III SAB/Łd 6/16

Dnia 6 maja 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Janusz Furmanek Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Protokolant starszy asystent sędziego Dominika Trella po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2016 roku sprawy ze skargi K. K. na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta Miasta [...] postępowania w przedmiocie wniosków o przyznanie dodatku mieszkaniowego z dnia 31 stycznia 2014 roku i 30 stycznia 2015 roku 1. oddala skargę na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta Miasta [...] postępowania w przedmiocie wniosku z dnia 31 stycznia 2014 roku; 2. zobowiązuje Prezydenta Miasta [...] do rozpatrzenia wniosku z dnia 30 stycznia 2015 roku w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 3. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie wniosku z dnia 30 stycznia 2015 roku miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierza Prezydentowi Miasta [...] grzywnę w wysokości 200,- (dwieście) złotych. Sygn. akt III SAB/Łd 6/16, U Z A S A D N I E N I E W dniu 12 stycznia 2016 r. K. K. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie wniosków z dnia 31 stycznia 2014 r. i 31 stycznia 2015 r. o przyznanie dodatków mieszkaniowych. Podał, że zażalenia do organu wyższego stopnia zostały przekazane w dniu 7.08.2015 r. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Ł. wniósł o oddalenie skargi przedstawiając przebieg postępowania. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 9 lutego 2016 r. rozdzielono skargi i wpisano pod kolejne numery do repertorium SAB. Sprawa III SAB/Łd 5/16 dotyczy bezczynności Prezydenta Miasta Ł. polegającej na nierozpoznaniu obu wniosków o przyznanie dodatku mieszkaniowego , a sprawa III SAB/Łd 6/16 dotyczy przewlekłego prowadzenia postępowania przez Prezydenta Miasta Ł. w przedmiocie obu wniosków o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Przedmiotem ustaleń, rozważań i oceny Sądu w niniejszej sprawie jest zarzucana przez skarżącego Prezydentowi Miasta Ł. przewlekłość postępowania w przedmiocie wniosków o przyznanie dodatku mieszkaniowego złożonych dnia 31 stycznia 2014 r. i 30 stycznia 2015 r. Jak wynika z załączonych akt administracyjnych oraz znanych sądowi z urzędu akt postępowań sądowych w dniu 31 stycznia 2014 r. (data nadania przesyłki w polskiej placówce pocztowej) K. K. złożył wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Wniosek wpłynął do organu w dniu 3 lutego 2014r. Wezwaniem z dnia 10 lutego 2014 r. Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wezwał K. K. do uzupełnienia w terminie 7 dni wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego o następujące dokumenty : -wypełnionej i podpisanej deklaracji o wysokości dochodów członków gospodarstwa domowego, -zaświadczenia o wysokości uzyskanego dochodu w miesiącu styczniu 2014r., -zaświadczenia z Wojskowej Komendy Uzupełnień lub jednostki wojskowej z informacją o wysokości i terminie wypłaty zwrotu kosztów przejazdu do i z jednostki wojskowej . W piśmie pouczono, że nieusunięcie braków wniosku w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpatrzenia. Powyższe wezwanie zostało doręczone stronie w dniu 18 lutego 2014r. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 123 w zw. z art. 64 § 2 K.p.a. pozostawił bez rozpatrzenia wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego z dnia 3 lutego 2014 r. wskazując, że strona nie usunęła w wyznaczonym terminie braków podania. Postanowienie zawierało pouczenie, że nie przysługuje na nie zażalenie. W załączonych aktach administracyjnych brak dowodu doręczenia skarżącemu tego postanowienia. Na zapytanie sądu , pełnomocnik organu w piśmie z dnia 2 maja 2016 r. poinformował, że Prezydent Miasta Ł. – Centrum Świadczeń Socjalnych w Ł. nie jest w posiadaniu dowodu doręczenia skarżącemu postanowienia z dnia [...]. Pismo to zostało wysłane do skarżącego listem zwykłym. Pismem z dnia 3 marca 2014 r. za pośrednictwem systemu ePUAP, skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., K. K. wniósł o stwierdzenie nieważności postanowienia Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Kolejnym pismem z dnia 7 kwietnia 2014r. także wysłanym przez ePUAP, skarżący wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. "zażalenie na bezczynność organu administracyjnego". W dniu 23 lipca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. odebrało i zweryfikowało korespondencję kierowaną przez skarżącego od organu. W dniu 12 sierpnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wszczęło postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...]. