II OSK 2318/16

Dnia 20 września 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 20 września 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 248/16 w sprawie ze skargi A. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do złożenia odwołania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 1 czerwca 2016 r. oddalił skargę A. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej również jako "SKO", "Kolegium") z dnia [...] lutego 2016 r. w przedmiocie uchybienia terminu do złożenia odwołania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., wydaną na wniosek E. projekt M. Spółki z o. o. w W., Prezydent Miasta G. ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pod nazwą "Przebudowa Potoku S. dla umożliwienia rozbudowy Galerii B. w G.". Od decyzji tej zostały wniesione przez P. D. oraz P. odwołania. Pismem z dnia [...] listopada 2015 r. Kolegium poinformowało P. D. o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania, natomiast postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. Kolegium odmówiło P. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Prezydent Miasta G. postanowieniami z dnia [...] lutego 2015 r. odmówił uzupełnienia decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. Postanowienia te zostały doręczone wnioskującym o uzupełnienie decyzji tj. pełnomocnikowi Wspólnot Mieszkaniowych L. [...] w dniu [...] marca 2015 r. oraz M. M. w dniu [...] marca 2015 r. W dniach [...] marca 2015 r. i [...] kwietnia 2015 r. wpłynęły bezpośrednio do Kolegium odwołania Wspólnot Mieszkaniowych L. [...] oraz M. M. Skarżąca A. Z. również wniosła bezpośrednio do SKO odwołanie od tej decyzji w dniu [...] listopada 2015 r. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. SKO w Gdańsku umorzyło postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej "k.p.a."), gdyż Wspólnoty Mieszkaniowe L. [...] oraz M. M. cofnęli odwołania. W skardze na postanowienie Kolegium z dnia [...] lutego 2016 r., stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, skarżąca wniosła o jego uchylenie, zarzucając naruszenie art. 49 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie oraz naruszenie art. 111 § 1b w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. przez błędną wykładnię przez przyjęcie, że postanowienie w sprawie uzupełnienia decyzji doręcza się jedynie stronie wnioskującej o uzupełnienie, podczas gdy powinno być doręczone przez obwieszczenie w trybie art. 49 k.p.a. Nadto zarzuciła naruszenie art. 129 § 2 k.p.a. przez przyjęcie, że dla osoby, która nie brała udziału w postępowaniu termin do wniesienia odwołania liczy się od dnia doręczenia decyzji ostatniej ze stron biorących udział w postępowaniu, a także naruszenie art. 134 k.p.a. zw. z art. 129 § 2 k.p.a. przez wydanie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu w sytuacji, gdy strona skarżąca złożyła odwołanie w terminie, co uzasadniało jego merytoryczne rozpoznanie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w pełni argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia [...] stycznia 2015 r. była doręczana stronom w trybie art. 49 k.p.a.. Zgodnie z art. 49 k.p.a. zawiadomienie bądź doręczenie przez obwieszczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Bezsporne w sprawie jest, że obwieszczenia zostały dokonane w dniu [...] stycznia 2015 r., stąd doręczenie nastąpiło w dniu [...] lutego 2015 r. Termin do wniesienia odwołania od tej decyzji upływał zatem z końcem dnia [...] lutego 2015 r. Był to jednocześnie termin do złożenia wniosku o uzupełnienie decyzji na podstawie art. 111 § 1 k.p.a. Odwołanie sporządzone przez skarżącą od decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] stycznia 2015 r. zostało wniesione w dniu [...] listopada 2015 r. W tej sytuacji Sąd uznał za prawidłowe stwierdzenie przez Kolegium, że odwołanie to zostało wniesione z uchybieniem terminu. W ocenie Sądu słusznie Kolegium przyjęło, że termin do zaskarżenia odwołaniem decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] stycznia 2015 r., upływał również dla stron, którym nie