I OSK 1640/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 128/12 odrzucającego skargę D. P. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 15 lutego 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 16 maja 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 128/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę D. P. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 15 lutego 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, iż D. P. wniósł, za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 15 lutego 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej. Pismem z dnia 5 kwietnia 2012 r. sygn. II SAB/Wa 128/12 Sąd wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych skargi, poprzez jej podpisanie i zwrot do Sądu w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi. W terminie otwartym na wykonanie powyższego wezwania, przy piśmie z dnia 11 kwietnia 2012 r., skarżący zwrócił przesłany do podpisania egzemplarz skargi, którego wydruku dokonał organ. W bardzo obszernych wyjaśnieniach wskazał, że nie zgadza się z linią orzeczniczą prezentowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą tylko opatrzenie skargi własnoręcznym podpisem spełnia wymogi pisma procesowego, wynikające z art. 46 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Podkreślił jednocześnie, iż dotychczasowe orzecznictwo wypowiadało się w kwestii ważności podpisu elektronicznego w postępowaniu sądowoadministracyjnym, podczas gdy w niniejszej sprawie skarga została opatrzona podpisem potwierdzonym profilem zaufanym ePUAP w rozumieniu art. 3 pkt 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2005 r. Nr 64, poz. 565 ze zm.) i złożona poprzez elektroniczną platformę usług administracji publicznej (w rozumieniu art. 13 pkt 13 cyt. ustawy.). W ocenie skarżącego jego skarga nie zawierała żadnych braków formalnych i nie było podstaw do wzywania go o jej podpisanie, a sprawie z jego skargi winien być nadany bieg. Wydając zaskarżone postanowienie Sąd pierwszej instancji wskazał, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, dla skuteczności pisma wnoszonego przez stronę drogą elektroniczną konieczne jest późniejsze opatrzenie go własnoręcznym podpisem. Tylko tak złożony podpis spełnia wymagania przewidziane w art. 46 § 1 pkt 4 P.p.s.a. Składanie przez osobę fizyczną pism za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej jest możliwe po założeniu przez nią konta na ePUAP, w trybie określonym w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie zakresu i warunków korzystania z elektronicznej platformy usług administracji publicznej (Dz. U. Nr 93, poz. 456). Zatem dopiero wówczas można skorzystać z elektronicznej skrzynki podawczej tj. dostępnego publicznie środka komunikacji elektronicznej służącego do przekazywania dokumentu elektronicznego do podmiotu publicznego przy wykorzystaniu powszechnie dostępnego systemu teleinformatycznego (art. 3 pkt 17 cyt. ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne). Złożony w tym trybie dokument jest zatem opatrzony podpisem użytkownika konta ePUAP, który nie jest podpisem własnoręcznym, tylko ma postać elektroniczną. Nie spełnia zatem wymogów określonych w art. 46 § 1 pkt 4 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł D. P. zarzucając mu: 1. naruszenie art. 58 § 1 pkt. 3 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie w związku z naruszeniem (niezastosowaniem) a) art. 5 ust. 2 Ustawy o podpisie elektronicznym b) art. 5 ust 1 lit a Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 1999/93/WE z dnia 13 grudnia 1999 r. w sprawie wspólnotowych ram w zakresie podpisów elektronicznych Dz.U. L 13 z 19.1.2000, str. 12—20, Polskie wydanie specjalne: Rozdział 13 Tom 24 P. 239 - 248 - przez uznanie, iż dokument elektroniczny złożony do sądu administracyjnego opatrzony bezpiecznym podpisem elektroniczny weryfikowanym przy pomocy kwalifikowanego certyfikatu nie wywołuje takich samych skutków prawnych, co pismo złożone na papierze opatrzone podpisem własnoręcznym (odręcznym). Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem przyjęcie, iż dane elektroniczne opatrzone podpisem elektronicznym są równoważne pismu zawierającemu podpis własnoręczny powoduje, iż skarga spełnia wymogi formalne (art. 46 ppsa) i nie posiadając braków formalnych nie podlega odrzuceniu (art. 58 § 1 pkt. 3 ppsa) 2. naruszenie przez niezastosowanie a) art. 58 ust 2 (po nowelizacji) Ustawy o podpisie elektronicznym i b) art. 8 Ustawy o podpisie elektronicznym w zw. z art. 5 ust. 1 lit a oraz ust. 2 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 1999/93/WE z dnia 13 grudnia 1999 r. w sprawie wspólnotowych ram w zakresie podpisów elektronicznych Dz.U. L 13 z 19.1.2000, str. 12— 20, Polskie wydanie specjalne: Rozdział 13 Tom 24 P. 239 - 248 - przez przyjęcie, iż sąd administracyjny ("organ władzy publicznej" wg Konstytucji RP) nie jest zobowiązany do posługiwania się w korespondencji elektronicznej certyfikatami, o których mowa w powołanej ustawie z dnia 18 września 2001r o podpisie elektronicznym i może odmówić skuteczności podpisowi dlatego, że jest elektroniczny a nie własnoręczny. 3. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieodniesienie się do obszernie zaprezentowanych i uzasadnionych argumentów skarżącego zawartych w piśmie z dn. 05.05.2012 r. odnoszących się do argumentów przedstawionych w orzeczeniach NSA, które zostały powołane w zaskarżonym wyroku, W szczególności sąd nie odniósł się to tego, iż: a) zasadę równoważności przepisów wprowadza art. 5 ust 2 ustawy o podpisie elektronicznym, a nie art. 5 ust. 1. W art. 5 ust. 1 jest odesłanie do ustawy o podpisie elektronicznym, a nie do innych (szczególnych) ustaw. b) w 2010 r. znowelizowano ustawę o informatyzacji działalności pomiotów realizujących zadania publiczne. Nowelizacja ta wprost określiła, iż ustawa o informatyzacji ( i art. 16 tej ustawy) dotyczy także sądów administracyjnych. W zaskarżonym wyroku sąd bez sprawdzenia aktualnych przepisów nie powinien się powoływać bezkrytycznie na orzeczenie I OPP/25 c) powołanie się na orzeczenia I OZ 268/12 i I OZ 228/12 jest niewykonaniem obowiązków sądu. Te orzeczenia w ogóle nie zwierają uzasadnienia dlaczego sąd nie uznaje, iż równie skuteczne jest złożenia dokumentu elektronicznego z podpisem elektronicznym jak złożenie pisma z podpisem własnoręcznym. W ogóle orzeczenia te nie zawierają wykładni art. 5 ust 2 ustawy o podpisie elektronicznym, tym bardziej w kontekście prawa europejskiego. Powołując się na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przyznanie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż ustawa p.p.s.a. reguluje odrębnie (zarówno od ustawy o podpisie elektronicznym jak i ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne) zasady opatrywania podpisami dokumentów kierowanych do sądów administracyjnych. Z samego zaś faktu obowiązywania ustawy o podpisie elektronicznym nie można wywodzić, że sposób podpisywania pism podpisem elektronicznym jest w postępowaniu przed sądami administracyjnymi dopuszczalny. Oznacza to w konsekwencji, że pisma strony dla swojej skuteczności muszą być podpisane własnoręcznie. Zgodnie z art. 46 § 1 pkt 4 p.p.s.a., każde pismo strony powinno zawierać podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika. Podpis powinien być własnoręczny, z wyjątkiem przypadków, o których mowa w art. 46 § 4 ustawy, które w tej sprawie nie występują. W sytuacji braku własnoręcznego podpisu, Sąd wzywa stronę do usunięcia braku formalnego pisma przez jego podpisanie. Aby więc można było posługiwać się w postępowaniu sądowoadministracyjnym podpisem elektronicznym, musi istnieć stosowny ku temu przepis we wskazanym akcie prawnym. Zgodnie z art. 5 ust. 1 o podpisie elektronicznym, bezpieczny podpis elektroniczny weryfikowany przy pomocy kwalifikowanego certyfikatu wywołuje skutki prawne określone ustawą, jeżeli został złożony w okresie ważności tego certyfikatu. Przepis ten odsyła do ustaw szczególnych, które dopuszczają możliwość posługiwania się podpisem elektronicznym w określonych sytuacjach, bowiem w polskim systemie prawa nie ma żadnego przepisu, który generalnie zrównywałby podpis elektroniczny z podpisem własnoręcznym. Wśród ustaw dopuszczających stosowanie podpisu elektronicznego można przykładowo wskazać kodeks cywilny (art. 60 i art. 78 § 2), Ordynację podatkową (art. 1 pkt 13), Kodeks postępowania administracyjnego - art. 57 § 5 pkt 1 i przede wszystkim art. 63 § 1, który stanowi, że podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie lub za pomocą dalekopisu, telefaksu, poczty elektronicznej. Jednocześnie § 3a pkt 1 tego przepisu precyzuje, że podanie wniesione w formie dokumentu elektronicznego powinno być opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu, przy