I OSK 1833/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant: asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 587/16 w sprawie ze skargi G. A., J. W., S. B. M. i M. E. M. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od skarżącej kasacyjnie J. P. solidarnie na rzecz G. A. i J. W. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 maja 2016 roku sygn. akt IV SA/Wa 587/16 wydanym w sprawie ze skargi G. A., J. W., S. B. M. i M. E. M. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...]. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] marca 1978 roku nr [...] Naczelnik Dzielnicy K. - Ś. orzekł o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości objętej księga wieczystą [...] obręb [...], oznaczonej l. kat. [...] oraz księgą wieczystą [...] obręb [...], oznaczonej jako l. kat. [...], położonej w K. przy ul. B. [...] i [...], stanowiącej współwłasność I. A., W. A., A. W., J. A., L. A., M. A. i S. A. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji wystąpił G. A. (następca prawny po M. A. vel M. A.) . Decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2011 r., stwierdzono wydanie kwestionowanej decyzji z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu organ wskazał, że kwestionowane rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości, co stanowi samoistną przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Mając na uwadze, że kwestionowana decyzja uprawomocniła się z dniem 12 kwietnia 1988 r. organ stwierdził, że upłynął 10 letni termin określony w art. 156 § 2 k.p.a., co uniemożliwia wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Naczelnika Dzielnicy K. - Ś. z dnia [...] marca 1978 r. Przyjął natomiast, że analiza materiału dowodowego nie dała podstaw do stwierdzenia, iż kwestionowane orzeczenie dotknięte jest wadą rażącego naruszenia prawa wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 roku Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał powyższą decyzję w mocy. Odnosząc się do zarzutu wnioskodawców dotyczącego rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez skierowanie decyzji nacjonalizacyjnej do osób zmarłych, organ wskazał, że jest on niezasadny. Wyjaśnił, że decyzja Naczelnika Dzielnicy K. – Ś. była skierowana m.in. do wszystkich ówczesnych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, a nie do osób ujawnionych w księdze wieczystej jako jej współwłaściciele, o czym świadczy fakt wywieszenia decyzji na okres 14 dni na tablicy ogłoszeń. Wskazanie właścicieli ujawnionych w księdze wieczystej stanowiło jedynie określenie przedmiotu tj. nieruchomości, której dotyczyła kwestionowana decyzja. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł G. A. oraz kurator spadku nieobjętego po I. A., W. A., A. W., J. A., L. S. z d. A. i S. A. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 października 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 699/13 na podstawie 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skargę oddalił, uznając, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli G. A. i A. W. - kurator spadku po I. A., W. A., A. W., J. A., L. S. i S. A. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 października 2015 roku sygn. akt I OSK 1905/15 na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, uznając za zasadny zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 28 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że postępowanie w sprawie przejęcia mienia prowadzone było w stosunku do osób zmarłych. Zwrócił uwagę na bezsporną, bo wynikającą ze znajdujących się w aktach sprawy odpisów aktów zgonu, okoliczność, że w dacie wydania kwestionowanej decyzji wszyscy dotychczasowi właściciele nieruchomości nie żyli. Natomiast NSA za niezasługujący na uwzględnienie uznał zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 17 pkt 2 lit. b) ustawy z dnia 25 lutego 1958 roku o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. 