doręczono postanowień wydanych w przedmiocie uzupełnienia tej decyzji, z upływem terminów biegnących od faktycznych dat doręczenia wnioskodawcom. Najdalszy termin do zaskarżenia decyzji upłynął zatem w dniu [...] marca 2015 r. Wniesienie przez skarżącą odwołania w dniu [...] listopada 2015 r. nastąpiło zatem z oczywistym uchybieniem terminu. W sprawie niniejszej nie chodzi wyłącznie o skuteczność doręczenia w trybie art. 49 k.p.a., aczkolwiek Sąd stwierdził, że dokonane w tym trybie doręczenie było skuteczne dla wszystkich stron. To zaś powoduje, że zbycie przez stronę postępowania lokalu po tej dacie nie może mieć znaczenia dla biegu terminu, który rozpoczął się od daty wyznaczonej obwieszczeniem. Jeżeli poprzednik prawny, będący stroną postępowania administracyjnego, nie wniósł w terminie odwołania, to jego następca nie może tego zrobić w innym wyznaczonym przez siebie terminie, w szczególności zaś powiązanym z datą nabycia lokalu, co w niniejszej sprawie miało miejsce w dniu [...] listopada 2015 r. Poprzedni właściciele lokalu skarżącej nie wnieśli natomiast odwołania od decyzji Prezydenta Miasta G. w terminie biegnącym od obwieszczenia dokonanego w trybie art. 49 k.p.a. Jak prawidłowo, zdaniem Sądu, wskazało Kolegium, po złożeniu wniosków o uzupełnienie decyzji, termin do zaskarżenia tej decyzji biegł na nowo dla wszystkich stron, także tych, którym rozstrzygnięcia w tym przedmiocie nie zostały doręczone. Wobec powyższego Sąd uznał zarzuty skargi za bezzasadne. W ocenie Sądu, data nabycia przez skarżącą lokalu pozostaje bez wpływu na bieg terminu do wniesienia odwołania. Wbrew twierdzeniom skarżącej uzyskanie przez nią informacji na temat toczącego się postępowania administracyjnego nie mogło spowodować rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania. Wniesienie odwołania po terminie z art. 129 § 2 k.p.a. oznacza wniesienie go od decyzji ostatecznej, która nie może być weryfikowana w trybie odwoławczym, tj. zwykłym. W opinii Sądu może ona być wzruszona tylko w trybie nadzwyczajnym. W sytuacji, gdy strona nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, może ona domagać się ochrony swych praw w trybie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła A. Z., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi z dnia 1 czerwca 2016 r. zarzucono naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 718; dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 49 k.p.a. poprzez oddalenie skargi przez Sąd I Instancji, podczas gdy błędnie uznał on, że doręczenie decyzji w drodze obwieszczenia dokonane poprzedniemu właścicielowi nieruchomości jest skuteczne również wobec nabywcy nieruchomości, w sytuacji gdy taki sposób doręczenia odniósł skutek tylko wobec poprzedniego właściciela, nie zaś wobec późniejszego nabywcy nieruchomości, który nie posiadał żadnej wiedzy o toczącym się postępowaniu; 2) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 111 §1 b i 2 k.p.a. w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi przez Sąd I Instancji, podczas gdy błędnie przyjął on, że w sytuacji gdy którakolwiek ze stron postępowania złoży wniosek o uzupełnienie decyzji, doręcza się jedynie stronie wnioskującej o uzupełnienie decyzji, nie zaś wszystkim stronom, w sytuacji gdy powinno być ono doręczone przez obwieszczenie w trybie art. 49 k.p.a., co doprowadziło do błędnego uznania, że skarżona decyzja została prawidłowo doręczona i upłynął termin do wniesienia od niej odwołania; 3) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi przez Sąd I Instancji podczas gdy błędnie uznał on, że dla osoby, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, termin na wniesienie odwołania liczy się od dnia doręczenia decyzji ostatniej ze stron biorących udział w postępowaniu, co skutkowało błędnym uznaniem, że dla skarżącej termin należy liczyć od dnia [...] marca 2015 r., w efekcie czego skarżona decyzja stała się ostateczna z dniem [...] kwietnia 2015 r., w sytuacji gdy prawidłowe było uznanie, że dla skarżącej termin na wniesienie odwołania liczy się od daty nabycia statusu strony w postępowaniu, czyli od [...] listopada 2015 r.; 4) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi przez Sąd, podczas gdy organ niewłaściwie wydał postanowienie w sprawie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia odwołania, w sytuacji gdy skarżąca nie uchybiła temu terminowi, a jej odwołanie zostało złożone w terminie, co powinno skutkować przyjęciem złożonego przez nią odwołania do merytorycznego rozpoznania; 5) art. 145 § 1 pkt. 