IV SA/Wa 587/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Wykowski, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 maja 2016 r. sprawy ze skargi G. A., J. W., S. M. i M. M. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżących G. A., J. W., S. M. i M. M. solidarnie kwotę 714 (siedemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 9 października 2015 r., sygn. akt II OSK 1905/15 Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej G. A., J. W., S. B. i M. E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 699/13 w sprawie ze skargi G. A. i A. W. – kuratora spadku po I. A., W. A., A. W., J. A., L. S. i S. A.na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [..] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa - uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Powyższy wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy: Wnioskiem z dnia [..] marca 1978 r. G. A. (następca prawy po M. A. vel M. A.) wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 1978 r., nr [...], orzeczono o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości objętej księga wieczystą lwh [..] c.d. KW [...] obręb [...], oznaczonej l. kat. [...] oraz księgą wieczystą lwh. [...] KW [...] obręb [...], oznaczonej jako l. kat. [...], położonej w K. przy ul. [...], stanowiącej współwłasność I. A., W. A., A. W., J. A., L. A., M. A. i S. A.. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] stwierdził, że decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 1978 r. została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu organ wskazał, że kwestionowane rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości, co stanowi samoistną przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Natomiast analiza materiału dowodowego nie dała podstaw do stwierdzenia, iż kwestionowane orzeczenie dotknięte jest wadą rażącego naruszenia prawa wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Po rozpatrzeniu wniosku G. A., M. S. – kuratora spadku po I. A. W. A., A. W., J. A., L. S. z d. A. i S. A., Prezydenta Miasta K. oraz K. S. (poprzednio M.) o ponowne rozpatrzenie sprawy Ponownie Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2011 r. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że prawidłowe są ustalenia zawarte w decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r., że poprzedni właściciele nieruchomości utracili jej posiadanie w związku z wojną rozpoczętą w dniu 1 września 1939 r., zaś po zakończeniu wojny przedmiotowa nieruchomość stanowiła mienie opuszczone. Powyższe potwierdzają nadesłane przez wnioskodawców akty zgonów: zmarłych w dniu [...] maja 1945 r. S. A., W. A., J. A. i L. A., zmarłej [...] stycznia 1944 r. w A. A. S. , zmarłego [...] stycznia 1968 r. w N. M. A.(przebywającego tam od 1943 r.). Ten fakt potwierdza również akt zgonu I. A., zmarłego w N.. Z materiału dowodowego sprawy nie wynika aby władanie przedmiotową nieruchomością przysługiwało innym podmiotom, niż państwowym jednostkom organizacyjnym wskazanym w decyzji z dnia [...] marca 1978 r. Zdaniem organu nie można w związku z powyższym uznać zasadności zarzutu dotyczącego niewyjaśnienia, kto władał przedmiotową nieruchomością w datach istotnych w świetle przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. 1958 r., Nr 11 poz. 37 ). Ponadto organ wskazał, że w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 1978 r. wyraźnie podano, iż zajęcie przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa i dalsze jej władanie nastąpiło bez podstawy prawnej, zaś materiał dowodowy sprawy nie wskazuje, aby stwierdzenie to nie było zgodne z prawdą. Organ wyjaśnił, z jakich powodów nie można przyjąć, że objęcie przedmiotowej nieruchomości nie nastąpiło na podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 9 czerwca 1959 r. w sprawie przejmowania budynków w zarząd państwowy oraz na podstawie dekretu z dnia 28 stycznia 1947 r. o egzekucji administracyjnej świadczeń pieniężnych. Organ uznając za niezasadny zarzut skarżących dotyczący skierowania decyzji do osób zmarłych, a tym samym zarzut rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wyjaśnił, iż celem decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] było skierowanie decyzji stwierdzającej przejęcie własności przedmiotowej nieruchomości m.in. do wszystkich