1958, nr 11, poz. 37, dalej: ustawa z dnia 25 lutego 1958 r.). Sąd stanął na stanowisku, że przez "inne mienie", o którym mowa w powołanym przepisie ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. należy rozumieć nie tylko maszyny i urządzenia oraz maszyny do produkcji, ale także inne mienie ruchome, jak również nieruchomości lub ich części. NSA przyznał rację Sądowi I instancji co do tego, że w sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, iż nie zachodziły przesłanki warunkujące zastosowanie tego przepisu. Po ponownym rozpoznaniu sprawy powołanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, uznając, że zostały wydane z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu I instancji organy administracji orzekające w sprawie błędnie za prawidłowe uznały doręczenie kwestionowanej decyzji z dnia [...] marca 1978 r. dokonane poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń Dzielnicowego Zarządu Gospodarki Terenami. Sąd podkreślił, że doręczenia decyzji przez obwieszczenie nie przewidywały ani przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, ani ustawy będącej podstawą wydania tej decyzji. Powołując się na treść art. 45 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania badanej decyzji, Sąd podniósł, że decyzja ta została doręczona PGM [...], ROM [...], PBN w K. i Urzędowi m. K. i wywieszona na tablicy ogłoszeń Biura Ogólno - Organizacyjnego, jednak z akt sprawy nie wynika aby było prowadzone postępowanie o wyznaczenie przedstawiciela dla osób nieznanych z miejsca pobytu. Ponadto Sąd, opierając się na stwierdzeniach zawartych w wydanym w sprawie wyroku NSA, wskazał, że jest bezsporne, że w dacie wydania kwestionowanej decyzji wszyscy dotychczasowi właściciele nieruchomości nie żyli. Zdaniem Sądu prowadzenie postępowania wobec osób zmarłych stanowi o tym, że zarówno samo postępowanie administracyjne, jak i wydana w jego następstwie decyzja administracyjna z dnia [...] marca 1978 r. dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyła uczestniczka postępowania J. P., właścicielka lokalu nr [...] znajdującego się w budynku na działce położonej przy ul. B. [...] w K., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 156 § 2 w związku z art. 158 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że wyrażona w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 9 października 2015 roku sygn. akt I OSK 1905/15 ocena prawna skutków doręczenia decyzji Naczelnika Dzielnicy K.-Ś. z dnia [...] marca 1978 roku zmarłym stronom, prowadziła do konieczności ponownej weryfikacji przez organy przesłanek stwierdzenia nieważności tej decyzji, podczas gdy, dokonując prawidłowej wykładni wymienionych wyżej przepisów, WSA w Warszawie powinien przyjąć, iż co najmniej w zakresie, w jakim kontrolowane przez niego decyzje administracyjne dotyczyły wyodrębnionych samodzielnych lokali znajdujących się na nieruchomości przejętej na podstawie orzeczenia z [...] marca 1978 roku, uchybienie to pozostawało bez wpływu na prawidłowość zawartego w nich rozstrzygnięcia i nie uzasadniało ich uchylenia. Ponadto zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że w okolicznościach niniejszej sprawy zachodziła konieczność ponownego ustalenia przez organy przesłanek stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji nacjonalizacyjnej, podczas gdy prawidłowo Sąd powinien przyjąć, że co najmniej w zakresie, w jakim kontrolowane decyzje dotyczyły wyodrębnionych samodzielnych lokali, stan faktyczny sprawy został wyjaśniony w stopniu potwierdzającym ich zgodność z obowiązującymi przepisami, co prowadzi do jednoznacznej oceny, że niezasadne było ich uchylenie; a także naruszenie art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a. poprzez niewystarczające i zbyt lakoniczne uzasadnienie zaskarżonego wyroku, w którym nie rozważono i nie wskazano przyczyn, z powodu których nie było możliwe dokonanie przez Sąd ostatecznej oceny prawidłowości decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] stycznia 2013 oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury z [...] sierpnia 2011 roku, w rezultacie czego Sąd całkowicie pominął zagadnienie nieodwracalności skutków decyzji nacjonalizacyjnej z 1978 roku, w następstwie czego obowiązek ten został niezasadnie przerzucony na organy, których rozstrzygnięcia - przynajmniej w takim zakresie, w jakim odnosiły się do wyodrębnionych lokali w przejętej nieruchomości - nie mogą budzić zastrzeżeń z punktu widzenia ich zgodności z obowiązującym prawem. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, że skarżąca kasacyjnie oraz inne osoby, którym przysługuje własność wyodrębnionych w nieruchomości lokali, uzyskali to prawo na drodze obrotu cywilnoprawnego (umów zawartych z Gminą Miejską K.). Nabycie to podlega zaś ochronie prawnej wynikającej zarówno z przepisów prawa cywilnego o rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, jak również z przepisów postępowania administracyjnego o stwierdzeniu nieważności decyzji. Powołano się na to, że przedmiotowa decyzja nacjonalizacyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne - nastąpiło zbycie lokalu wyodrębnionego w znacjonalizowanej nieruchomości. Zwrócono uwagę, że występowanie nieodwracalnych skutków prawnych było uznawane przez strony wnoszące skargę na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, które początkowo domagały się stwierdzenia nieważności decyzji nacjonalizacyjnej jedynie w takim zakresie, w jakim nie dotyczyła lokali sprzedanych przez Gminę Miejską K. ich dotychczasowym najemcom. Autorka skargi kasacyjnej zaznaczyła, że NSA w wyroku, którym Sąd I instancji był związany na mocy art. 190 p.p.s.a., nie rozstrzygnął, w jaki sposób uchybienie popełnione w toku uregulowania stanu prawnego nieruchomości (skierowanie decyzji do osób zmarłych) wpływa na prawidłowość zaskarżonej decyzji organu nadzoru. Zagadnienie to pozostawiono do oceny WSA w Warszawie. W ocenie autorki skargi kasacyjnej Sąd I instancji powinien ograniczyć się wyłącznie do stwierdzenia, że rozstrzygnięcie organu nadzoru wymaga korekty jedynie w zakresie uzasadnienia. Wbrew temu, co wynikało z zaskarżonej decyzji, przyczyną odmowy unieważnienia decyzji nacjonalizacyjnej (przynamniej we wskazanej wyżej części) powinien być nie upływ 10-letniego terminu, ale wywołany tą decyzją nieodwracalny skutek prawny. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący G. A. i J. W. wnieśli o jej oddalenie i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Podzielili stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu, wynikająca z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. tj. 2017, poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd drugiej instancji, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, która jednakże w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Skarga kasacyjna wniesiona przez J. P. właścicielkę jednego z wyodrębnionych lokali znajdujących się w budynku posadowionym na nieruchomości będącej przedmiotem niniejszej sprawy, opiera się na twierdzeniu, że Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę, iż przynajmniej w częściowym zakresie ustalenia poczynione przez organy pozwalały na dokonanie jednoznacznej oceny, czy zaskarżona decyzja prawidłowo rozstrzygała kwestię nieważności decyzji nacjonalizacyjnej z [...] marca 1978 r. Zdaniem skarżącej kasacyjnie z ustaleń tych w sposób oczywisty wynikało, że niezależnie od popełnionych uchybień w procesie wykładni przepisów prawa wskazanych w wyroku NSA z dnia 9 października 2015 r., przynajmniej w takim zakresie, w jakim odnosiły się one do wyodrębnionych w przejętych nieruchomościach odrębnych lokali – rozstrzygnięcia te były zgodne z obowiązującym prawem. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. Należy przypomnieć, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2011 r. stwierdzającej, że decyzja nacjonalizacyjna z dnia [...] marca 1978 r. została wydana z naruszeniem prawa wyłącznie z uwagi na naruszenie przepisów o właściwości. Organ nadzoru wskazał, że analiza materiału dowodowego nie dała podstaw do stwierdzenia, że kwestionowane orzeczenie nacjonalizacyjne dotknięte jest wadą rażącego naruszenia prawa wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Natomiast w ocenie tego organu, decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, co stanowiło samoistna przesłankę do stwierdzenia nieważności tej decyzji, określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Jednak z uwagi na to, że kwestionowana decyzja uprawomocniła się z dniem 12 kwietnia 1978 r. w związku z czym 10 letni termin wskazany w art. 156 § 2 k.p.a. upłynął w dniu 12 kwietnia 1988 r., nastąpiło przedawnienie możliwości stwierdzenia nieważności tej decyzji. Podkreślić należy, iż organ nadzoru stwierdził, że decyzja nacjonalizacyjna została wydana w całości z naruszeniem prawa. Natomiast Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku uchylił w całości zaskarżone decyzje obu organów, wobec wydania ich z naruszeniem prawa mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Trzeba tu wskazać, że Sąd ten wydając zaskarżony wyrok związany był, na podstawie art. 190 p.p.s.a. wykładnią prawa dokonana w tej sprawie przez NSA w wyroku z dnia 9 października 2015 r., w którym NSA wskazał, że prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osób zmarłych i wydanie decyzji, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a nieuwzględnienie już samej tej okoliczności, przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w