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie przez Sąd I Instancji, iż w przedmiotowej sprawie skarżąca złożyła odwołanie od decyzji ostatecznej, w sytuacji gdy odwołanie to zostało złożone w ustawowym terminie od decyzji jeszcze nie ostatecznej, co skutkować powinno przyjęciem go do rozpoznania, bez ograniczenia skarżącej możliwości obrony swoich praw w pełnym, dwu-instancyjnym, postępowaniu administracyjnym, a pozostawiając skarżącej jedynie nadzwyczajne środki zaskarżenia w postaci możliwości złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 49 k.p.a. zauważyć wypada, że gdyby strony nie były zawiadamiane o przedmiotowej decyzji w trybie art. 49 k.p.a., lecz byłaby ona doręczona poprzedniemu właścicielowi nieruchomości osobiście, to byłoby to skuteczne doręczenie i decyzji tej ponownie by już nie doręczano nowemu właścicielowi. Zastosowanie trybu przewidzianego w art. 49 k.p.a. nie wprowadza w tym zakresie żadnych zmian. Jeżeli zatem doręczenie decyzji w tym trybie było skuteczne wobec poprzedniego właściciela nieruchomości, to odnosi ono ten sam skutek wobec nowego jej właściciela. Nabywca wchodzi w miejsce dotychczasowego właściciela i fakt, że nie posiadał wiedzy o toczącym się wcześniej postępowaniu nie rodzi po jego stronie dodatkowych uprawnień, których nie miałby poprzedni właściciel. Powyższy zarzut jest więc bezzasadny. Nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 111 §1 b i 2 k.p.a. w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. Nawet gdyby decyzja nie została prawidłowo doręczona wszystkim stronom, lecz tylko niektórym, to termin do wniesienia od niej odwołania biegł od chwili prawidłowego doręczenia decyzji ostatniej ze stron, której ją prawidłowo doręczono. Zauważyć przy tym należy, że Prezydent Miasta G. postanowieniami z dnia [...] lutego 2015 r. odmówił uzupełnienia decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r., a zatem doręczenie tych postanowień jedynie stronom wnioskującym o uzupełnienie decyzji, nie zaś wszystkim stronom, nie miało żadnego wpływu na możliwość skutecznego kwestionowania decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. przez inne strony, skoro treść tej decyzji po rozpatrzeniu wniosków o jej uzupełnienia nie uległa zmianie. Wbrew wywodom skarżącej kasacyjnie, Sąd I Instancji prawidłowo uznał, że dla osoby, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, termin na wniesienie odwołania liczy się od dnia doręczenia decyzji ostatniej ze stron biorących udział w postępowaniu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, że strona postępowania administracyjnego, niebędąca jedyną stroną tego postępowania, która została w tym postępowaniu pominięta wskutek niedoręczenia jej decyzji organu I instancji, może wnieść odwołanie w terminie, który biegnie dla stron postępowania którym tę decyzję doręczono. Po tym terminie odwołanie jej nie służy ale może dochodzić swoich praw w trybie wznowienia postępowania (por. np. wyrok NSA z 24 maja 2016 r., II OSK 2275/14, LEX nr 2108474). Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. nie ma więc usprawiedliwionych podstaw. Z uwagi na powyższe bezzasadne są pozostałe dwa zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej – naruszenia art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt. 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. Sąd I instancji prawidłowo bowiem oddalił skargę, gdyż organ administracji słusznie uznał w realiach tej sprawy, że skarżąca uchybiła terminowi i jej odwołanie zostało złożone po terminie, od decyzji ostatecznej. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.