II GSK 3377/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) Protokolant Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2017 r. sygn. akt VI SAB/Wa 42/16 w sprawie ze skargi Z.S. na bezczynność Komisji Nadzoru Finansowego w przedmiocie wydania zezwolenia na utworzenie banku spółdzielczego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Z.S. na rzecz Komisji Nadzoru Finansowego 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 maja 2017 r., sygn. akt VI SAB/Wa 42/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z.S. (skarżący, skarżący kasacyjnie) na bezczynność Komisji Nadzoru Finansowego (dalej KNF) w przedmiocie wydania zezwolenia na utworzenie banku spółdzielczego oddalił skargę. Sąd orzekł w następującym stanie sprawy: Pismem z dnia 26 października 2013 r. skarżący wystąpił do Komisji Nadzoru Finansowego na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe (t. jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 128 ze zm.; dalej Prawo bankowe) - o wydanie zezwolenia na utworzenie banku spółdzielczego. Organ doszedł do przekonania, że wniosek nie spełniał wymogów formalnych. Z tego względu organ pismem z 10 lutego 2014 r., działając na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej k.p.a.), wezwał wnioskodawcę, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania, do przedłożenia - w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma - za pośrednictwem banku dokumentów uzupełniających, których lista została szczegółowo wskazana w piśmie organu nadzoru. Pomimo doręczenia wezwania, braki formalne wniosku z dnia 26 października 2013 r. nie zostały przez wnioskodawcę uzupełnione i na tej podstawie KNF pismem z dnia 28 stycznia 2015 r. ([...]) poinformowała skarżącego o pozostawieniu - na podstawie art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego - wniosku w sprawie utworzenia banku spółdzielczego bez rozpoznania. Skarżący dwukrotnie składał - w trybie art. 227 k.p.a. - skargę do KNF na przewlekłość postępowania, na które to skargi organ udzielał odpowiedzi pismem z dnia 9 kwietnia 2015 r. oraz z dnia 23 marca 2017 r. Pismem z dnia 16 kwietnia 2017 r. skarżący "wezwał do usunięcia naruszenia prawa w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na utworzenie banku". Organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, uznając, iż sprawa została już dostatecznie wyjaśniona. Pismem z dnia 25 lipca 2017 r. skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na "bezczynność (przewlekłość) organu z powodu niewydania dotychczas decyzji w sprawie zezwolenia na utworzenie inwestycyjnego banku spółdzielczego. W ocenie skarżącego jego wniosek o wydanie zezwolenia na utworzenie banku spółdzielczego został nierozpoznany, pomimo złożenia w tej sprawie kompletnego wniosku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 maja 2017 r., sygn. akt VI SAB/Wa 42/16 oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej p.p.s.a.). W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że tylko prawidłowe wezwanie wystosowane przez organ administracyjny na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., zawierające kompletną i wyczerpującą informację o tym, jak ma zostać przeprowadzone usunięcie braku podania przez podmiot je wnoszący, może wywoływać skutki w postaci biegu terminu siedmiodniowego do usunięcia braków i w dalszej kolejności - pozostawienia podania bez rozpoznania. Wezwanie wystosowane przez organ w piśmie z dnia 10 lutego 2014 r. o zostało odebrane przez skarżącego osobiście w dniu 24 lutego 2014 r. Zdaniem Sądu I instancji wezwanie to spełniało w swej treści wymogi przewidziane w art. 64 § 2 kpa i zawierało pouczenie o skutkach jego nieuzupełnienia. Konsekwencją nieuzupełnienia braków formalnych wniosku było pozostawienie bez rozpoznania wniosku z dnia 26 października 2013 r., co nastąpiło pismem z dnia 28 stycznia 2015 r. W ocenie Sądu I instancji, na tym etapie postępowania działanie organu było zgodne z obowiązującymi przepisami. Dalej wskazał, że w ujęciu art. 37 § 1 k.p.a. wniesienie skargi na bezczynność lub na przewlekłe prowadzenie postępowania będzie dopuszczalne po złożeniu zażalenia, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a., a w wypadku braku organu wyższego stopnia - po wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. W niniejszej sprawie skarżący skierował do organu w dniu 16 kwietnia 2016 r. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w oparciu o przepis art. 37 § 1 k.p.a., czym wyczerpał stosowny tryb postępowania. Przechodząc do merytorycznej oceny skargi na bezczynność KNF, Sąd I instancji doszedł do wniosku, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Wskazał na poczynione w oparciu o akta sprawy ustalenia stanu faktycznego i stwierdził, że w sprawie niniejszej skarżący został wezwany w piśmie z dnia 10 lutego 2014 r. do usunięcia braków formalnych wniosku poprzez złożenie między innymi projektu statutu banku, jego nazwy i siedziby. Organ powołał jako podstawę żądania art. 31 ust. 1 i 2 ustawy Prawo bankowe. Skarżący w zakreślonym terminie nie nadesłał żadnych żądanych dokumentów, a te były niezbędne do nadania dalszego biegu wnioskowi skarżącego z dnia 26 października 2013 r. W związku z brakami formalnymi wniosku, Komisja Nadzoru Finansowego nie mogła nadać biegu podaniu skarżącego stosownie do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W świetle uregulowań zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego żądanie wszczęcia postępowania w sprawie wymaga załatwienia jej w formach przewidzianych przez przepisy postępowania administracyjnego. Organ w sposób prawidłowy zastosował rygor przewidziany w art. 64 § 2 kpa i pismem z dnia 28 stycznia 2015 r. pozostawił wniosek bez rozpoznania. Zdaniem Sądu I instancji, skarżący, wbrew wezwaniu organu nie usunął braków formalnych swojego wniosku o wydanie zezwolenia na utworzenie banku spółdzielczego. Organ wzywał wnioskodawcę do usunięcia braków wniosku, a wezwanie zawierało stosowne pouczenie. Zaznaczył, iż skarżący – mimo wezwania - nie przedłożył szczegółowo wymienionych w wezwaniu z dnia 10 lutego 2014 r. dokumentów, o jakiej mowa w art. 31 ust. 1 i 2 Prawa bankowego. W świetle powyższych ustaleń, organ nie pozostawał w sprawie niniejszej w bezczynności. Wyżej wskazany wyrok został w całości zaskarżony przez skarżącego kasacyjnie, który zarzucił rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 54 § 2 p.p.s.a. oraz art. 133 § 1 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonego wyroku bez kompletu dokumentów, które nie zostały przekazane przez organ pomimo ich uprzedniego skutecznego złożenia przez Z.S. zgodnie z przepisami prawa, 2. art. 10 p.p.s.a. oraz art. 90 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, co w realiach niniejszej sprawy, z uwagi na powagę i skomplikowany charakter sprawy pozbawiło skarżącego możliwości czynnego udziału w postępowaniu, możliwości kontroli i ustosunkowanie się do dołączonych przez organ do akt toczącego się postępowanie niekompletnych dokumentów, 3. art. 35 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 7 b k.p.a. poprzez: - pominięcie faktu, że na KNF spoczywa obowiązek zwrócenia się do Banku P. SA w W. odnośnie przekazania dokumentacji złożonej założycielskie dotyczącej tworzonego Banku spółdzielczego I. z siedzibą w Ś. w sytuacji, w której wskazane dokumenty w Banku się znajdowały i skarżący nie miał możliwości ich otrzymania, gdyż wskazany Bank uchyli się od ich wydania, co doprowadziło ostatecznie do bezczynności KNF w należytym wykonaniu swoich obowiązków, - niesłuszne uznanie, że KNF nie dopuściła się przewlekłości postępowania zaniechają udzielenia w odpowiedzi na wezwanie Z.S. pismem z dnia 16 kwietnia 2016 r., w którym skarżący wezwał organ do usunięcia prawa w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na utworzenie banku, 4. art. 33 ust. 1 pkt 2 Prawa bankowego poprzez pominięcie tego przepisu, który nakładał na KNF obowiązek wydania merytorycznej