zachowaniu zasad przewidzianych w przepisach o podpisie elektronicznym. Także kodeks postępowania cywilnego w art. 125 § 2 przewiduje, że jeżeli przepis szczególny tak stanowi, pisma procesowe wnosi się na urzędowych formularzach lub na informatycznych nośnikach danych albo za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej. Nadto, dodany ustawą z dnia 9 stycznia 2009 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 26, poz. 156) art. 126 § 5 k.p.c. wprost stanowi, że pismo procesowe wniesione drogą elektroniczną powinno być opatrzone podpisem elektronicznym w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym (Dz. U. Nr 130, poz. 1450, ze. zm.). Ponadto ustawą z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. Nr 64, poz. 565 ze zm.) w art. 36 pkt 3 i pkt 5 dokonano zmiany przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego to jest art. 57 § 5 pkt 1 i art. 63 § 3a dopuszczając możliwość wniesienia podania w formie dokumentu elektronicznego. Wskazane wyżej przepisy dotyczą wyłącznie zakresu jaki reguluje dana ustawa. Można zatem stwierdzić, że tam, gdzie ustawodawca chce by przed sądem lub organem administracji publicznej można było posługiwać się podpisem elektronicznym, tam w stosownych regulacjach normujących zasady postępowania przed tymi organami wprowadza odpowiednie normy prawne zezwalające na posługiwanie się takim rodzajem podpisu. Natomiast w przepisach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ma odpowiednika wyżej wskazanych przepisów Kodeksu cywilnego, Ordynacji podatkowej, Kodeksu postępowania cywilnego czy w końcu Kodeksu postępowania administracyjnego, a pojęcie podpisu elektronicznego w ogóle nie występuje, choć trwają prace legislacyjne nad wprowadzeniem do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi możliwości zastosowania podpisu elektronicznego. Ustawa p.p.s.a. jest więc aktem prawnym zawierającym przepisy lex specialis wobec ustawy o podpisie elektronicznym w odniesieniu do skuteczności wniesienia pisma zaopatrzonego w podpis elektroniczny. Zatem w obecnym stanie prawnym nie można przyjąć, iż posługiwanie się podpisem elektronicznym przez stronę postępowania sądowego w kontaktach z sądem administracyjnym jest dopuszczalne, skoro ustawodawca tego wprost nie dopuścił. Gdyby ustawa o podpisie elektronicznym miała zastosowanie wprost do wszystkich aktów prawnych regulujących wnoszenie pism, zażaleń, itp. to wówczas niepotrzebnym byłyby zmiany w innych ustawach wprost wprowadzające taką możliwość. Z samego zaś faktu obowiązywania ustawy o podpisie elektronicznym nie można wywodzić, iż sposób podpisywania pism podpisem elektronicznym jest w postępowaniu przed sądami administracyjnymi dopuszczalny, bowiem jak to wyżej zaznaczono, brak jest w procedurze sądowoadministracyjnej stosownych regulacji w tym zakresie. Przyjęcie innego stanowiska czyniłoby zbędnym wprowadzanie odpowiednich regulacji w ustawach szczególnych, skoro składanie pism procesowych podpisanych elektronicznie byłoby dopuszczalne już tylko z mocy ustawy o podpisie elektronicznym. Zauważyć należy, że również z § 2 i § 3 zarządzenia Nr 11 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2003 r. w sprawie ustalenia zasad biurowości w sądach administracyjnych (wydanego na podstawie art. 11 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych) wynika, że procedura obowiązująca przed sądami administracyjnymi posługuje się pojęciem pisma w tradycyjnym rozumieniu - jako nośnika informacji sporządzonego w formie papierowej. Jak zasadnie stwierdzono w komentarzu do ustawy (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III), "z art. 47 § 2 nie wynika, aby przekaz dokonany za pośrednictwem poczty elektronicznej był równoznaczny z pismem w postępowaniu sądowoadministracyjnym". Należy więc przyjąć, że dla skuteczności pisma wnoszonego przez stronę drogą elektroniczną konieczne jest późniejsze opatrzenie go własnoręcznym podpisem, bowiem tylko taki podpis spełnia wymagania wynikające z art. 46 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Wobec tego stwierdzić należy, że skoro skarżący na wniesionej skardze nie złożył – pomimo stosownego wezwania – własnoręcznego podpisu, to skargę tę należało uznać za obarczoną brakiem formalnym, skutkującym jej odrzucenie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 p.p.s.a. postanowił, jak w sentencji