I OSK 2391/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Bożena Popowska po rozpoznaniu w dniu 17 października 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1128/13 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi T. G. na decyzję Prezesa Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej postanawia: oddalić skargę kasacyjną T. G. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 30 czerwca 2013 r., drogą elektroniczną, za pośrednictwem organu, skargę na decyzję Prezesa Sądu Apelacyjnego w Warszawie w przedmiocie odmowy udostępnienia przetworzonej informacji publicznej. Skarga została opatrzona podpisem elektronicznym. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący został wezwany do uzupełnienia w terminie 7 dni po rygorem odrzucenia skargi (art. 58 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) braku formalnego skargi poprzez jej podpisanie oraz zwrot do Sądu podpisanego egzemplarza. W odpowiedzi na wskazane wezwanie, skarżący nadesłał pismo z dnia 25 czerwca 2013 r., w którym oświadczył, że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga została złożona prawidłowo i zawiera wszystkie wymagane elementy, zgodnie z art. 46 p.p.s.a., a zatem nie zawiera braków formalnych. Postanowieniem z dnia 24 lipca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę T. G., na mocy art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., gdyż nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi. Odnosząc się do podniesionych przez skarżącego argumentów, Sąd wskazał, że pomimo, iż zarówno wskazana przez skarżącego norma zawarta w art. 20b ust. 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, jak i norma z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym wskazują na równoważność skutków prawnych danych w postaci elektronicznej opatrzonych podpisem potwierdzonych profilem zaufanym ePUAP oraz dokumentów podpisanych własnoręcznie, to nie przeszkodziło to prawodawcy we wprowadzeniu odrębnych przepisów regulujących kwestię stosowania podpisu elektronicznego do Kodeksu postępowania cywilnego (art. 60 i art. 78 § 2), Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 57 § 5 pkt 1, art. 63 § 1), czy też Ordynacji podatkowej (art. 1 pkt 13). W ustawie p.p.s.a. nie zawarto regulacji podobnych do powyżej wskazanych, co przy uwzględnieniu założenia wykładni prawa o racjonalności prawodawcy każe przyjąć, że regulacje zawarte w ustawie o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne i ustawie o podpisie elektronicznym nie mają bezpośredniego zastosowania do wszystkich aktów prawnych dotyczących wnoszenia pism. Wprowadzenie do poszczególnych ustaw odrębnych przepisów regulujących stosowanie podpisu elektronicznego stanowiło przejaw woli prawodawcy, wskazującego, w których procedurach może występować podpis elektroniczny, a w których strona nie może z niego skorzystać. Powyższe stanowisko zostało potwierdzone w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 1640/12; 26 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1273/12; 9 stycznia 2013 r. sygn. akt I OZ 969/12, 29 stycznia 2013 r. sygn. akt I OZ 36/13; 19 lutego 2013 r. sygn. akt I OZ 111-114/13; 28 czerwca 2013 r. sygn. akt I OZ 396-397/13 oraz I OZ 405-406/13; 3 lipca 2013 r. sygn. akt I OZ 307-308/13; 23 lipca 2013 r. I OZ 541/13. Od powyższego postanowienia T. G. wniósł skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia, zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a) naruszenie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., poprzez bezpodstawne odrzucenie skargi w sytuacji, gdy nie było do tego podstaw - ponieważ skarga została opatrzona podpisem elektronicznym potwierdzonym profilem zaufanym ePUAP; b) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 166 p.p.s.a. przez niewskazanie i niezacytowanie treści przepisu p.p.s.a. (lub innej ustawy), który stanowiłby inaczej niż art. 20b ust. 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne zwanej dalej "ustawą o informatyzacji", oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym zwanej dalej "ustawą o podpisie", a także nie zacytowanie in extenso powołanych w uzasadnieniu przepisów k.p.c., k.p.a., i Ordynacji podatkowej oraz pominięcie wyjaśnienia ich treści, zakresu obowiązywania oraz relacji do art. 20b ust. 2 ustawy o informatyzacji oraz art. 5 ust. 2 ustawy o podpisie elektronicznym, które to naruszenie nie pozwala na ustalenie czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji są trafne, zwłaszcza iż uzasadnienie odsyła m.in. do prawnie irrelewantnych dla niniejszej sprawy przepisów art. 60 i art. 78 § 2 k.p.c., nieistniejącego art. 1 pkt 13 Ordynacji podatkowej, oraz nieporuszających w ogóle kwestii skuteczności podpisu elektronicznego artykułów 51 § 5 pkt 1 i art. 63 § 1 k.p.a. (por. szerzej wyrok NSA z 18 maja 2011 r., sygn. I OSK 1323/10); c) naruszeniu art. 46 § 1 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 20b pkt 2 oraz art. 20b pkt 3 ustawy o informatyzacji, poprzez bezpodstawne przyjęcie, że skarga wniesiona w postaci elektronicznej i opatrzona podpisem potwierdzonym profilem zaufanym ePUAP zawiera braki formalne; 2. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię / niewłaściwe zastosowanie, a to: a) naruszenie art. 20b ust. 2 ustawy o informatyzacji oraz art. 5 ust. 2 ustawy o podpisie, a także art. 5 ust. 1 lit. a Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 1999/93/WE z dnia 13 grudnia 1999 r. w sprawie wspólnotowych ram w zakresie podpisów elektronicznych przez uznanie, iż dokument elektroniczny złożony do sądu administracyjnego a opatrzony podpisem elektronicznym potwierdzonym profilem zaufanym ePUAP (dalej "podpis elektroniczny") nie wywołuje takich samych skutków prawnych, co pismo złożone na papierze opatrzone podpisem własnoręcznym (odręcznym), albowiem zarówno art. 20b ust. 2 ustawy o informatyzacji jak i art. 5 ust. 2 ustawy o podpisie - zgodnie z tym tokiem rozumowania - nie stanową generalnej regulacji zrównującej podpis elektroniczny z podpisem własnoręcznym w ramach wszelkich postępowań przed organami administracji publicznej i sądami; naruszenie to miało jednocześnie istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem przyjęcie, iż dane elektroniczne opatrzone podpisem elektronicznym są równoważne pismu zawierającemu podpis własnoręczny powoduje, iż skarga spełnia wymogi formalne (art. 46 p.p.s.a.) i nie posiadając braków formalnych nie podlega odrzuceniu (art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a.); b) naruszeniu przez niezastosowanie art. 20b ust. 3 ustawy o informatyzacji oraz art. 58 ust. 2 i art. 8 ustawy o podpisie w zw. z art. 5 ust. 1 lit. a oraz ust. 2 ww. Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 1999/93/WE z dnia 13 grudnia 1999 r. poprzez przyjęcie, iż sąd administracyjny ("organ władzy publicznej" wg Konstytucji RP) nie jest zobowiązany do posługiwania się w korespondencji elektronicznej certyfikatami, o których mowa w wyżej powołanej ustawie o informatyzacji oraz ustawie o podpisie elektronicznym i może odmówić skuteczności podpisowi dlatego, że jest elektroniczny a nie własnoręczny. W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną, Prezes Sądu Apelacyjnego w Warszawie wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 57 § 1 p.p.s.a., skarga powinna m.in. czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym. Ogólne warunki formalne jakim powinno odpowiadać każde pismo procesowe strony zostały określone w art. 46 § 1 p.p.s.a. Jednym z tych wymagań jest podpis strony lub jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika (art. 46 § 1 pkt 4). Podpis powinien być własnoręczny, z wyjątkiem przypadków, o których mowa w art. 46 § 4 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują. W sytuacji braku własnoręcznego podpisu, Sąd wzywa stronę do usunięcia braku formalnego pisma przez jego podpisanie. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że aby można było posługiwać się w postępowaniu sądowoadministracyjnym podpisem elektronicznym, musi istnieć stosowny ku temu przepis we wskazanym akcie prawnym. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym (Dz.U. Nr 130, poz. 1450 ze zm.) bezpieczny podpis elektroniczny weryfikowany przy pomocy kwalifikowanego certyfikatu wywołuje skutki prawne określone ustawą, jeżeli został złożony w okresie ważności tego certyfikatu. Przepis ten odsyła do ustaw szczególnych, które dopuszczają możliwość posługiwania się podpisem elektronicznym w określonych sytuacjach, bowiem w polskim systemie prawa nie ma żadnego przepisu, który generalnie zrównywałby podpis elektroniczny z podpisem własnoręcznym. Wśród ustaw dopuszczających stosowanie podpisu elektronicznego można wskazać Kodeks cywilny (art. 60 i art. 78 § 2), Ordynację podatkową (art. 3 pkt 13), Kodeks postępowania administracyjnego - art. 57 § 5 pkt 1 i przede wszystkim art. 63 § 1 k.p.a., który stanowi, że podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie lub za pomocą dalekopisu, telefaksu, poczty elektronicznej. Jednocześnie § 3a pkt 1 tego przepisu precyzuje, że podanie wniesione w formie dokumentu elektronicznego powinno być opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu, przy zachowaniu zasad przewidzianych w przepisach o podpisie elektronicznym. Także Kodeks postępowania cywilnego w art. 125 § 2 przewiduje, że jeżeli przepis szczególny tak stanowi, pisma procesowe wnosi się na urzędowych formularzach lub na informatycznych nośnikach danych albo za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej. Nadto, dodany ustawą z dnia 9 stycznia 2009 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 26, poz. 156) art. 126 § 5 k.p.c. wprost stanowi, że pismo procesowe wniesione drogą elektroniczną powinno być opatrzone podpisem elektronicznym w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym. Ponadto ustawą z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. Nr 64, poz. 565 ze zm.) w art. 36 pkt 3 i pkt 5 dokonano zmiany przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, to jest art. 57 § 5 pkt 1 i art. 63 § 3a, dopuszczając możliwość wniesienia podania w formie dokumentu elektronicznego. Wskazane wyżej przepisy dotyczą wyłącznie zakresu jaki