II SAB/Kr 65/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Beata Łomnicka (spr.) Protokolant: specjalista Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2016 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków [...] – D. J. sprawy ze skargi K. Z. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. zobowiązuje Burmistrza Miasta i Gminy [...] do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosku K. Z. z daty wpływu 23 lutego 2016 r. - w terminie 14 dni; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; III. stwierdza, że bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala skargę w zakresie wymierzenia grzywny; V. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy [...] na rzecz skarżącego – K. Z. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga skarżącego – K.Z. na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej przez Burmistrza Miasta i Gminy S . Skarżący zarzucił naruszenie art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) przez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem i wniósł o: - zobowiązanie Burmistrza Miasta i Gminy S. do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; - na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U z 2011r. Nr 34, poz. 173) w związku z art 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) o orzeczenie, że bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; - wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Skarżący wskazał, iż dnia 23 lutego 2016 r. złożył podanie zawierające wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wynagrodzenia Dyrektora Zespołu Szkół B.K. za styczeń 2016 r. Skarżący wskazał we wniosku nadto, iż informacja winna zawierać imię nazwisko, wynagrodzenie zasadnicze brutto, dodatek funkcyjny, dodatek specjalny, wysługa, dodatek mieszkaniowy, wykaz godzin dydaktycznych. Wykaz zaś powinien być poświadczony przez Burmistrza. W dniu 26 lutego 2016 r. skarżący otrzymał odpowiedź Burmistrza Miasta i Gminy S. ( znak pisma [...] ) informujące, że Burmistrz Miasta i Gminy S. nie posiada wnioskowanych informacji. Pracodawcą dyrektora B.K. jest bowiem Zespół Szkół w S. W ocenie skarżącego organ nie udostępnił żądanej informacji, ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 pkt. ustawy o dostępie do informacji publicznej, czym naruszył 14 dniowy termin zapisany art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem skarżącego Burmistrz A.G. mija się z prawdą, pisząc, że pracodawcą B.K. jest Zespół Szkół w S. , bo zgodnie z art. 33 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o Samorządzie Gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm.) uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych wykonuje kierownik urzędu. W ocenie skarżącego powyższe wskazuje, że organem właściwym w sprawie podjęcia wszelkich czynności z zakresu prawa pracy w stosunku do dyrektora szkoły jest Burmistrz. Burmistrz od momentu powierzenia stanowiska dyrektorowi zaczyna pełnić funkcję jego pracodawcy: prowadzi i przechowuje jego teczkę osobową, udziela mu urlopów (wypoczynkowych, bezpłatnych, zdrowotnych), podpisuje delegacje, udziela kar porządkowych, rozwiązuje umowę o pracę. Z powyższego należy wnioskować, że Burmistrz został wprowadzony w błąd lub co gorsza świadczy o ignorancji lub braku znajomości ustawy podstawowej dla samorządowca w gminie jakim jest Ustawa o Samorządzie Gminnym. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy S. wniósł o jej odrzucenie w całości, ewentualnie oddalenie w całości, Zdaniem Organu skarga jest nieuzasadniona. Pismem z dnia 26 lutego 2016 r. znak: [...] Burmistrz Miasta i Gminy S. A.G. udzielił odpowiedzi skarżącemu wskazując, iż nie posiada wnioskowanych informacji, gdyż pracodawcą B.K. jest Zespół Szkół w S . Z uwagi na powyższe w ocenie Organu postawiony w skardze zarzut bezczynności jest nieuzasadniony albowiem Organ odpowiedział na wniosek skarżącego. W ocenie organu nie ulega wątpliwości, że zawnioskowane przez skarżącego informację, są informacją publiczną w rozumieniu ustawa z dnia 6 września 2001 r. i podlegają udostępnieniu, ale jedynie w sytuacji, gdy organ obowiązany do udostępnienia dysponuje takimi informacjami, co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie. Organ podkreślił, iż przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej przewidują wydanie decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy w grę wchodzi zakres podmiotowy i przedmiotowy tej ustawy i następuje odmowa udzielenia informacji z uwagi na ochronę danych osobowych, tajemnicę zawodową, służbową, państwową, skarbową, statystyczną czy inną tajemnicę ustawowo chronioną bądź prawo do prywatności. Natomiast w sytuacji, gdy organ, do którego złożono wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie dysponuje żądaną informacją brak jest podstaw do wydawania decyzji odmownej w oparciu o art. 16 ustawa z dnia 6 września 2001 r. W przedmiotowej sprawie nie bez znaczenia jest fakt, iż procedura postępowania w sprawie udzielania informacji publicznej nie przewiduje instytucji przekazania wniosku wedle właściwości. Mając, zatem na uwadze, że rozpatrzenie wniosku skarżącego, nastąpiło w terminie wskazanym w ustawie, nie można uznać, że Organ w przedmiotowej sprawie nie podjął żadnych czynności w 14-dniowym terminie, określonym w art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem organu wniosek skarżącego z dnia 18 lutego 2016 r. został załatwiony zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej - skarżący został poinformowany o tym, że organ nie dysponuje zawnioskowanymi informacjami, tym samym zarzut bezczynności uznać należy za chybiony. Odnośnie zarzutów Skarżącego pod adresem Burmistrza Miast i Gminy S. a dotyczących kwestii pracodawcy dyrektora szkoły organ wyjaśnił, iż dyrektor szkoły jest pracownikiem szkoły, a nie Gminy i szkoła, jako jednostka organizacyjna zatrudniająca pracowników jest jego pracodawcą, w rozumieniu art. 3 Kodeksu pracy. Z uwagi na fakt, iż dyrektor zajmuje najwyższą pozycję w strukturze organizacyjnej szkoły, jego pracownicze podporządkowanie ma inną treść, niż podporządkowanie pozostałych pracowników. Dyrektor nie ma nad sobą bezpośredniego przełożonego, kierującego jego pracą. W tę rolę nie wchodzi Burmistrz, ponieważ przepisy prawa wyposażają go tylko w niektóre kompetencje pracodawcy względem dyrektora szkoły. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako uzasadniona podlega uwzględnieniu. Właściwość sądów administracyjnych w sprawach wniosków o udzielenie informacji publicznej wynika z przepisu art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.; dalej: u.d.i.p.) stanowiącego, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości orzeka między innymi w zakresie skarg na bezczynność organów administracji w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a tej ustawy. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy S. w zakresie udostępnienia informacji publicznej na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne lecz odnosząca się do tych podmiotów (np. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, LEX nr 78062). Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Przykładowy katalog informacji publicznych, podlegających udostępnieniu wymienia przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, że Burmistrz Miasta i Gminy S. jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a więc podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, jeśli tylko ją posiada. Ponadto, informacje, których domagał się skarżący miały charakter informacji publicznej, bowiem dotyczyły składników wynagrodzenia finansowanych ze środków publicznych. Ta kwestia nie budzi wątpliwości, bowiem zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U z 2013 r. poz. 885) gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Ustawa o dostępie do informacji publicznej zasadę tę rozwija i konkretyzuje. Skoro zatem wynagrodzenie dyrektora szkoły finansowane jest ze środków publicznych, to jest ono informacją publiczną. Zgodnie z treścią art. 7 omawianej ustawy udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze: 1) ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, 2) udostępniania na wniosek zainteresowanego podmiotu, o którym mowa w art. 10 i 11 u.d.i.p., 3) wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia; 4) umieszczania informacji publicznych w centralnym repozytorium informacji publicznych, zwanym "centralnym repozytorium". Stosownie zaś do treści art. 14 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (ust.1). Zgodnie natomiast z art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust.1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Przechodząc do kwestii związanych z pojęciem bezczynności na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznych należy wskazać, iż omawiana ustawa wymienia trzy formy załatwienia (zakończenia) sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. A mianowicie organ, do którego wniesiono wniosek winien alternatywnie: udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 ustawy), odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 ustawy), umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy). Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami powołanej ustawy polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno – technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem. W rozpoznawanej sprawie spór pomiędzy stronami postępowania sprowadza się do tego czy Burmistrz posiada informację objętą żądaniem wniosku skarżącego z dnia 23 lutego 2016 r. czy też nie. Nie jest przy tym istotne kto jest pracodawcą dyrektora szkoły publicznej. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu, że Wójt Miasta i Gminy S. jest w posiadaniu żądanej informacji. O tym świadczy utrwalone już orzecznictwo sądów administracyjnych (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Łd 101/13, wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 55/13, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 26 czerwca 2014r., sygn. akt II SAB/Bk 26/14, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Potwierdzenie powyższej okoliczności znalazło także wyraz w oświadczeniu pełnomocnika organu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2016 r., z którego wynika, że w Gminie S. powołany został i działa Gminny Zespół Oświaty, który posiada informacje finansowe dotyczące szkół publicznych. Burmistrz zatem dysponuje jednostką samorządową, która nie tylko posiada niezbędne informacje, ale takie informacje może przygotować. Wszak Burmistrz nie musi być osobiście w posiadaniu żądanej informacji, może natomiast zlecić jej przygotowanie odpowiedniej jednostce. W tym stanie rzeczy stwierdzić należało, że stanowisko Burmistrza o braku posiadania żądanej informacji nie znalazło potwierdzenia w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy. Podmiot ten pozostaje zatem w bezczynności. Zgodnie więc z art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a., uznając skargę na bezczynność organu za zasadną, Sąd zobowiązuje ten organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. Jednocześnie uwzględniając skargę na bezczynność Sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W świetle przedstawionych wyżej okoliczności Sąd zobowiązał zatem Wójta Miasta i Gminy S. do załatwienia wniosku w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w terminie 14 dni. Sąd nie był jednak władny do wskazania sposobu jego załatwienia, w niniejszym postępowaniu nie można bowiem nakazać organowi podjęcia czynności określonej treści lub wydania decyzji określając jej treść (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2917/12). Jednocześnie Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu lekceważenia wnioskodawcy, czy też innych naruszeń prawa, poza nieprawidłową wykładnią analizowanych przepisów. Ze względów jak wyżej, w ocenie Sądu, nie zachodziła także potrzeba wymierzenia organowi na mocy art. 149 § 2 p.p.s.a. grzywny. Mając powyższe na uwadze, na mocy wskazanych przepisów, należało orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a.