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. odmówiło stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. W piśmie z dnia 9 września 2014r. skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. złożonym za pośrednictwem systemu ePUAP, K. K. zawarł "wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w której SKO wydało postanowienie nr [...]", tj. postanowienie z dnia [...] o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. Pismem z dnia 8 października 2014r. skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. złożonym za pośrednictwem systemu ePUAP zatytułowanym "wniosek", "wezwanie" K. K. wezwał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. do załatwienia sprawy w terminie wskazanym w Kodeksie postępowania administracyjnego wskazując, że w dniu 9 września 2014r. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpoznaniu wniosku K. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy o stwierdzenie nieważności postanowienia Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] uchyliło zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] i umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] o pozostawieniu bez rozpatrzenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego ze względu na fakt niedopuszczalności prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zarówno w odniesieniu do niezaskarżalnego postanowienia jak i czynności materialno-technicznej pozostawienia podania bez rozpoznania. Postanowienie doręczono skarżącemu drogą elektroniczną 20.10.2014 r jak wynika z uzasadnienia wyroku III SAB/Łd 43/14. Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2015 r. sygn. III SAB/Łd 43/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę K. K. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. w przedmiocie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Natomiast wyrokiem z dnia 28 stycznia 2015 r. sygn. III SAB/Łd 44/14 tutejszy Sąd oddalił skargę K. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w przedmiocie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wyroki są prawomocne. Należy także wskazać, że w dniu 22 sierpnia 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga K. K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez SKO w Ł. w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. W sprawie III SAB/Łd 35/14 ze skargi na bezczynność SKO w Ł. prawomocnym wyrokiem z dnia 14 listopada 2014r. Sąd umorzył postępowanie sądowoadministracyjne wobec wydania przez SKO w Ł. w dniu [...] postanowienia o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] i jednocześnie stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez SKO wpisana do repertorium pod sygn. III SAB/Łd 36/14 została odrzucona postanowieniem z dnia [...].Postanowienie jest prawomocne. W dniu 30 stycznia 2015 r. skarżący za pośrednictwem platformy ePUAP skierował do Centrum Świadczeń Socjalnych w Ł. kolejny wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego. W odpowiedzi organ I instancji za pośrednictwem platformy ePUAP pismem z dnia 9 lutego 2015 r. poinformował skarżącego, że wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego powinien złożyć na formularzu określonym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. nr 156, poz. 1817 ze zm.). Organ wskazał, że złożony wniosek nie zawiera danych jakie przewidziane są we wzorze wniosku potwierdzonych przez zarządcę domu oraz skarżący nie przedstawił danych określonych w deklaracji dochodów, zatem złożony wniosek nie może stanowić podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego mającego na celu ustalenie prawa do wnioskowanego świadczenia . Wyjaśniono, że aby ubiegać się o dodatek mieszkaniowy należy złożyć wniosek na formularzu, dołączyć do niego tytuł prawny do zajmowanego lokalu, deklarację o dochodach gospodarstwa domowego za okres 3 miesięcy kalendarzowych poprzedzających dzień złożenia wniosku oraz inne niezbędne dokumenty W załączeniu organ przesłał skarżącemu formularze wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego oraz deklaracji o dochodach gospodarstwa domowego. Jak wynika z załączonych akt administracyjnych oraz pisma organu z dnia 2 maja 2016 r. organ nie jest w posiadaniu urzędowego poświadczenia doręczenia skarżącemu powyżej wskazanego pisma z dnia 9 lutego 2015r. Posiada jedynie potwierdzenie nadania tego pisma w systemie ePUAP. Pismem z dnia 10 marca 2015 r. skarżący wezwał Prezydenta Miasta Ł. do podjęcia czynności w związku ze skierowanym w dniu 30 stycznia 2015 r. wnioskiem o przyznanie dodatku mieszkaniowego (droga elektroniczną). W odpowiedzi z dnia 17 marca 2015 r. organ poinformował, że 24.02.2015 r. przekazał skargę K. