III SAB/Łd 12/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Alberciak po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. K. na przewlekłość Prezydenta Miasta Ł. w sprawie wniosku o ustalenie prawa do dodatku mieszkaniowego postanawia: odrzucić skargę. K. K. złożył drogą elektroniczną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na przewlekłość Prezydenta Miasta Ł. w sprawie wniosku o ustalenie prawa do dodatku mieszkaniowego. W skardze skarżący podniósł, że wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego złożył w dniu 31 stycznia 2014 r. i do dnia wniesienia skargi nie otrzymał rozstrzygnięcia w sprawie. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału III z dnia 26 lutego 2015 r. skarżący został wezwany do usunięcia braku formalnego skargi w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania pod rygorem odrzucenia skargi poprzez jej podpisanie bądź nadesłanie podpisanego własnoręcznie egzemplarza skargi oraz wykazania, że wyczerpał środek zaskarżenia na przewlekłość postępowania przez złożenie zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie do organu administracji wyższego stopnia (art. 37 § 1 K.p.a.). Stosowne wezwanie doręczono skarżącemu w dniu 7 marca 2015 r. Skarżący nie podpisał skargi, nie złożył podpisanego egzemplarza skargi. Skarżący nie wykazał też, iż złożył zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania do organu wyższego stopnia przed wniesieniem skargi do sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. art. 57 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym. Podstawowe wymogi, jakim powinny odpowiadać pisma w postępowaniu sądowym określa art. 46 i art. 47 p.p.s.a. Przepisy określające warunki formalne pism procesowych są jednymi z podstawowych uregulowań w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a ich niedochowanie w stosunku do skargi wiąże się z jej odrzuceniem i zamknięciem stronie drogi sądowej, o czym stanowi art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym skarga, której braków formalnych nie uzupełniono w terminie, podlega odrzuceniu. Stosownie do art. 46 § 1 pkt 4 p.p.s.a. każde pismo strony powinno zawierać podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika. W rozpatrywanej sprawie skarżący wniósł skargę drogą elektroniczną. Skarga ta została opatrzona podpisem elektronicznym. W uchwale z dnia 12 maja 2014 r., I OPS 10/13, ONSAiWSA z 2014 r., nr 5, poz. 70, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów wyjaśnił jednakże, że w aktualnym stanie prawnym w postępowaniu sądowoadministracyjnym – z uwagi na treść art. 46 p.p.s.a. – nie jest dopuszczalne wniesienie do sądu pisma opatrzonego bezpiecznym podpisem elektronicznym w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 262), w tym także za pośrednictwem organu administracji publicznej, za pomocą środków komunikacji elektronicznej. W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że w obowiązującym stanie prawnym nie można przyjąć, że pismo procesowe sporządzone w formie elektronicznej, opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym spełnia warunek formalny pisma procesowego, o którym mowa w art. 46 § 1 pkt 4 p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się jednolicie, że pismo takie – po jego wydrukowaniu – jest dotknięte brakiem formalnym, który może być uzupełniony przez autora pisma poprzez złożenie podpisu własnoręcznego na jego wydruku (np. postanowienia NSA: z dnia 18 grudnia 2013 r., I OZ 1188-1191/13; z dnia 22 października 2013 r., II OZ 890/13; z dnia 17 października 2013 r., I OSK 2391/13; z dnia 1 sierpnia 2013 r., II OZ 327/13; z dnia 22 sierpnia 2012 r., II OPP 11/12; z dnia 3 sierpnia 2012 r., II OZ 657/12; z dnia 25 lipca 2012 r., I OSK 1640/12; z dnia 19 czerwca 2012 r., I OSK 1366/12; z dnia 13 kwietnia 2012 r., I OZ 228-229/12; z dnia 21 grudnia 2011 r., II FZ 447/11; z dnia 17 marca 2011 r., I OSK 380/11; z dnia 10 września 2008 r., I OZ 673/08; z dnia 4 lipca 2008 r., I OPP 25/08). Podobne stanowisko – na gruncie przepisów kodeksu postępowania cywilnego – wyraził Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały z dnia 23 maja 2012 r., III CZP 9/12, OSNC 2012, nr 11, poz. 128, stwierdzając, że wydruk niedopuszczalnego środka odwoławczego wniesionego drogą elektroniczną może być potraktowany jako środek odwoławczy niewniesiony tą drogą, jeżeli usunięty zostanie brak podpisu (art. 130 § 1 w zw. z art. 126 § 1 pkt 4 k.p.c.) oraz w postanowieniu z dnia 19 czerwca 2013 r., I CZ 59/13, Lex nr 1360186. Podpis elektroniczny, w tym bezpieczny podpis elektroniczny, jest zawsze integralną częścią dokumentu elektronicznego. Możliwość skutecznego posługiwania się takim podpisem w pismach procesowych sporządzonych w formie elektronicznej (stanowiących zbiór danych w postaci elektronicznej) jest więc uzależniona od prawnej możliwości składania do sądu pism w tej formie, co musi być wyraźnie uregulowane w przepisach ustawy procesowej. Obecnie – z uwagi na treść art. 46 p.p.s.a. i brak w ustawie p.p.s.a. przepisów szczególnych dopuszczających wniesienie pisma procesowego za pomocą środków komunikacji elektronicznej, opatrzonego bezpiecznym podpisem elektronicznym – nie jest dopuszczalne wniesienie takiego pisma do sądu administracyjnego aż do dnia wejścia w życie art. 4 ustawy z dnia 10 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2014 r., poz. 183). Zmiany w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprowadzone ustawą wskazaną w powołanej uchwale, m.in. art. 46 § 2a p.p.s.a., który to przepis stanowi: "gdy pismo strony jest wnoszone w formie dokumentu elektronicznego, powinno ponadto zawierać adres elektroniczny oraz zostać podpisane przez stronę albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym przy pomocy ważnego kwalifikowanego certyfikatu, podpisem potwierdzonym profilem zaufanym ePUAP lub przez zastosowanie innych mechanizmów, o których mowa w art. 20a ust. 