest stanowisko, wedle którego w tego rodzaju sprawach skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku faktycznego "milczenia" podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu (por. m.in. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Poznaniu z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt IV SAB/Po 43/17, Łodzi z dnia 28 września 2017 r., sygn. akt II SAB/Łd 147/17, publ. jw.). W tej sprawie tak się nie stało, gdyż pogląd organu, jakoby żądane dane nie stanowiły informacji publicznej okazał się błędny. Dlatego pismo z dnia [...] lipca 2013 r. nie uwalnia organu od zarzutu bezczynności. Jeśli zaś chodzi o nadużycie prawa, to instytucja ta w sprawach z zakresu informacji publicznej może mieć ograniczone zastosowanie. Art. 2 ust. 1 u.d.i.p. stanowi wyraźnie, że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Judykatura jednostkowo prezentuje pogląd o możliwości ograniczenia dostępu do danych publicznych, która musi mieć oparcie głównie w wyraźnych i jednoznacznie sprzeciwiających się konstytucyjnemu prawu dostępu ustaleniach faktycznych. Takich w sprawie niniejszej zabrakło. Niepodobna przeto dopatrzyć się uchybienia art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. W konsekwencji czego trafnie Sąd meriti przyjął, iż organ pozostawał w bezczynności, która uzasadniała rozstrzygnięcia zaskarżone skargą kasacyjną. Zatem jego obowiązkiem będzie udostępnienie żądanych danych z ewentualnym uwzględnieniem ochrony informacji niepodlegających upublicznieniu. Co mając na uwadze, na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalono skargę kasacyjną, orzekając o kosztach postępowania kasacyjnego na zasadzie art. 204 pkt 2 tej ustawy. ----------------------- 1