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Postanowieniami z dnia 15 kwietnia 2015 r. sygn. III SAB/Łd 11/15 i III SAB/Łd 12/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., odrzucił skargi na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Ł. w sprawie wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego z dnia 31 stycznia 2014 r. W piśmie z dnia 20 kwietnia 2015 r. skarżący wniósł zażalenie do organu wyższego stopnia na bezczynność i przewlekłość postępowania administracyjnego w sprawie wniosku z dnia 31 stycznia 2015 r. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uznało zażalenia za nieuzasadnione. W dniu 1 lipca 2015 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi drogą elektroniczną skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Centrum Świadczeń Socjalnych w Ł. w przedmiocie wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego za 2014 r. i 2015 r. Postanowieniami z dnia 7 września 2015 r. sygn. III SAB/Łd 34/15 i III SAB/Łd 35/15 tutejszy Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., odrzucił skargi na bezczynność Prezydenta Miasta Ł. w sprawie wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego z dnia 31 stycznia 2014 r. i 30 stycznia 2015 r. Natomiast w dniu 28 lipca 2015 r. skarżący za pośrednictwem platformy ePUAP wniósł za pośrednictwem Centrum Świadczeń Socjalnych w Ł. zażalenia do organu wyższego stopnia na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Ł. -Centrum Świadczeń Socjalnych w Ł. w sprawie wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego z dnia 31 stycznia 2014 r. i 30 stycznia 2015 r. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uznało zażalenie za nieuzasadnione. W dniu 12 stycznia 2016 r. K. K. wniósł do WSA w Łodzi opisaną na wstępie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie wniosków z dnia 31 stycznia 2014 r. i 31 stycznia 2015 r. o przyznanie dodatków mieszkaniowych. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Ł. wniósł o jej oddalenie. W odpowiedzi na zarządzenia wzywające do wykazania wyczerpania trybu przed wniesieniem skargi oraz uzupełnienia skargi, skarżący w piśmie z dnia 18 lutego 2016 r. skarżący wyjaśnił, że w dniu 28 lipca 2015 r. złożył zażalenia do organu wyższego stopnia drogą elektroniczną za pośrednictwem Prezydenta Miasta Ł. W zakresie wniosku za 2014 r. wyjaśnił, że organ powinien wziąć pod uwagę informację za październik listopad i grudzień 2013 r., tymczasem zażąda informacji za listopad, grudzień 2013 r. i styczeń 2014 r., co jest sprzeczne ustawą. Natomiast co do wniosku z 2015 r. skarżący wskazał, że organ nie załatwił sprawy w terminie. Z późniejszych dokumentów skarżący dowiedział się, że wysłano do niego wezwanie do uzupełnienia braków formalnych na ePUAP , jednak pismo nie zawierało podpisu, a takiej korespondencji nie otwiera. Skarżący wniósł o ukaranie organu grzywną w wysokości 35000 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest częściowo uzasadniona. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2pkt 1-4 (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.), to jest wówczas, gdy organy administracyjne maja obowiązek wydania decyzji, postanowienia, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także rozstrzygającego sprawę co do istoty, postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie ( z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zarzutu oraz postanowień, których przedmiotem jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu) oraz gdy organy podejmują inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV,V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw, lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a ( dotyczy pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach). Sąd orzeka także w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV,V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw ( art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.). W zakresie dopuszczalności przedmiotowej skargi wskazać należy, że stosownie do treści art. 52 § 1 ustawy p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Jak stanowi art. 52 § 2 p.p.s.a. przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Z treści powyższego przepisu wynika, że przesłanka dopuszczalności postępowania sądowoadministracyjnego w odniesieniu do skarg na bezczynność, organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprowadza się do tego, że