poprzednim wyroku z dnia 22 października 2013 r., stanowiło podstawę do uchylenia tego wyroku. Tym samym, nieuwzględnienie przez organ administracji tej okoliczności, że kwestionowana decyzja nacjonalizacyjna w całości została także obarczona kwalifikowaną wadą prawną w rozumieniu art. 156 § 2 pkt 2 k.p.a. przesądziło o wydaniu dwóch następujących po sobie decyzji organów z naruszeniem prawa mającym istotny wpływ na wynik sprawy, polegającym na błędnej ocenie nieistnienia dodatkowej przesłanki stwierdzenia nieważności lub stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji nacjonalizacyjnej. Wobec tego za nietrafne należy uznać twierdzenie skarżącej kasacyjnie, że rozstrzygnięcia te były zgodne z obowiązującym prawem - również w zakresie, w jakim odnosiły się one do wyodrębnionych w przejętych nieruchomościach i następnie sprzedanych lokali. Słusznie twierdzi autor odpowiedzi na skargę kasacyjną, że wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, nie jest obojętne, czy organ uznaje, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa jedynie ze względu na jej wydanie przez organ niewłaściwy w sprawie, czy też przede wszystkim z uwagi na wystąpienie rażącego naruszenia prawa. W świetle wyroku NSA z dnia 9 października 2015 r. organy nadzoru wydając zaskarżone decyzje dopuściły się prawa materialnego poprzez uznanie, że prowadzenie postępowania wobec osób zmarłych nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. a naruszenie to niewątpliwie wpłynęło na wynik rozpatrywanej przez Ministrów sprawy. W związku z tym kwestionowanie przez skarżącą kasacyjnie uchylenia przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonych decyzji w całości, do czego Sąd ten był zobowiązany biorąc pod uwagę stanowisko NSA przesądzające o wadliwości tych decyzji, w istocie zmierza do niedopuszczalnego zaakceptowania przez Sąd pierwszej instancji decyzji, które w całości są niezgodne z prawem. Jak to wskazano w skardze kasacyjnej, o wpływie na wynik sprawy można mówić w sytuacji, gdyby naruszenie przepisów nie miało miejsca, to prawdopodobne by było wydanie decyzji o odmiennej treści. Skoro bowiem ustawodawca nie precyzuje, co należy rozumieć przez naruszenie prawa mające wpływ na wynik sprawy, przyjmuje się, że brak takiego wpływu wystąpi w sytuacji, gdy nawet przy prawidłowym zastosowaniu prawa materialnego treść decyzji byłaby taka sama. Analizując decyzje organów nadzoru należy stwierdzić, że gdyby organy prawidłowo wyłożyły przepisy prawa, treść ich decyzji mogła by być inna, skoro należało również rozważyć jeszcze inną przesłankę nieważności decyzji nacjonalizacyjnej. Inne mogą być również skutki związane z przesłanką nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. a przesłanką z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. a to z uwagi na brzmienie przepisu art. 156 § 2 k.p.a., który stanowi o przedawnieniu stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. ale nie w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dodatkowo z art. 158 § 2 k.p.a. wynika, że jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., organ administracji ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz, co istotne w niniejszej sprawie - wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Ten ostatni wymóg ze względu na wykazywane wadliwości decyzji nacjonalizacyjnej ma szczególnie istotne znaczenie. Z tych względów stanowisko skarżącej kasacyjnie, że naruszenie przez organ administracji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 i 158 § 2 k.p.a. w zakresie jakim jego decyzje odnosiły się do wyodrębnionych lokali, pozostawało bez wpływu na treść zawartego w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcia, jak również na jego podstawę prawną – jest całkowicie nieuzasadnione. Wskazane wyżej uchybienie organów nadzoru miało wpływ na całość rozstrzygnięcia w zaskarżonych decyzjach ale i na ich podstawę prawną. Nie można zgodzić się także z twierdzeniem autorki skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji powinien był ograniczyć się do stwierdzenia, że zawarte w niej stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa wymaga korekty wyłącznie w płaszczyźnie jej uzasadnienia. Jak to trafnie wskazuje autor odpowiedzi na skargę kasacyjną, jest to nie do pogodzenia z obowiązującą wykładnią art. 107 § 1 k.p.a., zgodnie z którą uzasadnienie stanowi integralną część decyzji, a uzasadnienie i rozstrzygnięcie można rozpatrywać jako elementy równorzędne materialnie