decyzji w terminie nieprzekraczającym 3 miesięcy w przedmiocie zezwolenia na utworzenie banku, 5. art. 64 § 2 k.p.a. poprzez niesłuszne przyjęcie, żeby skarżący był zobowiązany do dostarczenia dokumentacji w uzupełnieniu braków formalnych wniosku bez podania ściśle określonych przepisów prawa, zgodnie z którymi wynikać miałby ten obowiązek, a także błędne uznanie, że powołanie się przez organ administracji na art. 64 § 2 k.p.a. może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników o wydanie zezwolenia na utworzenie banku. Wskazując na powyższe zarzuty, wniósł o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie sprawy w całości temu sądowi do ponownego rozpoznania i zasądzenie od KNF na rzecz skarżącego poniesionych przez Z.S. kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podniósł, że pomimo istniejącego ustawowego rygoru nakładającego na KNF określone przepisami prawa obowiązki organ nie tylko nie zachował wymaganych prawem terminu do załatwienia sprawy ale nie sprostał także obowiązkowi pofatygowania się celem zwrócenia się do Banku P. SA w W. o przekazanie dokumentacji założycielskiej dotyczącej tworzonego banku spółdzielczego I. z siedzibą w Ś. w sytuacji, w której wskazane dokumenty w tym Banku się znajdowały, podczas gdy skarżący Z.S. bez swojej winy nie miał możliwości ich otrzymania, gdyż wskazany bank uchylał się z ich wydaniem. W odpowiedzi na skargę kasacyjną KNF wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym i profesjonalnym środkiem prawnym, co oznacza, że sposób ujęcia jej zarzutów wyznacza granice rozpoznawania sprawy kasacyjnej. Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu nie została uwzględniona. W skardze kasacyjne sformułowano zarzuty naruszenia prawa procesowego. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu zawartego w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że jest on niezasadny. Należy w tym miejscu wskazać, iż złożona w sprawie niniejszej skarga została przez Sąd I instancji rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje bowiem regulacja art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że w przypadku skargi na bezczynność w obecnym stanie prawnym skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Dlatego też nie można skutecznie zarzucić Sądowi I instancji, że rozpoznał sprawy na posiedzeniu niejawnym skoro uznał, iż nie zachodzi konieczność rozpoznanie jej na rozprawie. W pkt 3 i 5 petitum skargi kasacyjnej autor skargi kasacyjnej podniósł zarzuty naruszenia przepisu art. 35 k.p.a., art 7 k.p.a., art 7b k.p.a. i art. 64 § 2 k.p.a. Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie nie łączy go z przepisami sądowoadministracyjnymi, którym miałby uchybić Sąd I instancji. Tak więc skarżący kasacyjnie nie dostrzega, że wskazany przepis Kodeksu postępowania administracyjnego jest stosowany przez organ a nie sąd administracyjny, który prowadzi postępowanie w oparciu o przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Adresatem zarzutu naruszenia przepisów postępowania może być tylko Sąd I instancji. W postępowaniu kasacyjnym - jak już wyżej zaznaczono - przedmiotem kontroli jest wyrok sądu, a nie decyzja administracyjna. W przypadku, gdy Sąd I instancji nie dostrzegł naruszenia przez organ przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego, to sam naruszył przepisy zobowiązujące go do kontroli legalności działalności administracji publicznej. Jako podstawę kasacyjną należy zatem wskazać przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w powiązaniu z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, których naruszenia sąd nie dostrzegł. W tej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej zawarte w pkt 3 i 5 zostały ograniczone wyłącznie do powołania ww. przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego, bez powiązania z odpowiednimi przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pomimo, że skarżący kasacyjnie w skardze kasacyjnej nie wskazała żadnego przepisu