skarżący obowiązany jest, przed wniesieniem skargi, do wyczerpania środków prawnych przewidzianych w art. 37 § 1 k.p.a., tzn. winien wnieść zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji można wnosić w każdym czasie po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia lub wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. Samo złożenie zażalenia lub wezwania wywiera skutek wyczerpania środków zaskarżenia i umożliwia stronie skuteczne wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania. Przepis art. 52 § 2 p.p.s.a. skutek wniesienia środka zaskarżenia wiąże z wniesieniem środka zaskarżenia, a nie jego rozpatrzeniem przez organ ( por. postanowienie NSA z 8.11. 2013 r. w sprawie sygn. II OSK 2654/13, postanowienie NSA z 7.05.2014 r. w sprawie sygn. II OSK 1083/14, postanowienie NSA z 20.11.2015 r. w sprawie sygn. I OSK 2915 dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl. ) Analiza akt niniejszej sprawy, w ocenie Sądu, upoważnia do stwierdzenia, że skarga na przewlekłość postępowania Prezydenta Miasta Ł. w przedmiocie załatwienia wniosków skarżącego o przyznanie dodatku mieszkaniowego z 31 stycznia 2014 r i 30 stycznia 2015 r. jest dopuszczalna, bowiem przed wniesieniem skargi do sądu tj. w dniu 29 lipca 2015 r. K. K. złożył za pośrednictwem organu I instancji przez system ePUAP zażalenia do organu wyższego stopnia na bezczynność i przewlekłość postępowania dotyczące obu wniosków. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] nr [...] uznało zażalenia za nieuzasadnione. Przechodząc do rozważań dotyczących zasadności wniesionej skargi wskazać należy, że zgodnie z wyrażoną w art. 12 k.p.a. naczelną zasadą postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Jak stanowi art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki . Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. A załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.( § 2 i 3 art. 35 k.p.a.) Jednocześnie podkreślić należy, że z mocy art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W aktualnym stanie prawnym naruszenie przepisów dotyczących terminowego załatwienia spraw może być traktowane jako "bezczynność" lub "przewlekłość postępowania". Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 września 2013 r. sygn. II OSK 891/13 , interpretacja tych pojęć wymaga przyjęcia założenia, że obie instytucje dotyczą różnych kategorii naruszeń prawa. W postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym skargi na przewlekłość postępowania organu, przedmiotem sądowej kontroli jest ocena podejmowanych w toku postępowania działań organu pod kątem zachowania należytej staranności w organizowaniu i prowadzeniu tego postępowania w taki sposób, aby doprowadziło ono w rozsądnym terminie do merytorycznego załatwienia sprawy. Bezczynność i przewlekłość postępowania to terminy o podobnym, ale nie tożsamym znaczeniu. W orzecznictwie przyjmuje się, że o bezczynności organu można mówić wówczas, gdy organ ten , pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia sprawy, w określonej formie i w określonym czasie, będąc do tego właściwym z mocy stosownych przepisów. Instytucja skargi na bezczynność ma więc doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Przewlekłość postępowania zachodzi zaś wtedy, gdy organowi można postawić zarzut braku koncentracji materiału, przeprowadzania dowodów nie mających znaczenia dla przedmiotu postępowania, bezzasadne przedłużanie terminu załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 k.p.a. Do przewlekłości postępowania dochodzi, gdy zwłoka w rozpoznaniu sprawy przez organ jest nadmierna i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnych usprawiedliwionych okolicznościach sprawy , przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ. W rozpatrywanej sprawie ocena zasadności wniesionej skargi wiąże się z koniecznością dokonania oceny, czy żądanie przez organ uzupełnienia braków formalnych wniosku zawarte w wezwaniu z dnia 10 lutego 2014 r. , a następnie postanowienie o pozostawieniu bez rozpatrzenia wniosku skarżącego o przyznanie dodatku mieszkaniowego spowodowało przewlekłość postępowania w sprawie rozpoznania wniosku z 31 stycznia 2014 r. W związku z tym wskazać należy, że zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość innym ( niż wymienione w § 1) wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, ze nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Wypełniony wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego z dnia 31 stycznia 2014 r. skarżący nadał w tym samym dniu do organu listem