II OSK 2000/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zofia Flasińska po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. i S. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 704/16 w sprawie ze skargi B. K. i S. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2016 r. znak [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 6 maja 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 704/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę B. K. i S. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2016 r. w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu tego postanowienia Sąd wskazał, że postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, po rozpatrzeniu zażalenia L. S. na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] września 2015 r., uchylił postanowienie organu pierwszej instancji i uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w obrębie geodezyjnym [...], gmina R. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli B. K. i S. K. Sąd wskazał, że stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli wniesienie skargi jest niedopuszczalne z innych przyczyn, niż określone w pkt 1 – 5. Zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w postępowaniu uzgodnieniowym prowadzonym w ramach postępowania zainicjowanego wnioskiem L. S. o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Jak stanowi art. 53 ust. 5 zdanie pierwsze ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199), w związku z art. 64 ust. 1 ww. ustawy, uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. Przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego postanowienia wykluczały zatem możliwość złożenia zażalenia na postanowienie organu uzgadniającego przez inny podmiot niż inwestor, tj. podmiot, który wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W niniejszej sprawie inwestorem jest L. S. Skoro skarżący, którzy nie są inwestorami w przedmiotowej sprawie, nie mogli w postępowaniu uzgodnieniowym wnieść skutecznie zażalenia, to - uwagi na treść art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. - należało uznać, że nie przysługuje im również prawo do złożenia skargi do sądu administracyjnego na ostateczne postanowienie wydane w tym postępowaniu. Jeżeli wolą prawodawcy było wprowadzenie kontroli instancyjnej postanowień w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jedynie dla inwestora, wyłącza to kontrolę tych orzeczeń przez sądy administracyjne z inicjatywy innych podmiotów. Reasumując, Sąd I instancji stwierdził, że ustawodawca na etapie rozstrzygania kwestii incydentalnych w toku postępowania w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przyznał legitymację do wniesienia zażalenia, a w konsekwencji i skargi do sądu administracyjnego, wyłącznie inwestorowi. Na gruncie ww. przepisów, brak tej legitymacji w przypadku podmiotów innych, niż inwestor, jest bezsporny i uzasadnia odrzucenie skargi (por. postanowienie NSA z dnia 6 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2133/11). Skargę kasacyjną od tego postanowienia wnieśli B. K. i S. K., podnosząc zarzuty: 1. naruszenia prawa materialnego, tj. art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199) przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w przedmiotowej sprawie skarżący nie mają legitymacji do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, podczas gdy przepis ten wprowadza wyłącznie ograniczenie dotyczące zażalenia, co w konsekwencji skutkowało odmową przyznania skarżącym legitymacji procesowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym i odrzuceniem skargi, 2. naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj: - art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i odrzucenie skargi, przyjmując, że skarżący nie mają legitymacji procesowej do wniesienia skargi, w sytuacji gdy Sąd I instancji oparł zaskarżone postanowienie na art. 52 p.p.s.a. i nie zbadał - na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a. - czy skarżącym przysługuje interes prawny, - art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przez jego zastosowanie i odrzucenie skargi w sytuacji, gdy skarżący posiadają interes prawny i nie zachodziła podstawa do odrzucenia skargi, - art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. oraz art. 32 ust. 1 i 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie konstytucyjnej zasady równości oraz zasady prawa do sądu poprzez przyjęcie, że brak jest możliwości wniesienia przez skarżących w niniejszej sprawie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego i przez to zamknięcie drogi sądowej, - art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 6,7,77, 107 § 3 k.p.a. poprzez odrzucenie skargi pomimo braku przeprowadzenia przez organ odwoławczy postępowania dowodowego w pełnym zakresie, co istotnie wpłynęło na wynik sprawy, a w konsekwencji błąd w ustaleniach faktycznych przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia poprzez bezzasadne uznanie, że skarżący nie mają legitymacji procesowej, - art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku, w którym Sąd nie odniósł się w najmniejszym stopniu do stanowiska skarżących dotyczącego ich interesu prawnego i w konsekwencji zamknięcia skarżącym dalszej drogi sądowej, co istotnie wpłynęło na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej zawarto wnioski o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż gospodarstwo rolne skarżących sąsiaduje bezpośrednio z działką inwestora. Skarżącym zostało doręczone zarówno postanowienie organu I instancji, jak i organu odwoławczego, a więc byli oni uznawani za strony postępowania administracyjnego. Oczywistym jest więc, że mają również interes prawny we wniesieniu skargi do sądu na postanowienie organu odwoławczego uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 53 ust. 5 zdanie pierwsze ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu nadanym mu przez art. 70 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, obowiązującym od dnia 17 lipca 2010 r. uzgodnień, o których mowa w ust. 4 (tj. uzgodnień decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego), dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. Zgodnie z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3 - 5 a, art. 54, art. 55 i art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Zmiana treści art. 53 ust. 5 powołanej ustawy w stosunku do regulacji obowiązującej przed 17 lipca 2010 r. wprowadziła więc ograniczenie kręgu podmiotów legitymowanych do wniesienia zażalenia na postanowienie o uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy wyłącznie do inwestora. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie regulują wprost kwestii legitymacji procesowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie organu odwoławczego wydane w postępowaniu uzgodnieniowym prowadzonym na podstawie art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednak skoro legitymację do wniesienia zażalenia na postanowienie organu uzgodnieniowego przyznano wyłącznie inwestorowi, to również wyłącznie inwestor ma legitymację do wniesienia skargi na postanowienie organu odwoławczego wydane po rozpoznaniu tego zażalenia. Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z dnia 6 marca 2013 r., II OSK 2133/11, z dnia 2 października 2012 r., II OSK 2300/12, z dnia 12 kwietnia 2012 r., II OSK 743/12 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Celem wskazanej wyżej nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym było skrócenie czasu trwania postępowań uzgodnieniowych w procesie inwestycyjnym. Ponadto - jak wskazał Sąd I instancji skargę do sądu administracyjnego wnosi się po wyczerpaniu środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a w tej sprawie taki środek zaskarżenia (zażalenie) przysługiwał wyłącznie inwestorowi. Pozostałe strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy mogą kwestionować zgodność z prawem tego postępowania w odwołaniu od końcowej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, a później ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na tę decyzję. Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy te wprowadzają obowiązek wydania decyzji o warunkach zabudowy po uprzednim uzgodnieniu projektu decyzji z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody, nie regulują natomiast kwestii legitymacji do wniesienia zażalenia na postanowienie organu uzgodnieniowego, jak stwierdzono w skardze kasacyjnej, gdyż tej kwestii dotyczy art. 53 ust. 5 ustawy. Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez niezbadanie czy skarżącym przysługuje interes prawny we wniesieniu skargi w tej sprawie. Skoro przepis szczególny (art. 53 ust. 5 powołanej ustawy) wyraźnie ogranicza krąg stron w postępowaniu uzgodnieniowym w sprawie o ustalenie warunków zabudowy wyłącznie do inwestora, to Sąd nie ma obowiązku badania, czy pozostałe podmioty mają interes prawny w tym postępowaniu. W związku z tym niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP poprzez nieodniesienie się przez Sąd do stanowiska skarżących dotyczącego ich interesu prawnego. Należy dodać, że z faktu, iż skarżącym - jako stronom postępowania głównego o ustalenie warunków zabudowy - zostało doręczone do wiadomości postanowienie organu uzgodnieniowego I i II instancji nie można wywodzić prawa do zaskarżenia tych postanowień. W postanowieniu z dnia [...] września 2015 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. zawarł prawidłowe pouczenie, że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi, a Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w postanowieniu [...] stycznia 2016 r. również prawidłowo pouczył strony, że skarga do sądu administracyjnego przysługuje wyłącznie inwestorowi. Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. oraz art. 32 ust. 1 i 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie konstytucyjnej zasady równości oraz zasady prawa do sądu. Na tle art. 32 Konstytucji Trybunał Konstytucyjny w swych licznych orzeczeniach wielokrotnie podkreślał, że zakazane jest nierówne traktowanie podmiotów podobnych, co jednak nie wyklucza nierównego traktowania podmiotów, które podobne nie są ze względu na daną cechę istotną, relewantną. Innymi słowy - zasada niedyskryminacji i równości nie oznacza nakazu jednakowego traktowania sytuacji wszystkich podmiotów, gdyż ich sytuacja faktyczna i prawna może być różna. Zauważyć należy, iż w sprawach o ustalenie warunków zabudowy sytuacja faktyczna i prawna inwestora nie jest taka sama jak sytuacja innych stron postępowania (głównie właścicieli nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji). Inwestor jest inicjatorem tego postępowania i stroną najbardziej zainteresowaną w jego szybkim przeprowadzeniu. Celem nowelizacji art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyłączającej prawo pozostałych stron postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy do zaskarżania postanowień uzgadniających projekt decyzji było przyśpieszenie procesu inwestycyjnego. Wyłącznie więc inwestorowi, jako inicjatorowi postępowania i stronie, która jest najbardziej zainteresowana w jego szybkim zakończeniu przyznano prawo wniesienia zażalenia na postanowienie organu uzgadniającego projekt decyzji o warunkach zabudowy. Pozostałe strony mogą domagać się kontroli tego postanowienia w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie w sprawie (art. 142 k.p.a.) i następnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego. Nietrafny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 77, 107 § 3 k.p.a. poprzez odrzucenie skargi pomimo braku przeprowadzenia przez organ odwoławczy postępowania dowodowego w pełnym zakresie. Skoro skarga została odrzucona, to Sąd I instancji nie przystępował do jej merytorycznego rozpoznania i nie mógł dokonywać oceny prawidłowości przeprowadzenia przez organy administracji postępowania dowodowego w tej sprawie. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.