postępowania sądowoadministracyjnego, którego naruszenia miałby dopuścić się Sąd I instancji, to kierując się wskazaniami uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r. (I OPS 10/09) tak sformułowane zarzuty należy poddać merytorycznej kontroli. Dokonując oceny kwestii spornej w rozpatrywanej sprawie na wstępie wyjaśnić należy, że jakkolwiek faktem jest, iż przepisy ustawy p.p.s.a. nie określają na czym stan bezczynności organów administracji polega, ani też nie definiują pojęcia "stanu bezczynności organu", to jednak nie oznacza to, że treść tego pojęcia, w sensie przedmiotowym i podmiotowym jest niedookreślona, a zakres kognicji sądów administracyjnych w sprawach na bezczynność organów administracji niczym nieograniczony. Poza sporem jest bowiem, że zakres przedmiotowy skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., w brzmieniu mającym zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, wyznaczony jest zawartym w tym przepisie odesłaniem do art. 3 § 2 pkt 1 - 4a tej ustawy, podmiotowy zaś, treścią pojęcia "działalności administracji publicznej". Z powyższego wynika, że w sprawach ze skarg na bezczynność organu administracji publicznej, w celu ustalenia istnienia/nieistnienia stanu bezczynności organu istotne znaczenie ma precyzyjne zidentyfikowanie przedmiotu żądania zawartego w skardze na bezczynność i skonfrontowanie tego żądania oraz jego zasadności z istnieniem po stronie organu administracji prawnego obowiązku działania - na wniosek lub z urzędu - polegającego na załatwieniu (rozstrzygnięciu) konkretnej sprawy administracyjnej. W postępowaniu ze skargi na bezczynność, uwzględniając stan faktyczny i stan prawny danej sprawy (istniejący w dacie wyrokowania) sąd administracyjny rozstrzyga, czy rzeczywiście organ administracji pozostaje w bezczynności polegającej na tym, że w terminie wynikającym z przepisów obowiązującego prawa nie podejmuje on żadnych czynności do podjęcia których jest zobowiązany albo, że jakkolwiek czynności te podjął i prowadził postępowanie, to jednak nie były to czynności celowe służące załatwieniu sprawy co do jej istoty, albo - mimo istnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa - nie zakończył prowadzonego postępowania wydaniem (w terminie) decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął innej stosownej czynności, do podjęcia której był zobowiązany lub nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 36 k.p.a. Z tego punktu widzenia, istotnym kryterium oceny pozostawania/niepozostawania przez organ w bezczynności jest niewątpliwie regulacja zawarta w art. 104 § 1 k.p.a., na gruncie którego ustawodawca operuje pojęciem "załatwienia sprawy", a także regulacja zawarta w przepisach rozdziału 7 "Załatwianie spraw" Działu I "Przepisy ogólne" ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. W kontekście wyznaczonych przepisami art. 35 § 1 - 4 k.p.a. terminów załatwienia sprawy, z której to regulacji wywodzona jest zasada załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, podkreślić należy również znaczenie przepisu § 5 art. 35, z którego wynika, że terminy załatwiania spraw określają czas efektywny, jakim dysponuje organ administracji na ich rozpatrzenie i podjęcie decyzji. Należy więc stwierdzić, że ocena zasadności skargi na bezczynność organu oraz zawartego w tej skardze żądania musi być zasadniczo konfrontowana z istnieniem prawnego obowiązku działania organu administracji zobowiązanego - na wniosek lub z urzędu - do załatwienia konkretnej sprawy w sposób, w formie i w terminie, przewidzianymi w przepisach obowiązującego prawa (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2017 r. sygn. akt II GSK 1696/17). Istota sprawy sprowadza się do oceny, czy KNF pozostawała w bezczynności, pozostawiając bez rozpoznania, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., wniosek skarżącego kasacyjnie o wydanie zezwolenia na utworzenie banku spółdzielczego. Przyjmując stanowisko wyrażone w uchwale siedmiu sędziów NSA z 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, należało zbadać, czy organ zasadnie wezwał do uzupełnienia braków formalnych wyżej wskazanego wniosku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego KNF miał prawo wezwać do uzupełnienia wniosku o wydanie zezwolenia na utworzenie banku spółdzielczego. Należy wskazać, że przepisy art. 31 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowy (Dz.U.2017.1876 t.j., dalej pr.bank.) określają, jakie elementy powinien zawierać wniosek o wydanie zezwolenia na utworzenie banku. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o funkcjonowaniu banków spółdzielczych (Dz.U.2016.1826 t.j.) co do zasady, bank spółdzielczy jest zobowiązany zrzeszyć się z bankiem zrzeszającym. W myśl art. 9 ustawy o funkcjonowaniu banków spółdzielczych w związku z art. 34 pr.bank. zezwolenie na utworzenie banku spółdzielczego uzyskiwane jest za pośrednictwem banku zrzeszającego. Mając na uwadze wyżej wskazaną regulację, w sytuacji gdy KNF weryfikując wniosek skarżącego stwierdził jego braki formalne, miał prawo i obowiązek wezwać go do uzupełnienia stwierdzonych braków wniosku poprzez złożenie m.in. projektu statutu banku, jego nazwy i siedziby, co nastąpiło pismem z dnia 10 lutego 2014 r. Należy podkreślić, że to na skarżącym kasacyjnie jako inicjatorze postępowanie przed KNF o wydanie zezwolenia na utworzenie banku spółdzielczego ciąży obowiązek przedłożenia wniosku z wszelkimi niezbędnymi dokumentami wymaganych w związku z przedmiotem tego wniosku. Przepis art. 64 § 2 k.p.a. reguluje tryb usuwania braków w podaniach. Ma on charakter gwarancyjny, bowiem wnoszący wniosek, co do zasady otrzymuje możliwość naprawienia błędów i uzupełnienia braków złożonego wniosku. Dopiero niewykonanie wskazówek organu może spowodować negatywne skutki w postaci pozostawienia pisma bez rozpoznania. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku zostało doręczone skarżącemu prawidłowo pismem z dnia 10 lutego 2014 r. Wezwanie to wymogi wynikające z art. 64 § 2 k.p.a. i zawierało pouczenie o skutkach jego nieuzupełnienia niewykonanie. Jak prawidłowo stwierdził Sąd I instancji, skarżący w zakreślonym terminie nie nadesłał żadnych żądanych dokumentów, które były niezbędne do nadania dalszego biegu jego wniosku. Skoro brak było podstaw do merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego o wydanie zezwolenia na utworzenie banku spółdzielczego, a KNF zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. pozostawił ww. wniosek bez rozpoznania to powyższe okoliczności wykluczają możliwość skutecznego postawienia zarzutu bezczynności. Niezasadny zatem jest zarzut postawiony Sądowi I instancji zawartych w punkcie 5 w petitum skargi kasacyjny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny jest także zarzut zawarty w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej. Formułując ten zarzut autor skargi kasacyjnej twierdzi, że KNF winna zwrócić się do Banku P. SA w W. o przekazanie dokumentacji założycielskiej dotyczącej tworzonego w banku spółdzielczego I. z siedzibą w Ś. co doprowadziło do jej bezczynności, a także dopuściła się przewlekłości postępowania poprzez nieudzielenie odpowiedzi na wezwanie skarżącego zawarte w piśmie z dnia 16 kwietnia 2016 r. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej KNF nie jest zobowiązany do żądania aby Bank P. SA w W. przekazał jakiekolwiek dokumenty założycielskie dotyczące tworzonego banku spółdzielczego I. Takiego uprawnienia nie daje mu, wskazany w skardze kasacyjnej, przepis art. 7 b k.p.a. albowiem obowiązuje on od dnia 1 czerwca 2017 r., a co za tym idzie nie miał on zastosowania w postępowaniu prowadzonym przez KNF jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny. Ponadto bank zrzeszający nie jest organem administracji o którym mowa w powołanym wyżej przepisie. Należy ponownie wskazać, że to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek dostarczenia kompletu wymaganych dokumentów niezbędnych do merytorycznego rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na utworzenie banku spółdzielczego, a zgodnie z wyżej wskazanymi przepisami winno to nastąpić poprzez przekazanie wniosku założycieli banku spółdzielczego za pośrednictwem banku zrzeszającego. Przepis art. 239 § 1 k.p.a. jednoznacznie wskazuje na to, że organ, do którego wpływa ponowna skarga, pomimo iż w odpowiedzi na poprzednią skargę skarżący został poinformowany o jej bezzasadności i przyczynach uznania tej bezzasadności, ma obowiązek jedynie dokonać oceny, czy nadal podtrzymuje już raz zajęte stanowisko, a jeżeli tak, powinien dokonać w aktach sprawy adnotacji "odpowiedniej", mającej charakter notatki objaśniającej, iż spełnione zostały wymogi omawianego przepisu, po czym pozostawia tę notatkę w aktach sprawy, nie ma natomiast obowiązku odnieść się do nowej skargi w formie odpowiedzi na tę skargę, skierowanej do skarżącego i przekazanej skarżącemu. Podkreślić należy, że w piśmie z 23 marca 2016 r. KNF pouczyła skarżącego o treść art. 239 § 1 k.p.a. Pouczenie takie zwalnia organ od obowiązku udzielenia odpowiedzi na dalsze skargi dotyczące tej samej sprawy, chyba że w ponownie złożonej skardze przedstawiono nowe okoliczności. Z tych względów zarzut braku odpowiedzi na pismo skarżącego z dnia 16 kwietnia 2016 r. należy uznać za niezasadny. Jako niezasadny należy uznać także zarzut naruszenia art. 33 ust. 1 pkt 2 pr.bank. Należy podkreślić, że zakreślony w tym przepisie termin 3 miesięcy do załatwienia sprawy wydanie zezwolenia na utworzenie banku winni być liczony od momentu złożenie wniosku, który nie posiada braków formalnych uniemożliwiających jego merytoryczne rozpoznanie. W rozpoznawanej sprawie, pomimo prawidłowego wezwania, braki formalne wniosku nie został uzupełniony w zakreślonym terminie co skutkowało pozostawienie wniosku bez rozpoznania zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., o czym skarżący został poinformowany przez KNF pismem z dnia 28 stycznia 2015 r. Dlatego nie można zarzucać uchybienia wskazanego terminu, skoro nie rozpoczął on biegu w związku z nieuzupełnieniem braków formalnych złożonego wniosku. Zgodnie z art. 133 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to badając legalność zaskarżonej decyzji sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego. Powołany przepis mógłby natomiast zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2017 r. sygn. akt I OSK 316/17). W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji rozpoznając skargę na bezczynność (przewlekłości) KNF z powodu niewydania decyzji w sprawie zezwolenie na utworzenie banku spółdzielczego trafnie ocenił, że organ prawidłowo wezwał skarżącego kasacyjnie do uzupełnienia braków formalnych złożonego przez niego wniosku. Następnie należycie uznał, iż zaistniały okoliczności, które dały podstawę organowi do pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odniósł się do ustaleń faktycznych wynikających z akt sprawy, a swoją ocenę wyczerpująco uzasadnił. To, że ocena przedstawiona przez Sąd I instancji nie odpowiada oczekiwaniom skarżącej kasacyjnie nie daje podstaw do podzielenia zasadności zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 54 § 2 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego działając w granicach sprawy i na podstawie jej akt, Sąd I instancji prawidłowo ustalił, że KNF nie pozostawał w bezczynności w sprawie objętej skargą na jego działanie, albowiem w przewidzianym prawem trybie pozostawił wniosek skarżącego kasacyjnie bez rozpoznania z uwagi na nieusunięcie braków formalnych tego wniosku, mimo prawidłowego wezwania do ich usunięcia i pouczenia o prawnych skutkach ich nieusunięcia w wyznaczonym terminie i nie można zarzucić mu naruszył prawa. Należy stwierdzić, że brak jest usprawiedliwionych podstaw, aby stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku skutecznie można było podważyć. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 204 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.