poleconym. Wniosek wpłynął do organu 2 lutego 2014 r., a w dniu 10 lutego 2014r. organ wezwał stronę do uzupełnienia braków wniosku , pouczając o treści art. 64 § 2 k.p.a. Wezwanie zostało doręczone 18 lutego 2014 r. Nie ulega wątpliwości , że skarżący nie złożył zaświadczenia o wysokości dochodów uzyskanych w styczniu 2014 r. lub ich braku oraz zaświadczenia o wysokości i terminie wypłat zwrotu kosztów przejazdu do i z jednostki wojskowej w miesiącach listopad i grudzień. W ocenie skarżącego, datą wszczęcia postępowania był bowiem 31 stycznia 2014 r., a zatem wydając decyzję organ powinien opierać się na podanych danych o wysokości dochodu uzyskanego w październiku, listopadzie i grudniu 2014 r. W ocenie Sądu, wobec nieuzupełnienia przez skarżącego braku wniosku , Prezydent Miasta Ł. prawidłowo pozostawił ten wniosek strony bez rozpoznania. Niewątpliwie wezwanie kierowane do strony w trybie art. 64 § 2 k.p.a. może służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów, bez których merytoryczne rozpatrzenie sprawy nie jest możliwe. Zatem tylko wtedy, gdy przepis powszechnie obowiązującego prawa ustanawia wprost określone wymogi co do składanego podania, organ może skutecznie żądać ich spełnienia. Takie wymogi zawiera ustawa o dodatkach mieszkaniowych. Obowiązek złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego na druku, którego wzór został określony w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych ( Dz. U. 156, poz. 1817 ze zm.), podobnie jak wzór deklaracji o dochodach gospodarstwa domowego ,wynika z art. 9 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r o dodatkach mieszkaniowych ( tekst jedn. Dz. U. 2013, poz. 966 ze zm.). Ponadto ustawa o dodatkach mieszkaniowych nie tylko precyzyjnie i jednoznacznie określa sposób obliczania dodatków mieszkaniowych i dane niezbędne do tych wyliczeń, a także wprost w art. 7 ust. 1 zd. 2 stanowi, że do wniosku doręcza się deklarację o dochodach gospodarstwa domowego za okres 3 miesięcy kalendarzowych poprzedzających dzień złożenia wniosku oraz inne niezbędne dokumenty. Ponadto art. 3 ust. 1 ustawy stanowi, że dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1 , jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175 % kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125 % tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym , obowiązującej w dniu złożenia wniosku, z zastrzeżeniem art. 6 ust. 8. Takie uregulowanie oznacza, że deklaracja o dochodach za okres 3 miesięcy kalendarzowych poprzedzających dzień złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego jest niezbędnym dokumentem- elementem podania , którego brak powinien być uzupełniony w trybie art. 64 § 2 k.p.a. W tym wypadku bowiem przepis powszechnie obowiązującego prawa tj. art. 7 ust. 1 zd. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy ustanowił określone wymogi co do składnego podania i organ w tym trybie może żądać ich spełnienia. Oznacza to również, że data wpływu do organu wniosku o przyznanie dodatku decyduje o tym, za jakie miesiące należy złożyć deklarację o wysokości dochodów gospodarstwa. Prawidłowo organ przyjął za datę wszczęcia postępowania dzień wpływu wniosku do organu , a nie jak uważa skarżący, datę nadania przesyłki zawierającej wniosek w polskiej placówce pocztowej . Przesądza o tym jednoznacznie treść art. 61 § 3 k.p.a., który stanowi , że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej . Postępowanie z wniosku skarżącego o przyznanie dodatku mieszkaniowego zostało wszczęte 3 lutego 2014 r., a więc 3 miesiące poprzedzające datę złożenia wniosku to listopad i grudzień 2013 r. i styczeń 2014 r. Organ z zachowaniem terminów określonych w art. 35 k.p.a. prawidłowo więc wezwał skarżącego do uzupełnienia braków wniosku przez złożenie zaświadczenia o dochodach gospodarstwa za styczeń 2014r., gdyż złożona przez skarżącego deklaracja o dochodach tego miesiąca nie obejmowała. Ponieważ wezwanie do uzupełnienia braków zostało doręczone stronie i zawierało wszelkie niezbędne pouczenia, a braki wniosku nie zostały w terminie usunięte, czynność procesowa organu z dnia 26 lutego 2014 r. polegająca na pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, bez względu na przyjętą formę, była zgodna z prawem, a to oznacza, że organowi nie można zarzucić, że podejmował działania zbędne, niecelowe tj. działał przewlekle. Z tego względu, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta Miasta Ł. postępowania w przedmiocie wniosku z dnia 31 stycznia 2014 r. Gdy chodzi o wniosek skarżącego z dnia 30 stycznia 2015 r. złożony za pośrednictwem