i uzupełniające się wzajemnie. W tym kontekście jako niedopuszczalna jawi się postulowana przez skarżącą kasacyjnie korekta samego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, skoro zarówno jej rozstrzygnięcie jak i uzasadnienie są wadliwe, co z uwagi na integralność rozstrzygnięcia i uzasadnienia przesądza o wadliwej całości decyzji w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a. Także zarzut naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a. nie mógł zostać uwzględniony. Konieczność ponownego ustalenia przez organ nadzoru przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji nacjonalizacyjnej jest bowiem oczywista, biorąc pod uwagę wyżej podniesione uwagi na temat wadliwości uchylonych decyzji nadzorczych i możliwość przyjęcia innej niż przyjęta przez organy przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji nacjonalizacyjnej, co dotyczy całości decyzji, a nie tylko, jak sugeruje autorka skargi kasacyjnej, niewyodrębnionych lokali. Nie do pogodzenia jest sytuacja, w której decyzja organu nadzoru, w odniesieniu do jednej decyzji nacjonalizacyjnej, w stosunku do części przejętych nieruchomości ustala różne przesłanki stwierdzenia nieważności, skoro dotyczą one decyzji jako niepodzielnej całości. Przesłanka stwierdzenia nieważności, lub przyczyna uznania przez organ nadzoru, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa (art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 2 k.p.a.) przesądza o dotknięciu wadą prawną całości postępowania administracyjnego zakończonego decyzją nacjonalizacyjną, a nie tylko części dotyczącej niewyodrębnionych lokali. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. przede wszystkim skarżąca kasacyjnie nie wykazała jaki wpływ ewentualna wadliwość uzasadnienia miałaby na wynik sprawy. Ponadto należy wskazać, że zarzut ten staje się skuteczny wówczas, gdy na skutek wadliwego sporządzenia uzasadnienia nie jest możliwa kontrola zaskarżonego wyroku. Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie wskazane w zdaniu pierwszym art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy, a jego uzasadnienie pozwala na kontrolę tego wyroku. Z uzasadnienia wyroku wynika dlaczego Sąd uznał zaskarżone decyzje za niezgodne z prawem. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił wyczerpująco na czym polegały uchybienia organów administracji, które stanowiły podstawę uchylenia decyzji. Sąd nie odniósł się do kwestii nieodwracalności skutków prawnych. Jednak w okolicznościach niniejszej sprawy nie było to wymagane. Należy bowiem przypomnieć, że organy administracji nie zajmowały się tym problemem ponieważ uznały, że zachodzi przedawnienie z art. 156 § 2 k.p.a., zatem kwestia nieodwracalności skutków prawnych, jako przedwczesna, zasadnie nie była przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sądy administracyjne nie mogą zastępować organów administracji w rozstrzyganiu spraw, bowiem tylko kontrolują zgodność z prawem ich orzeczeń. Problem nieodwracalności skutków prawnych rozważy dopiero organ nadzoru ponownie rozpoznając sprawę. Przedstawione wyżej stanowisko Sądu kasacyjnego świadczy o tym, że Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, iż zachodzą przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. do uwzględnienia skargi. Należy również zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 października 2015 r. (sygn. akt I OSK 1905/15), będąc związany podstawami kasacyjnymi, rozważył kwestię podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa z powodu prowadzenia postępowania nacjonalizacyjnego w stosunku do osób zmarłych, nie zajmując się niewłaściwością organu wydającego decyzję nacjonalizacyjną. W tej sytuacji organ nadzoru ponownie rozpoznając sprawę powinien rozważyć, czy mimo zaistnienia przesłanki wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ale również przesłanki wymienionej w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., ma zastosowanie wskazany w art. 156 § 2 k.p.a. dziesięcioletni termin przedawnienia. Powstaje bowiem pytanie, czy organ niewłaściwy może rażąco naruszyć prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 p.p.s.a., prowadząc postępowanie w stosunku do osób zmarłych, skoro w ogóle organ ten nie miał kompetencji do działania w sprawie w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego na rzecz skarżących w pierwszej instancji, sprowadzających się do wynagrodzenia adwokackiego, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.