II SA/Gd 248/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) sędzia WSA Tamara Dziełakowska sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi A. Z. – G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 lutego 2016 r., nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do złożenia odwołania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę. Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga A. Z.-G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 lutego 2016 r. Z akt sprawy wynika, że skarga ta została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia 23 stycznia 2015 r., wydaną na wniosek A., Prezydent Miasta ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pod nazwą "[...]". Od decyzji tej zostały wniesione przez P. D. oraz B. odwołania, które w dniu 12 lutego 2015 r. organ I instancji przekazał wraz z aktami administracyjnymi do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Pismem z dnia 10 listopada 2015 r. Kolegium poinformowało P. D. o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania, natomiast postanowieniem z dnia 26 stycznia 2016 r. Kolegium odmówiło B. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Prezydent Miasta postanowieniami z dnia 26 lutego 2015 r. odmówił uzupełnienia decyzji z dnia 23 stycznia 2015 r. Postanowienia te zostały doręczone wnioskującym o uzupełnienie decyzji tj. pełnomocnikowi Wspólnot Mieszkaniowych [..]-[..] w dniu 6 marca 2015 r. oraz M. M. w dniu 17 marca 2015 r. W dniach 24 marca 2015 r. i 4 kwietnia 2015 r. wpłynęły bezpośrednio do Kolegium odwołania Wspólnot Mieszkaniowych [..]-[..] oraz M. M. Skarżąca A. Z.-G. również wniosła bezpośrednio do Samorządowego Kolegium Odwoławczego odwołanie od tej decyzji w dniu 27 listopada 2015 r. zarzucając, że wydana została z naruszeniem prawa. Jednocześnie skarżąca wskazała, że w dniu 23 listopada 2015 r. nabyła prawo własności lokalu mieszkalnego położonego w G. przy ul L., który to znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej zaskarżoną decyzją. W związku z tym wniosła o uznanie jej za stronę postępowania i rozpoznanie złożonego przez nią odwołania, sprzeciwiając się prowadzeniu robót budowlanych. Wyjaśniła przy tym, że wcześniej nie wiedziała o toczącym się postępowaniu ani też o wydaniu decyzji. Informacje na ten temat uzyskała dopiero po zakupie lokalu mieszkalnego. Postanowieniem z dnia 22 lutego 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że decyzja organu I instancji była doręczana stronom postępowania w różnych trybach i terminach. Pełnomocnik wnioskodawcy odebrał decyzję w siedzibie organu I instancji w dniu 26 stycznia 2015 r., natomiast pozostałym stronom doręczono decyzję przez obwieszczenie w trybie art. 49 Kpa w zw. z art. 73 ust. 4 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, gdyż liczba stron przekraczała 20. Obwieszczenie zostało dokonane w dniu 23 stycznia 2015 r. na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego, w Biuletynie Informacji Publicznej i w rejonie planowanego przedsięwzięcia. W związku z tym doręczenie decyzji nastąpiło w świetle treści art. 49 Kpa w dniu 6 marca 2015 r. Kolegium wyjaśniło nadto, że na skutek złożenia w trybie art. 111 Kpa dwóch wniosków o uzupełnienie decyzji, termin do wniesienia odwołania uległ przesunięciu. Postanowienia wydane przedmiocie uzupełnienia decyzji zostały doręczone wnioskodawcom w dniach 6 i 17 marca 2015 r. Organ I instancji nie doręczył ich w trybie obwieszczenia pozostałym stronom, w tym poprzednikom prawnym skarżącej. Termin do wniesienia odwołania upłynął jednakże także dla osób, którym nie doręczono tych postanowień, w dniu 1 kwietnia 2015 r. W tym stanie organ odwoławczy stwierdził, że odwołanie skarżącej wniesione w dniu 27 listopada 2015 r. zostało złożone z uchybieniem terminu. Kolegium wskazało przy tym, że osoby, w których prawa i obowiązki związane z nieruchomością wstąpiła skarżąca, były stronami postępowania, a zatem skarżąca ma interes prawny do udziału w niniejszym postępowaniu. Uchybienie terminu jest zaś okolicznością obiektywną i w razie jego stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia przewidzianego w art. 134 Kpa. Decyzją z dnia 22 lutego 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło natomiast postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa, gdyż Wspólnoty Mieszkaniowe [..].