elektronicznej platformy ePUAP, uznać należy, że doszło do przewlekłości postępowania . Zgodnie z art. 61 § 3a k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony wniesione drogą elektroniczna jest dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji. W aktach administracyjnych brak jest urzędowego poświadczenia przedłożenia UPP, ale fakt złożenia wniosku i jego odebranie przez organ nie budzi wątpliwości. Należy wobec tego uznać, że w dniu 30 stycznia 2015 r. nastąpiło wszczęcie postępowania w sprawie o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Należy wskazać, że stosownie do treści art. 39¹ § 1 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie składania wniosku, doręczenie pism następuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. z 2013 r. poz. 1422), jeżeli strona lub inny uczestnik postępowania spełni jeden z następujących warunków: 1) złoży podanie w formie dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej; 2) wystąpi do organu administracji publicznej o takie doręczenie i wskaże organowi administracji publicznej adres elektroniczny; 3) wyrazi zgodę na doręczanie pism w postępowaniu za pomocą tych środków i wskaże organowi administracji publicznej adres elektroniczny. Zgodnie z art. 39¹ § 1a. k.p.a. organ administracji publicznej może zwrócić się do strony lub innego uczestnika postępowania o wyrażenie zgody na doręczanie pism w formie dokumentu elektronicznego w innych, określonych przez organ kategoriach spraw indywidualnych załatwianych przez ten organ. Stosownie natomiast do art. 46 § 9 k.p.a. warunki techniczne i organizacyjne doręczenia pisma w formie dokumentu elektronicznego określają przepisy ustawy, o której mowa w § 4 pkt 3 – ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. nr 64, poz. 565 ze zm.) –u.i.d.p. Doręczenie pisma w formie dokumentu elektronicznego do podmiotu publicznego w rozumieniu przepisów ustawy, o której mowa w § 4 pkt 3, następuje przez elektroniczną skrzynkę podawczą tego podmiotu, w sposób określony w tej ustawie ( § 10 art. 46). Stosownie do art. 3 pkt 17 u.i.d.p. elektroniczna skrzynka podawcza to dostępny publicznie środek komunikacji elektronicznej służący do przekazywania dokumentu elektronicznego podmiotowi publicznemu z wykorzystaniem powszechnie dostępnego systemu teleinformatycznego. Zgodnie z § 13 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania pism w formie dokumentów elektronicznych, doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (Dz. U. nr 206 poz. 1216 ze zm.), w przypadku odebrania dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą podmiotu publicznego poświadczenie przedłożenia jest automatycznie tworzone i udostępniane nadawcy tego dokumentu przez system teleinformatyczny służący do obsługi doręczeń. Za udostępnienie nadawcy poświadczenia przedłożenia uważa się w szczególności jego przekazanie do pozostającej w dyspozycji odbiorcy poświadczenia skrytki w ramach systemu teleinformatycznego podmiotu publicznego służącego do obsługi doręczeń. Wskazać ponadto należy na obowiązującą już od dnia 11 maja 2014 r. treść art. 46 § 3 k.p.a., który stanowi, że w przypadku doręczenia pisma za pomocą środków komunikacji elektronicznej doręczenie jest skuteczne, jeżeli adresat potwierdzi odbiór pisma w sposób, o którym mowa w § 4 pkt 3. Jak stanowi zaś art. 46 § 4. k.p.a., w celu doręczenia pisma w formie dokumentu elektronicznego organ administracji publicznej przesyła na adres elektroniczny adresata zawiadomienie zawierające: 1) wskazanie, że adresat może odebrać pismo w formie dokumentu elektronicznego; 2) wskazanie adresu elektronicznego, z którego adresat może pobrać pismo i pod którym powinien dokonać potwierdzenia doręczenia pisma; 3) pouczenie dotyczące sposobu odbioru pisma, a w szczególności sposobu identyfikacji pod wskazanym adresem elektronicznym w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej, oraz informację o wymogu podpisania urzędowego poświadczenia odbioru w sposób wskazany w art. 20a ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. W przypadku nieodebrania pisma w formie dokumentu elektronicznego w sposób, o którym mowa w § 4 pkt 3, organ administracji publicznej po upływie 7 dni, licząc od dnia wysłania zawiadomienia, przesyła powtórne zawiadomienie o możliwości odebrania tego pisma. W przypadku nieodebrania pisma doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni, licząc od dnia przesłania pierwszego zawiadomienia. (§ 5 § 6.) Jak wynika z art. 46 § 7 k.p.a., zawiadomienia, o których mowa w § 4 i 5, mogą być automatycznie tworzone i