reguluje dana ustawa. Można zatem stwierdzić, że tam, gdzie ustawodawca chce, by przed sądem lub organem administracji publicznej można było posługiwać się podpisem elektronicznym, tam w stosownych regulacjach normujących zasady postępowania przed tymi organami wprowadza odpowiednie normy prawne zezwalające na posługiwanie się takim rodzajem podpisu. Natomiast w przepisach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ma odpowiednika wyżej wskazanych przepisów Kodeksu cywilnego, Ordynacji podatkowej, Kodeksu postępowania cywilnego czy w końcu Kodeksu postępowania administracyjnego, a pojęcie podpisu elektronicznego w ogóle nie występuje. Zatem w obecnym stanie prawnym nie można przyjąć, aby posługiwanie się podpisem elektronicznym przez stronę postępowania sądowego w kontaktach z sądem administracyjnym było dopuszczalne, skoro ustawodawca tego wprost nie przewidział. Gdyby ustawa o podpisie elektronicznym miała zastosowanie wprost do wszystkich aktów prawnych regulujących wnoszenie pism, zażaleń, itp. to wówczas niepotrzebnym byłyby zmiany w innych ustawach wprost wprowadzające taką możliwość. Z samego zaś faktu obowiązywania ustawy o podpisie elektronicznym nie można wywodzić, iż sposób podpisywania pism podpisem elektronicznym jest w postępowaniu przed sądami administracyjnymi dopuszczalny, bowiem jak to wyżej zaznaczono, brak jest w procedurze sądowoadministracyjnej stosownych regulacji w tym zakresie. Przyjęcie innego stanowiska czyniłoby zbędnym wprowadzanie odpowiednich regulacji w ustawach szczególnych, skoro składanie pism procesowych podpisanych elektronicznie byłoby dopuszczalne już tylko z mocy ustawy o podpisie elektronicznym. Z dniem 17 czerwca 2010 r. weszła, co prawda, w życie ustawa z dnia 12 lutego 2010 r. o zmianie ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 40, poz. 230), która usunęła sądy administracyjne z katalogu podmiotów wyłączonych spod mocy ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Pomimo jednak tej zmiany ustawy nie powstały dotychczas regulacje, które umożliwiłyby skuteczne wdrożenie i wykorzystanie elektronicznych środków technicznych w działalności sądów administracyjnych. Powyższe oznacza, że obowiązujące przepisy nie pozwalają na wykorzystanie komunikacji elektronicznej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W szczególności brak możliwości w postępowaniu przed sądem administracyjnym wnoszenia pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej, opatrzonych podpisem potwierdzonym profilem zaufanym ePUAP czy też podpisem elektronicznym. W ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi brak więc aktualnie przepisów przewidujących dopuszczalność podpisu elektronicznego i z tego powodu podpis ten nie może być uznany w postępowaniu sądowoadministracyjnym jako zastępujący własnoręczny podpis. Mając powyższe na względzie należy wskazać, że dla skuteczności pisma wnoszonego przez stronę drogą elektroniczną konieczne jest późniejsze opatrzenie go własnoręcznym podpisem, bowiem tylko taki podpis spełnia wymagania wynikające z art. 46 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w tym zakresie podziela pogląd wyrażony w licznych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. z dnia: 24 lipca 2008 r., sygn. akt I OPP 25/08; 10 września 2008 r. sygn. akt I OZ 673/08; 17 maja 2010 r. sygn. akt I OZ 303-306/10; 18 maja 2010 r. sygn. akt I OZ 313-318/10; 19 maja 2010 r. sygn. akt I OZ 339-340/10 i I OZ 351-352/10; 28 stycznia 2011 r. sygn. akt I OZ 1-2/11; 17 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 380/11; 22 lutego 2012 r. sygn. akt I OZ 85/12 i I OZ 90/12; 7 marca 2012 r. sygn. akt I OZ 112-113/12; 22 sierpnia 2012 r. sygn. akt II OPP 11/12; 6 września 2012 r. sygn. akt I OZ 637-640/12; 26 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1273/12; 19 października 2012 r. sygn. akt I OZ 805/12 i I OZ 808/12; 28 listopada 2012 r. sygn. akt I OZ 878/12; 9 stycznia 2013 r. sygn. akt I OZ 969/12, 29 stycznia 2013 r. sygn. akt I OZ 36/13; 19 lutego 2013 r. sygn. akt I OZ 111-114/13 – dostępne w bazie orzeczeń NSA na stronie internetowej www.nsa.gov.pl. Wobec przedstawionych wyżej argumentów należy stwierdzić, że skoro skarżący, pomimo stosownego wezwania Sądu, nie podpisał złożonej skargi na decyzję Prezesa Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2013 r., w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, to skargę taką należało uznać za obarczoną brakiem formalnym, skutkującym jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – tak jak to uczynił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym postanowieniem z dnia 24 lipca 2013 r. Nie mogło natomiast odnieść zamierzonego skutku powoływanie się skarżącego na przepisy Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1999/93/WE z dnia 13 grudnia 1999 r. w sprawie wspólnotowych ram w zakresie podpisów elektronicznych, gdyż co do zasady, przepisy dyrektyw UE dla swojego zastosowania wymagają implementacji w porządku prawnym państwa członkowskiego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) skargę kasacyjną należało oddalić.