-[..] oraz M. M. cofnęli wniesione prze nich odwołania. W skardze na postanowienie Kolegium z dnia 22 lutego 2016 r., stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, skarżąca wniosła o jego uchylenie. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 49 Kpa przez jego błędne zastosowanie oraz naruszenie art. 111 § 1b w zw. z art. 129 § 2 Kpa przez błędną wykładnię przez przyjęcie, że postanowienie w sprawie uzupełnienia decyzji doręcza się jedynie stronie wnioskującej o uzupełnienie, podczas gdy powinno być doręczone przez obwieszczenie w trybie art. 49 Kpa. Nadto zarzuciła naruszenie art. 129 § 2 Kpa przez przyjęcie, że dla osoby, która nie brała udziału w postępowaniu termin do wniesienia odwołania liczy się od dnia doręczenia decyzji ostatniej ze stron biorących udział w postępowaniu, a także naruszenie art. 134 Kpa zw. z art. 129 § 2 Kpa przez wydanie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu w sytuacji, gdy skarżąca złożyła odwołanie w terminie, co uzasadniało jego merytoryczne rozpoznanie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w pełni argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył , co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ((Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana pod względem zgodności z prawem polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach oceny, czy przy wydaniu zaskarżonego postanowienia nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). Oznacza to, że kontrola sądowa sprawowana jest w granicach sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżonym orzeczeniem, a sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnić każde dostrzeżone naruszenia prawa, o ile miało lub mogło mieć wpływ na jego treść. Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Administracyjne postępowanie odwoławcze, które oparte jest w pełni na zasadzie skargowości, może być uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej polegającej na wniesieniu odwołania w ustawowo przewidzianym terminie. Zgodnie bowiem z treścią art. 127 § 1 Kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Stosownie zaś do treści art. 129 § 2 Kpa odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustanie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Termin określony w tym przepisie jest terminem zawitym a więc jego przekroczenie, i to niezależnie od przyczyn, które to spowodowały, powoduje bezskuteczność odwołania i rodzi po stronie organu administracji obowiązek stwierdzenia, w drodze postanowienia, uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Zgodnie bowiem z treścią art. 134 kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Nadto należy mieć na uwadze, że stosowne do treści art. 111 Kpa, strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach (§ 1). Uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia decyzji następuje w formie postanowienia (§ 1b). W przypadku wydania postanowienia, o którym mowa w § 1b, termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia (§ 2). Z treści powołanego art. 111 § 2 Kpa wynika, że zgłoszenie żądania uzupełnienia decyzji modyfikuje bieg terminu do wniesienia odwołania. Złożenie takiego wniosku powoduje bowiem przerwanie biegu określonego w art. 129 § 2 Kpa terminu do wniesienia odwołania. Termin ten biegnie na nowo od doręczenia postanowienia wydanego na podstawie art. 111 § 1b kpa. W związku z tym w postanowieniu wydanym w wyniku rozpoznania takiego żądania, organ powinien, stosownie do treści z art. 124 § 1 Kpa oraz art. 107 § 1 Kpa, zamieścić również pouczenie o terminie wniesienia odwołania od decyzji, uwzględniające treść art. 111 § 2 Kpa. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia 23 stycznia 2015 r. była doręczana stronom w trybie art. 49 Kpa. Zgodnie z art. 49 Kpa zawiadomienie bądź doręczenie przez obwieszczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Bezsporne jest, że obwieszczenia zostały dokonane w dniu 23 stycznia 2015 r., stąd doręczenie nastąpiło w dniu 6 lutego 2015 r. Termin do wniesienia odwołania od tej decyzji upływał zatem z końcem dnia 20 lutego 2015 r. Był to jednocześnie termin do złożenia wniosku o uzupełnienie decyzji na podstawie art. 111 § 1 Kpa. W sprawie niniejszej zostały złożone dwa wnioski o uzupełnienie decyzji Prezydenta Miasta z dnia 23 stycznia 2015 r. Prezydent Miasta postanowieniami z dnia 26 lutego 2015 r. odmówił uzupełnienia decyzji z dnia 23 stycznia 2015 r. Złożenie tych wniosków przerwało zatem bieg terminu do wniesienia odwołania wyznaczonego datą doręczenia decyzji organu I instancji przez obwieszczenie w trybie art. 49 Kpa. Postanowienia z 26 lutego 2015 r. zostały doręczone tylko wnioskującym o uzupełnienie decyzji, tj. pełnomocnikowi Wspólnot Mieszkaniowych [...]-[...] w dniu 6 marca 2015 r. oraz M. M. w dniu 17 marca 2015 r. i od tych dni rozpoczął ponownie bieg czternastodniowy termin do wniesienia odwołania. Termin ten upływał odpowiednio dla tych stron w dniach 20 marca i 31 marca 2015 r. Odwołanie sporządzone przez skarżącą od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 23 stycznia 2015 r. zostało wniesione w dniu 27 listopada 2015 r. W tej sytuacji prawidłowe było stwierdzenie przez Kolegium, że odwołanie to zostało wniesione z uchybieniem terminu. W doktrynie oraz orzecznictwie sądowoadministracyjnym ( por. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 1999 r. IV SA 1758/97 , wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2009 r. II OSK 505/08, wyrok WSA w Gliwicach z 30 lipca 2014 r. II SA/GL 520/14, wyrok NSA z dnia 24 listopada 2010 r. II OSK 1762/09, wyrok NSA z dnia 18 lipca 2014 r. II OSK 555/13, wyrok NSA z dnia 16 lipca 2014 r. I OSK 3151/12) utrwalony jest pogląd, że strona która nie brała udziału w postępowaniu może również wnieść odwołanie od decyzji wydanej przez organ I instancji. W takim przypadku termin do 14 dni do wniesienia odwołania (art. 129 § 2 Kpa) dla tej osoby liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która w postępowaniu brała udział. W przypadku wielości stron uznaje się ponadto, że kończy się on z upływem terminu dla strony, której jako ostatniej doręczono decyzję. Słusznie zatem Kolegium przyjęło, że termin do zaskarżenia odwołaniem decyzji Prezydenta Miasta z dnia 23 stycznia 2015 r, upływał również dla stron, którym nie doręczono postanowień wydanych w przedmiocie uzupełnienia tej decyzji, z upływem terminów biegnących od faktycznych dat doręczenia wnioskodawcom. Najdalszy termin do zaskarżenia decyzji upłynął zatem w dniu 31 marca 2015 r. Wniesienie przez skarżącą odwołania w dniu 27 listopada 2015 r. nastąpiło zatem z oczywistym uchybieniem terminu. W tej zaś sytuacji organ odwoławczy nie miał podstaw do rozpatrzenia odwołania wniesionego z uchybieniem terminu. Działanie takie stanowiłoby rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jako że oznacza weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, która korzysta na podstawie art. 16 § 1 Kpa z ochrony trwałości. Z tych też względów Sąd uznał, że postanowienie Kolegium z dnia 22 lutego 2016 r. jest zgodne z prawem. Zarzuty skargi są zaś bezzasadne i jako takie nie mogą odnieść skutku. W świetle bezspornych okoliczności niniejszej sprawy brak jest bowiem podstaw do uznania skuteczności wniesionego przez skarżącą odwołania. Przede wszystkim data nabycia przez skarżącą lokalu pozostaje bez wpływu na bieg terminu do wniesienia odwołania. Wbrew twierdzeniom skarżącej uzyskanie przez skarżącą informacji na temat toczącego się postępowania administracyjnego nie mogło spowodować rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania. W sprawie niniejszej nie chodzi wyłącznie o skuteczność doręczenia w trybie art. 49 Kpa, aczkolwiek stwierdzić należy, że dokonane w tym trybie doręczenie było skuteczne dla wszystkich stron. To zaś powoduje, że zbycie przez stronę postępowania lokalu po tej dacie nie może mieć znaczenia dla biegu terminu, który rozpoczął się od daty wyznaczonej obwieszczeniem. Jeżeli poprzednik prawny, będący stroną postępowania administracyjnego, nie wniósł w terminie odwołania, to jego następca nie może tego zrobić w innym wyznaczonym przez siebie terminie, w szczególności zaś powiązanym z datą nabycia lokalu, co w niniejszej sprawie miało miejsce w dniu 23 listopada 2015 r. Poprzedni właściciele