przesyłane przez system teleinformatyczny organu administracji publicznej, a odbioru tych zawiadomień nie potwierdza się. Z treści wskazanych przepisów wynika, że ponieważ podanie skarżącego z dnia 30 stycznia 2015 r. zostało złożone w formie dokumentu elektronicznego , organ prawidłowo, zgodnie z art. 39¹ § 1 pkt 1k.p.a , doręczał pismo informujące o konieczności uzupełnienia braków podania wraz z załącznikami tj. formularzem wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego i deklaracji o dochodach drogą elektroniczną . Organ nie dysponuje jednak potwierdzeniem odbioru pisma z dnia 9 lutego 2015 r o jakim mowa w art. 46 § 3 i 4 pkt 3 k.p.a., a jedynie potwierdzeniem wysłania dokumentu, w sytuacji gdy skarżący zaprzecza, aby otrzymał wezwanie do uzupełnienia braków formalnych . Stwierdza, że podobno otrzymał jakąś informację na ePUAP, jednak z obawy przed atakiem elektronicznym nie odczytuje wiadomości bez podpisu. W związku z tym uznać należy, że skarżący nie został skutecznie wezwany do uzupełnienia braków formalnych wniosku z 30 stycznia 2015 r., a organ nie podejmując od 9 lutego 2015 r. żadnych czynności zmierzających do uzyskania potwierdzenia doręczenia wezwania , nie kierując wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a. z pouczeniem o skutkach niewykonania wezwania, gdyż pismo z 9.02. 2015 r. kierowane do skarżącego, informujące o dokumentach niezbędnych przy ubieganiu się o dodatek mieszkaniowy nie zawierało wezwania do uzupełnienia braków formalnych w trybie art. 64 § 2 k.p.a. i pouczenia o skutkach niewykonania wezwania, dopuścił do przewlekłości postępowania wszczętego wnioskiem skarżącego z 30 stycznia 2015 r. Nie tylko bowiem podejmowanie czynności zbędnych czy pozornych, ale także zaniechanie podejmowania jakichkolwiek czynności, opierające się na błędnym przeświadczeniu o braku obowiązku ich podejmowania, należy uznać za przewlekanie postępowania. Z brzmienia art. 64 § 2 k.p.a. wynika, że uzupełnienie braku formalnego wniosku, w wyznaczonym 7- dniowym terminie, spowoduje, że wniosek będzie podlegał rozpatrzeniu tak jakby został złożony bez braków. W związku z tym, w ocenie Sądu uzupełnienie braków formalnych wniosku z dnia 30 stycznia 2015 r. w terminie określonym w art. 64 § 2 k.p.a. przez złożenie wniosku na formularzu i deklaracji o wysokości dochodów i ewentualnie innych niezbędnych dokumentów spowoduje , że wniosek wywoływać będzie skutki od dnia wniesienia tj. 30 stycznia 2015 r. Wezwanie do uzupełnienia braków wniosku powinno zostać skutecznie doręczone skarżącemu. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie , w myśl § 1a tego przepisu sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie zaś z § 1b. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Z powyżej wskazanych względów uznając, że zachodzą podstawy do uwzględnienia skargi na bezczynność Prezydenta Miasta Ł. w odniesieniu do wniosku 30 stycznia 2015 r., Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Z uwagi na to, że termin załatwienia sprawy bez uzasadnionej przyczyny przedłużony został prawie o rok i trzy miesiące , Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie wniosku z 30 stycznia 2015r miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdyż doszło do rażącego naruszenia art. 12, art. 35 i art. 36 k.p.a. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. , Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.p.p.s.a. Artykuł 154 § 6 p.p.s.a. stanowi, że grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2016 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2015 r. (M. P. z 2016 poz. 145), przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2015 r. wyniosło 3.899,78 zł. W ocenie Sądu nałożenie grzywny jest uzasadnione z uwagi na bardzo długi okres bezczynności prowadzącej do przewlekłości postępowania. Grzywna w kwocie 200 zł jest adekwatna w opisanych na wstępie szczegółowo okolicznościach sprawy. Do przewlekłości postępowania doszło w okresie wdrażania nowych uregulowań związanych z doręczeniami pism drogą elektroniczną i koniecznością opanowania nowych umiejętności przez pracowników organu, a duża ilość składanych do sądu przez K. K. w związku z tymi wnioskami skarg, do których załącza się akta administracyjne, mogła utrudnić ocenę sytuacji. Jak ponadto wskazuje SKO w uzasadnieniu swojego postanowienia z 13 maja 2015 r. , skarżący w dniu 30 czerwca 2014 r także złożył drogą elektroniczną podobny wniosek, a po otrzymaniu wezwania przedłożył wymagane dokumenty i otrzymał dodatek mieszkaniowy na okres od 1 sierpnia do 31 stycznia 2015 r. d.j.