ówczesnych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, o czym świadczy fakt wywieszenia decyzji na okres 14 dni na tablicy ogłoszeń a nie do osób ujawnionych w księdze wieczystej jako jej współwłaściciele. Wskazanie właścicieli ujawnionych w księdze wieczystej stanowiło jedynie określenie przedmiotu tj. nieruchomości, której dotyczyła kwestionowana decyzja. Natomiast odnosząc się do zarzutów podniesionych przez Prezydenta Miasta K., organ nadzoru wskazał, że zgodnie z § 1 pkt 11 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 maja 1974 r. (Dz. U. z 1974 r., Nr 22, poz. 131) w sprawie przekazania niektórych spraw z zakresu właściwości organów administracji państwowej wyższego stopnia do właściwości organów niższego stopnia, uprawnienia do wydawania decyzji w przedmiocie stwierdzenia przejścia na własność Państwa innego mienia w trybie art. 17 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. przeszły z zakresu działania właściwych ministrów do kompetencji właściwych miejscowo wojewodów. Miasto [...], jako wydzielone z województwa, stanowiło zgodnie z art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym Państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych (Dz. U. 1975, Nr 16, poz. 91 ) w zw. z art. 44 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U. 1975, Nr 26, poz. 139), osobne województwo miejskie, w którym organem stopnia wojewódzkiego był Prezydent K., to za organ stopnia wojewódzkiego, uprawniony do wydawania w pierwszej instancji orzeczeń deklaratoryjnych określonych w ustawie z dnia 25 lutego 1958 r., nie można uznać Naczelnika Dzielnicy [...]. Zatem kwestionowana decyzja z dnia [...] marca 1978 r. wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, co stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Mając na uwadze, że kwestionowana decyzja uprawomocniła się z dniem [...] kwietnia 1988 r., organ stwierdził, że upłynął 10 - letni termin określony w art. 156 § 2 k.p.a., co uniemożliwia wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwej decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 1978 r. Mając na uwadze powyższe, organ nadzoru uznał, że decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2011 r. jest prawidłowa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł G. A. oraz kurator spadku nieobjętego po I. A., W. A., A. W., J. A., L. S. z d. A. i S. A.. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 października 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 699/13, na podstawie 151 p.p.s.a. skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2011 r. nie naruszają prawa. Sąd stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie organ nie był zobowiązany do ustalenia oceny, czy w dacie przejęcia opisanej nieruchomości na własność Państwa spełnione zostały ustawowe przesłanki opisane w art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod przymusowym zarządem państwowym (jak musiałby to uczynić w postępowaniu zwykłym), lecz jedynie do tego, czy będąca przedmiotem postępowania decyzja z dnia [...] marca 1978 r. rażąco narusza prawo. Sąd wskazał, iż przepis art. 17 pkt 2 ustawy z 1958 roku miał zastosowanie tylko do tych przedsiębiorstw i innego mienia, które w okresie do dnia 31 grudnia 1954 r. zostały objęte bez tytułu prawnego przez państwowe jednostki organizacyjne i od chwili objęcia przez te jednostki pozostawały w ich władaniu bez żadnego tytułu prawnego, aż do dnia wejścia w życie ustawy. Zatem spór niniejszej sprawie sprowadzał się m.in. do stwierdzenia, czy dawni współwłaściciele utracili władanie omawianą nieruchomością w okresie do dnia 31 grudnia 1954 r., poprzez objęcie tego mienia bez tytułu prawnego przez państwową jednostkę organizacyjną. W ocenie Sądu, Minister prawidłowo uznał, że orzeczenie Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 1978 r. o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa i brak było podstaw do stwierdzenia jego nieważności w trybie 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem Sądu trafny jest również pogląd organu, że przepisy ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. odnosiły się nie tylko do majątku podlegającego objęciu w zarząd państwowy na podstawie dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r., ale również do innego mienia, w tym mienia ruchomego, nieruchomości lub ich części. Z powyższego wynika, że art. 