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, jeżeli takie mechanizmy zostały wprowadzone przez sąd administracyjny" (art. 4 pkt 5 ustawy), wejdą w życie po upływie 36 miesięcy od dnia ogłoszenia ustawy, a więc dopiero od dnia 11 lutego 2017 r. Powołana uchwała ma tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i 2 stosuje się odpowiednio. Ogólna moc wiążąca uchwały powoduje, że wiąże ona sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których miałby być stosowany interpretowany przepis (por. A. Skoczylas, Działalność uchwałodawcza Naczelnego Sądu Administracyjnego, C. H. Beck, Warszawa 2004, s. 221 i nast.). Z tego też względu opatrzenie przez skarżącego skargi wniesionej w niniejszej sprawie podpisem elektronicznym nie było wystarczające, aby uznać, że spełnia ona warunek formalny pisma procesowego, o którym mowa w art. 46 § 1 pkt 4 p.p.s.a. W orzecznictwie i w doktrynie nie budzi wątpliwości, że podpis pod pismem potwierdza jego pochodzenie od osoby, która je podpisała i sankcjonuje wolę dokonania czynności w postępowaniu. Podpis wnoszącego pismo musi być własnoręczny, tj. stanowić znak ręczny określonej osoby pozwalający na jej identyfikację (por. np. H. Knysiak-Molczyk [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, str. 298). Wyjątek od tej zasady określa art. 46 § 4 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że za stronę, która nie może się podpisać, podpisuje pismo osoba przez nią upoważniona, z wymienieniem przyczyny, dla której strona sama się nie podpisała. W rozpatrywanej sprawie sytuacja, o jakim stanowi art. 46 § 4 p.p.s.a., nie ma jednakże miejsca. Jak już wyżej wskazano, brak podpisu jest wadą formalną skargi w rozumieniu art. 57 § 1 in initio w zw. z art. 46 § 1 pkt 4 p.p.s.a. i uzasadnia wezwanie do jego usunięcia na podstawie art. 49 § 1 p.p.s.a. Odrzucenie skargi z powodu nieuzupełnienia braku formalnego w postaci podpisu strony następuje dopiero wówczas, gdy nie uzupełniono w terminie tego braku, pomimo prawidłowego wezwania do jego usunięcia (vide: postanowienia NSA: z dnia 5 czerwca 2007r., II FSK 708/06; z dnia 26 stycznia 2011 r., II FSK 2207/10; z dnia 12 grudnia 2005 r., I GSK 2703/05; z dnia 4 lipca 2013 r., II FSK 2153/12). Wezwanie do usunięcia powyższego braku zostało skarżącemu doręczone w dniu 7 marca 2015 r. (w sobotę), zaś siedmiodniowy termin do usunięcia braku formalnego skargi zakończył swój bieg w dniu 16 marca 2015 r. (w poniedziałek). Pomimo upływu tego terminu skarżący nie podpisał skargi. Nie złożył też podpisanego egzemplarza skargi. Skutkiem nieusunięcia tego braku w powyższym terminie jest – stosownie do art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – odrzucenie skargi oraz bezskuteczność czynności strony w postępowaniu sądowym obejmującej wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Odrzucenie skargi przez sąd jest równoznaczne z odmową rozpatrzenia sprawy i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Poza tym w myśl art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Środkiem zaskarżenia jest zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej (art. 37 § 1 K.p.a.). Warunkiem koniecznym dla skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie postępowania jest wniesienie zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej (art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Instytucję zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji ustawodawca wprowadził do polskiego systemu prawa od dnia 11 kwietnia 2011 r. w wyniku nowelizacji art. 37 § 1 K.p.a. przez art. 1 pkt 8 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r., nr 6, poz. 18 ze zm.). Od dnia 11 kwietnia 2011 r. art. 37 § 1 K.p.a. przewiduje więc dwa niezależne od siebie środki zaskarżenia: zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 (zażalenie na bezczynność) oraz zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania. Z akt sprawy wynika wprawdzie, że w związku toczącym się postępowaniem w sprawie o przyznanie dodatku mieszkaniowego skarżący złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie, lecz było to zażalenie na bezczynność organu pierwszej instancji a nie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez ten organ (zażalenie z dnia 17 października 2014 r., postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 18 listopada 2014 r.). Z tego też względu skarżący został wezwany do wykazania, że przed wniesieniem skargi wniósł zażalenie do organu wyższego stopnia na przewlekłe prowadzenie postępowania. Pomimo tego wezwania skarżący nie wykazał jednak ani w terminie, który upłynął w dniu 16 marca 2015 r. (w poniedziałek), ani też później, że przed wystąpieniem do sądu ze skargą na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta Miasta Ł. postępowania w sprawie wniosku o ustalenie prawa do dodatku mieszkaniowego, wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., jako organu wyższego stopnia (art. 7 ust. 8 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych – tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 966 ze zm. w związku z art. 17 pkt 1 K.p.a.), zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a. Nie można zatem uznać, że skarżący spełnił konieczny warunek do skutecznego wniesienia skargi. Okoliczność ta uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu i stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., obliguje sąd do odrzucenia skargi również z tego względu. Mając powyższe na uwadze, sąd orzekł jak w postanowieniu. e.o.