lokalu skarżącej nie wnieśli natomiast odwołania od decyzji Prezydenta Miasta w terminie biegnącym od obwieszczenia dokonanego w trybie art. 49 Kpa. Jak prawidłowo wskazało Kolegium, po złożenie wniosków uzupełnienie decyzji, termin do zaskarżenia tej decyzji biegł na nowo dla wszystkich stron, także tych, którym rozstrzygnięcia w tym przedmiocie nie zostały doręczone. Jednakże również ten termin, który upłynął w dniu 31 marca 2015 r., nie został dotrzymany przez poprzedników prawnych skarżącej. Wyjaśnić przy tym należy, że po upływie terminu do wniesienia odwołania dla stron, którym doręczono decyzję, podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu może bronić skutecznie swego interesu prawnego jedynie poprzez żądanie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Taka droga obrony interesu prawnego przez stronę pozbawioną udziału w postępowaniu zapewnia jej poszanowanie zasady dwuinstancyjności (B. Adamiak w :B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2011). Jak już wyżej wskazano, wniesienie odwołania po terminie z art. 129 § 2 Kpa oznacza wniesienie go od decyzji ostatecznej, która nie może być weryfikowana w trybie odwoławczym, tj. zwykłym. Może ona być wzruszona tylko w przewidzianym przez ustawodawcę trybie nadzwyczajnym. W sytuacji, gdy strona nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, może ona domagać się ochrony swych praw, ale w trybie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Należy mieć także na uwadze, że w sytuacji, gdy strona, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym toczącym się przed organem I instancji, także w tym znaczeniu, że nie doręczono jej decyzji, podejmuje działania zmierzające do jej decyzji, do obowiązków organu należy ustalenie jaka jest rzeczywista wola wnioskodawcy, bowiem w świetle utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ administracji nie jest związany nawet podaną podstawą prawną żądania, a musi rozpoznać sprawę co do jej istoty, w świetle intencji autora dających się ustalić na podstawie całej treści pisma. Nie ma przy tym decydującego znaczenia również tytuł pisma, wobec czego organ obowiązany jest wyjaśnić rzeczywistą wolę skarżącego, także udzielając mu przy tym niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 1994 r., III SA 1111/93, z dnia 17 września 1992 r., IV SA 949/92, z dnia 2 marca 1987 r., sygn. III SA 92/87, wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Warszawie z dnia 22 stycznia 2004 r. sygn. III SA 1503/03 i w Poznaniu z dnia 28 października 2009 r., sygn. II SA/Po 232/09). Dotyczy to w szczególności sytuacji, gdy z podania strony wprost nie wynika wola wnoszącego. W niniejszej sprawie Kolegium zachowało powyższe wymogi, jako że pismem z dnia 5 lutego 2016 r. zwróciło się do skarżącej o wyjaśnienie, czy złożone przez nią pismo jest odwołaniem od decyzji z dnia 23 stycznia 2015 r., czy stanowi wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego tą decyzją, czy też inne żądanie, pouczając jednocześnie o treści przepisów regulujących wznowienie postępowania. Nadto skarżąca została pouczona o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i wypowiedzenia co do jego treści. Skarżąca w piśmie z dnia 16 lutego 2016 r. w sposób jednoznaczny stwierdziła, że jej pismo stanowi odwołanie od decyzji organu I instancji, co zdeterminowało dalsze postępowanie organu odwoławczego. Potwierdza to także treść skargi wniesionej do Sądu, z której w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że wolą skarżącej było wniesienie odwołania od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 23 stycznia 2015 r. Zdaniem Sądu zaskarżone postanowienie wydane zostało po prawidłowym ustaleniu przesłanek przewidzianych w art. 134 Kpa i odpowiada przepisom prawa. Skoro skarżąca złożyła odwołanie po upływie terminu do jego wniesienia, to organ nie mógł przystąpić do jego rozpoznania, lecz zobowiązany był stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania w drodze postanowienia. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie dopatrując się jakiegokolwiek naruszenia prawa, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako bezzasadną oddalił. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.