17 pkt 2 lit. b ustawy odnosi się do każdego mienia, jeżeli władanie nim osoby uprawnione utraciły w okresie do 31 grudnia 1954 r. oraz w dniu 8 marca 1958 r. (wejście w życie ustawy) mienie to pozostawało w faktycznym władaniu państwowych jednostek organizacyjnych bez jakiegokolwiek tytułu prawnego. Skoro zakresem tego ostatniego przepisu objęte zostało "inne mienie", czyli każde, o ile tylko władanie nim osoby uprawnione utraciły w okresie do 31 grudnia 1954 r. oraz w dniu 8 marca 1958 r. mienie to pozostawało w faktycznym władaniu państwowych jednostek organizacyjnych bez jakiegokolwiek tytułu prawnego, oznacza to, że wymieniona w art.19 ust.1 powołanej stawy kategoria mienia: "własność osobista" użyta została tylko dla odróżnienia tego mienia od mienia będącego "zakładami elektrycznymi" i "przedsiębiorstwami" (art.17 pkt 1 i pkt 2 a). Za niezasadny Sąd uznał zarzut skierowania decyzji do osoby nieżyjącej, wskazując, że decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 1978 r. nie została skierowana do przedwojennych właścicieli nieruchomości, wpisanych do księgi wieczystej. I. A., W. A., A. W., J. A., L. A., S. A. i M. A. zostali wymieniony w treści decyzji nie jako osoby, do których decyzja została skierowana, lecz jedynie jako osoby, które w księdze wieczystej są ujawnione jako współwłaściciele. Nie można zatem uznać, jak zarzucono w skardze, że decyzja została skierowana do osoby nieżyjącej. Ponadto Sąd wyjaśnił, że przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji może stanowić także rażące naruszenie przepisów postępowania, do których należą zarówno tzw. zasady ogólne, jak i przepisy o postępowaniu dowodowym. Jednakże wada wskazująca na nieważność decyzji musi tkwić w samej decyzji, a nie w poprzedzającym jej wydanie postępowaniu. Natomiast nawet rażące naruszenie przepisów postępowania nie będzie skutkowało stwierdzeniem nieważności decyzji, jeżeli sama treść decyzji odpowiada prawu. Sąd wskazał, iż z treści kwestionowanej decyzji wynika, że została doręczona m.in. Urzędowi Miasta K. i PGM "[...]". Z tych względów Sąd uznał za nie zasadny zarzut skargi dotyczący nie oznaczenia adresata w kwestionowanej decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli G. A. i A. W. - kurator spadku po I. A., W.A., A. W., J. A., L. S. i S. A.. Na skutek wniesionej w sprawie skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1905/15 uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są uzasadnione. Za zasadny NSA uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., stwierdzając, że postępowanie w sprawie przejęcia mienia było w 1978 roku prowadzone w stosunku do osób zmarłych. Bezsporną, bo wynikającą ze znajdujących się aktach sprawy odpisów aktów zgonu, jest okoliczność, że w dacie wydania kwestionowanej decyzji wszyscy dotychczasowi właściciele nieruchomości nie żyli. Prowadzenie postępowania w stosunku do osób zmarłych i wydanie decyzji musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Natomiast NSA za niezasługujący na uwzględnienie uznał zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a w zw. z art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym. Gramatyczna wykładnia przepisu art. 17 tej ustawy wskazuje, że przepisy ustawy poza zakładami wymienionymi w art. 17 pkt 1 - stosuje się również do przedsiębiorstw i innego mienia, którego władanie osoby uprawnione utraciły przed dniem 31 grudnia 1954 r. i które pozostają w faktycznym władaniu państwowych jednostek organizacyjnych. Wynikająca z tego przepisu zasada doznaje wyjątku w odniesieniu do tych przedsiębiorstw i innego mienia (pkt 2 lit. a i b), które objęte zostały we władanie na podstawie tytułu prawnego wynikającego z przepisów szczególnych, innych aniżeli wymienione w art. 1 i art. 17 pkt 1 ustawy. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej, przez "inne mienie", o którym mowa w art. 17 pkt 2 lit. b, w myśl art. 18 tej ustawy należy rozumieć nie tylko maszyny i urządzenia oraz maszyny do produkcji, ale także inne mienie ruchome, jak również nieruchomości lub ich części. Stosownie do treści art. 17 pkt 2 zastosowanie przepisów tej ustawy także do przedsiębiorstw i innego mienia wymagało spełnienia łącznie dwóch przesłanek, a mianowicie: 1) utraty władania przez osobę uprawnioną do dnia 31 grudnia 1954 r. i 2) objęcia ich przez państwową jednostkę organizacyjną bez tytułu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny i słusznie stwierdził, że brak jest podstaw do przyjęcia, że nie zachodziły przesłanki warunkujące zastosowanie wskazanego przepisu. Z akt sprawy wynika bowiem, że byli współwłaściciele utracili posiadanie nieruchomości w związku z wojną rozpoczętą w 1939 roku i nie weszli w jej posiadanie - jak tego wymaga przepis - do dnia 31 grudnia 1954 r. Słusznie Sąd I instancji, zdaniem NSA, przyjął, że brak jest jakichkolwiek podstaw i dowodów w aktach sprawy, że jednostka organizacyjna administrująca przedmiotowymi nieruchomościami uzyskała do nich tytuł prawny. Skoro właściciele utracili posiadanie nieruchomości zabudowanej budynkami mieszkalnymi, to podmiot, jakim były właśnie jednostki miejskie zajmował się administracją tych budynków. Nietrafnie, w ocenie NSA, podniesiono w skardze kasacyjnej, że nastąpiło zajęcie nieruchomości przez Skarb Państwa w ramach egzekucji obciążających ją należności, tym samym można mówić o władaniu nieruchomością bez tytułu prawnego. Z akt sprawy nie wynika aby księga wieczysta przedmiotowej nieruchomości zawierała wpis o ustanowieniu zarządu przymusowego nad tą nieruchomością. Jak stwierdził NSA poczynione rozważania celem odniesienia się do zarzutów skargi kasacyjnej a dotyczące prawidłowości zastosowania wymienionej podstawy prawnej w kwestionowanej decyzji (art.17 pkt 2 lit. b ustawy z 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym) tracą jednak na znaczeniu wobec stwierdzenia zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na prowadzenie postępowania i wydanie decyzji w stosunku do osób nieżyjących w dacie jej podjęcia. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w rozumieniu powyższego przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku (zob. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt I FSK 506/05, nr LEX 187499). Mając powyższe na względzie oraz uwzględniając treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2015 r. , sygn. akt I OSK 1905/15, wskazać należy, że organy administracji orzekające w niniejszej sprawie błędnie za prawidłowe uznały doręczenie kwestionowanej decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 1978 r. przez wywieszenie na tablicy ogłoszeń Dzielnicowego Zarządu Gospodarki Terenami. Jak wskazał Sąd II instancji zgodnie z treścią art. 101 § 1 k.p.a., obowiązującego w dacie wydania kwestionowanej decyzji decyzję doręcza się stornom na piśmie. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidywały zatem doręczenia decyzji przez obwieszczenie. Doręczenia decyzji przez obwieszczenie nie przewidywały również przepisy ustawy będącej podstawą jej wydania. Przepis art. 45 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania badanej decyzji, stanowił, że pisma skierowane do osób nieznanych z miejsca pobytu, dla których sąd nie wyznaczył przedstawiciela, pozostawia się w aktach sprawy, o czym wywiesza się obwieszczenie na okres czternastu dni w biurze gromadzkiej rady narodowej (prezydium miejskiej, dzielnicowej rady narodowej, rady narodowej osiedla). Pisma te uważa się za doręczone w ostatnim dniu okresu, na który wywieszono obwieszczenie. Jak wynika z akt sprawy, że decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 1978 r. została doręczona PGM "[...]", ROM " [...]", PBN w K. i Urzędowi m. K. i wywieszona na tablicy ogłoszeń Biura Ogólno - Organizacyjnego. Natomiast z akt sprawy nie wynika aby było prowadzone postępowanie o wyznaczenie przedstawiciela dla osób nieznanych z miejsca pobytu. Naczelny Sąd Administracyjny również stwierdził, iż w sprawie niniejszej jest bezsporne, że w dacie wydania kwestionowanej decyzji wszyscy dotychczasowy właściciele nieruchomości nie żyli, co oznacza, że postępowanie w sprawie przejęcia mienia prowadzone było w stosunku do osób zmarłych. W tych okolicznościach prowadzenie postępowania wobec osób zmarłych i wydanie decyzji stanowi o tym, że zarówno samo postępowanie administracyjne, jak i wydana w jego następstwie decyzja administracyjna z dnia [...] marca 1978 r. dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co prowadzi do stwierdzenia jej nieważności. Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2011 r. zostały wydane z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a., jak i z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.